建國以來我國兩個國家秘密保密法的立法變化

一、保密法上的作用新中國成立以來，制定了兩項相關法律和保密條例。其一是1951年中央人民政府頒行的《保守國家秘密暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》),這個條例共實施了38年,在我國保密工作歷史上發揮了重要作用。其二是取代《暫行條例》的1989年頒布實施的《中華人民共和國保守國家秘密法》(以下簡稱《保密法》)。《保密法》的頒布實施,對增強保密意識,保障改革開放和社會主義現代化建設事業的順利進行,起到了重要作用。《保密法》的頒行適應的是我國改革開放初期的社會歷史環境,20年來,隨著社會各方面條件的變化,《保密法》在調節保密工作與政府其他工作的關系時,已經顯得力不從心,尤其是在政府信息公開的大趨勢面前,《保密法》更是面臨著嚴峻的挑戰。1.“其他部門和地方政府部門”《保密法》第八條對國家秘密范圍的事項,明確規定了六個基本類別,即政治、軍事、外交和外事、國民經濟和社會發展、科技、政法等。這幾項的列舉是高度概括性的,為了有助于實踐中的準確把握,《保密法實施辦法》第4條規定了“使國家安全和利益遭受損害”的八項內容。但是,《保密法》第八條第七項“其他經國家保密工作部門確定應當保守的國家秘密事項”是個彈性的規定,實踐中各地方行政部門正是利用該規定隨意擴大了國家秘密的范圍,據一份報告顯示:從1995年至1997年底,各省、自治區、直轄市及中央國家機關47個部門共產生國家秘密約780多萬件。其中:外交、公安等6個重要部門產生國家秘密140多萬件,占47個國家部委定密總數的18%。有的部門一年產生的國家秘密事項就有30多萬件(1)。《保密法》頒布十多年來,國家保密主管部門與中央有關部門曾經多次修訂相關規定,試圖逐步縮小具體保密范圍,從國家秘密范圍中劃出不需要保密的信息,為此也與有關部門多次艱苦協商,而保密工作部門因權力所限,又不便直接對此類信息進行強制解密,這就影響了信息的公開和利用(2)。2.第一,定密權定密權是一種行政權,產生的是排除公眾知情權的法律后果。在民主政治和社會中,公眾的知情權是保障民主權利的重要力量,是制約政府行政權力的最根本途徑,對知情權的任何限制和排除,都是民主政治中的大事,因此,定密權在很多國家都有嚴格的規定。在美國,是由總統授予原始定密權,即“定密先定人”,以“管”人方式來“管”密。因此有定密權的只有少數部門,行使定密權的只有總統、有關部長以及被特別授予定密權的人。根據我國《保密法》第十條的規定,定密權屬于“各級國家機關、單位”,只有當“對是否屬于國家秘密和屬于何種密級不明確”的時候,才由保密工作部門確定。“各機關、單位”的提法在范圍上幾乎沒有任何限制,任何一個級別的行政單位都可以行使定密權。由于保密法律對定密權缺乏規范,造成定密權被濫用,秘密過多過濫。3.第一,定密植物的自由裁量從法理上講,國家秘密的概念及保密范圍本身是抽象的、一般性的規范,定密工作中,是由具體的定密人員對具體信息作出定密與否的判斷,國外將定密人員根據秘密范圍作出定密決定的活動,稱作自由裁量。自由裁量使得定密決定不可避免地摻雜了人為因素,如果對此不加以限制和監督,就會出現定密不準的情形。根據我國《保密法》的規定,由國家保密工作部門會同中央國家機關制定保密范圍,機關、單位再根據保密范圍進行定密,從法律上幾乎沒有設置對定密人員和定密活動的監督制約程序,只有保密部門或定密單位的上級機關有密級糾正權,但實際工作中很少使用。1995年,國家科技部實行國家科技秘密項目審批制度后,各地各部門的科技部門向國家科委報審的幾千項科技秘密事項,經過科技保密專家的審評后,被確定為國家科技秘密事項的僅為5%左右。(3)二、政府信息公開的立法背景眾所周知,政府信息是重要的戰略資源,最大限度地實現政府信息資源的公開和共享,是社會信息化發展的需要,也是社會經濟、政治、文化發展和依法行政的要求。政府信息公開制度是當代各國正在普遍推行的一項制度,目前,全世界包括瑞典、美國、丹麥、法國、澳大利亞、韓國以及日本等共有40多個國家制定了專門的政府信息公開方面的法律。2007年4月24日,我國國務院授權新華社發布《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》),從立法的本意來看,《條例》的制定是“為了保證公民、法人和其他組織依法獲取政府信息,提高政府工作的透明度,促進依法行政,充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”。政府信息公開使我國的保密工作和《保密法》正面臨著一次嚴峻的挑戰。信息公開的目的是促進政治民主、經濟發展和社會進步,保密是為了維護國家的安全和利益,從這個意義上來講,兩者的目標是一致的。但是公開和保密在價值取向上畢竟是互相矛盾的,由此,造成政府信息公開實施中面臨很多的問題。1.《條例》與保密法的價值取向存在差異1989年5月1日實施的《保密法》其立法的指導思想是要非常突出地強調保密的重要性,以應對改革開放初期普遍出現的保密松懈思維,體現“越是改革開放,越要加強保密工作的精神。”《保密法》第4條表明了我國制定《保密法》的指導思想,“保守國家秘密的工作,實行積極防范,突出重點,既確保國家秘密又便利各項工作的方針”。而《條例》的制定是“為了保證公民、法人和其他組織依法獲取政府信息,提高政府工作的透明度,促進依法行政,充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”。《條例》起草專家在接受媒體訪談時,強調《條例》與《保密法》最大的不同是原則上的不同,《條例》“公開是原則,保密是例外”。正是由于《保密法》立法的指導思想與政府信息公開的價值取向存在差異,導致了政府信息公開在實施過程中與保密法的相關規定難以順暢銜接。因此要處理好信息公開與保密工作的關系,積極推動政府信息公開,必須將保密問題放在信息公開的背景下加以思考,以此作為完善《保密法》的著眼點和立足點。2.突出公開審查機制保證公民、法人和其他組織依法獲取政府信息,落實《條例》的公開原則,就必須先明確“保密是例外”的問題,即必須首先確定需要保密的政府信息的范圍、級別和定密、解密的程序等。為此《條例》在強調政府信息公開的同時,也規定了信息公開審查機制,將國家保密法律法規的相關規定納入其中。《條例》第四條規定行政機關對擬公開的政府信息應當進行保密審查,第十四條也規定行政機關審查信息保密問題的依據是《保密法》。由此可見,《保密法》中的相關內容是政府信息的公開得以實現的基礎。三、完善《保密法》的定密制度在我國政府信息公開條例已經頒布,《保密法》中相關內容亟須完善的情況下,筆者認為,只依靠對《保密法》及其相關法律、法規的小修補恐怕難以適應當前形勢的需要。完善《保密法》要解決的最根本問題是從我國法制建設體系化、協調化這個角度出發,重點考慮《保密法》與《政府信息公開條例》在價值取向和相關問題上相互配合,相互銜接。如:如何區分保密信息與公開信息的界限,尤其要從根本上找到協調兩者關系的法律措施。具體來說,要從實體法和程序法并重的角度著手完善《保密法》,其中最核心的問題是定密制度的完善。定密法律制度應包括這樣一些問題:1.保密的范圍是否需要進一步界定從世界范圍來看,國家秘密都是關系國家安全與利益、需要加以保護的事項或信息,各國政府都從自身利益出發,將一些涉及國家安全與利益的、公開后會給國家安全和利益帶來損害的信息,作為秘密信息加以保護。雖然眾多的國家都可以在立法時界定國家秘密的含義,但其定義往往是抽象的,不具有可操作性,因此在法律中不可避免地要進一步說明國家秘密的保密范圍或所存在的領域。各國規定的保密范圍寬窄不一,但不外乎國防、外交、軍事等領域。國家秘密的概念和范圍的限定為具體的定密工作提供了依據和標準。2.細化規定的范圍國家秘密的概念及保密范圍本身是抽象的、一般性的規定,而定密工作需要更為詳細的規定。實際上,各單位的定密工作都是由少數的工作人員來完成,因此我國也可借鑒美國的做法,確定適當的定密人員,規范定密人員的責任,以避免出現人人都可以定密的現象,減少定密的隨意性。3.定密異議程序定密是由定密人員通過實施裁量活動來完成的,定密過程不可避免地受到人為因素的影響,為限制個人在定密過程的自由裁量,保證定密結果的嚴謹、科學,不同的國家有不同的控制措施。瑞典制定了十分詳密的《保密法》,有效地限制了行政機關在保密問題上地自由裁量權;美國的辦法是對定密活動進行事后監督,即通過定密異議程序來保證定密的準確性,這種做法值得我國借鑒。美國12958號行政命令規定了異議程序,鼓勵信息持有人對信息的定密狀況提出異議,并設置了相應的程序,保證公正而客觀地對定密異議加以考慮。這一措施是對定密活動的一種事后監督,有效補救。另外,一定程度來說,行政訴訟也是對國家秘密定密不準的一種事后的監督和調整。世界各國政府在政府信息公開的立法中,幾乎無一例外地規定了公民可以通過行政復議和行政訴訟的方式來申訴自己的信息自由權利,我國《條例》中也有相關的規定,雖然《條例》制定的本意,是作為一種對公民知情權的法律救濟途徑,但客觀上也成為國家秘密定密不準的一種有效監督措施。4.《保密法》第20條第2款第4款任何國家,對信息定密并采取相應的保護措施,是為了保護國家的安全和利益,絕不會是為了保密而保密,尤其是身處政府信息開放、公民知情權力日益深入人心的信息社會。隨著形勢的發展和時間的推移,國家秘密要適時進行變更和調整:該降密的降密,該解密的解密。我國《保密法》第一次規定了國家秘密變更和解密制度。《保密法》第十六條規定,國家秘密事項的保密期限屆滿的,自行解密;保密期限需要延長的,由原確定密級和保密期限的機關、單位或者