東亞金融危機與政府干預

自1960年以來，以日本、韓國和臺灣為代表的東亞國家和地區為促進產業結構的完善以及經濟的可持續性和快速增長而取得的成就引起了國際社會的高度關注。世界銀行（generalsportsadministration）稱之為“東亞奇跡”。盡管人們對于導致這一經濟奇跡的原因有著種種不同的甚至是對立的解釋,但大家普遍注意到:在絕大部分東亞國家和地區,以積極干預經濟為特征的“發展型政府”及其推行的產業政策與經濟發展之間有著很強的相關性。亞洲金融危機使得產業政策的后遺癥充分暴露了出來,人們越來越深刻的認識到:對于后發工業化國家來說,盡管以政府干預為特征的產業政策在特定時期和特定條件下能夠推動“蛙跳”式的經濟增長,但隨著市場發育的不斷完善,市場機制在資源配置中的基礎性作用得到越來越充分的發揮,政府以推動產業成長、增強產業國際競爭力為目的的政策應當進行適應性的調整。產業政策應當逐漸淡出歷史的舞臺,取而代之的是以促進和維護市場競爭為目的競爭政策。一、競爭政策的概念盡管作為經濟政策體系重要組成部分的產業政策曾經被很多國家特別是發展中國家的政府所認可和實施,但產業政策并沒有一個公認的明確定義。事實上,對產業政策的不同界定會導致對產業政策的不同評價。產業政策可以區分為“功能性產業政策”和“選擇性產業政策”(Lall,1994)。西方發達國家在討論產業政策時,通常指的是政府通過提供人力資源培訓和R&D補貼來提高產業部門國際競爭力的政策,即“功能性產業政策”。功能性產業政策建立在“市場失敗”的理論基礎上,其政策功能是對市場機制的缺陷起彌補作用。這種類型的產業政策通常沒有特定的產業指向。很多歐美國家通常采用這種類型的產業政策,它在整個經濟政策體系中不占主要地位。狹義的產業政策也就是日本式的產業政策,其政策功能是主動扶持戰略產業和新興產業,縮短產業結構的演進過程,以實現經濟趕超目標。由于它有著特定的產業指向,因此也被稱為“選擇性的產業政策”或“部門性的產業政策”。與功能性產業政策注重市場機制在資源配置中的基礎作用有所不同,選擇性產業政策更加強調政府在資源配置中的作用。本文將要討論的產業政策就是這種選擇性的產業政策,即在經濟發展的某些階段,政府為了實現某些既定目標而針對特定產業及產業內企業實施的扶持和管制等干預政策的總和,其目的是推動這些產業及企業迅速形成能夠參與國際市場競爭的核心競爭力,進而推動國內產業結構的升級并帶動國民經濟的全面發展。競爭是市場經濟的本質要求,也是市場機制發揮作用的核心過程。市場競爭有助于激發技術創新、提高企業效率、推動產業發展并最終改善消費者福利。因此,以約束各種不正當競爭行為、限制易于導致壟斷的市場結構、促進和維護競爭為目的的競爭政策被視為市場經濟的基本制度。競爭政策是政府使用的一系列決定市場運作的“競爭條件”的方法和工具(Hoekman&Holmes,1999),是政府所制定和執行的有關企業行使市場權力與運用支配地位的一套規則與紀律。競爭政策的基本理念是:盡可能的實現市場的配置效率、生產效率和動態效率。競爭政策的目標通常包括:創造有利于技術進步和創新的競爭環境;向國內外的競爭者開放市場準入;確保資源的有效配置;阻止少數大企業濫用市場主導力量、限制價格等行為;利用反托拉斯法拆散壟斷企業,除非有足夠充分的經濟上的理由證明壟斷比競爭性企業更有利于資源配置;限制企業濫用市場主導地位并締結提高價格和減少消費者選擇余地的契約,以保護消費者的利益。關于產業政策與競爭政策的關系,即使在西方學者之間也存在不同意見。一些學者將競爭政策理解為產業政策的一部分,認為它是“一種產業政策武器”。但有更多的經濟學家和法學家認為競爭政策和競爭法是市場經濟中的經濟憲法(曼弗里德·諾伊曼,2003),世界銀行也認為競爭政策是一國投資環境的重要組成部分,是一個國家中對于生產率和社會福利具有重大影響的微觀基礎的基本支柱(世界銀行,2003)。如果我們對產業政策的內涵不加分析,確實難以判斷產業政策和競爭政策重合的領域及其區別所在。產業政策和競爭政策從表面上看存在著一些類似之處,比如從性質上看,產業政策和競爭政策都是政府干預微觀經濟運行的政策手段;從目的上看,二者都是為了提高企業的市場競爭力,促進產業部門的發展;從功能上看都能夠在某些方面彌補市場失靈的缺陷。因此,國內的一些學者通常也將競爭政策作為一種特殊的產業組織政策(江小涓,1996),甚至認為競爭政策應當服從于產業政策。但如果我們將產業政策區分為“功能性產業政策”和“選擇性產業政策”,就會發現包括中國在內的東亞國家和地區廣泛推行過的“選擇性產業政策”和競爭政策之間其實存在著根本性的區別。1.產業政策和競爭政策體現了兩種不同的資源配置機制。產業政策能夠得以實施并發揮預期作用的前提條件是政府能夠對資源配置產生重大的影響。后發工業化國家的政府為了實現趕超型戰略,往往借助于產業政策工具,通過對發達國家工業化歷程的觀察和模仿,人為推動工業化過程中的產業結構變遷。在快速工業化階段中,從主導產業的選擇到重點企業的識別不是通過市場競爭實現的自然選擇過程,而是政府根據其認知水平作出的人為選擇,政府通過對資源配置進行直接干預的方式來實現產業政策的目標。競爭政策則通過營造一個公平、有序的市場環境和競爭秩序,使市場的參與者通過市場競爭實現優勝劣汰,產業成長和企業競爭力的提高是通過市場競爭和價格機制來實現的,資源配置的核心力量是市場機制這只看不見的手,政府并不直接干預經濟運行,其作用是制定市場競爭的規則,并依據法律法規對市場競爭中的不正當競爭行為和濫用市場勢力的行為以及可能有礙經濟效率的市場結構進行規制。可見,盡管產業政策和競爭政策可以同時并存于同一種經濟體制之中,但只有在兩種完全不同的資源配置機制下才能充分發揮各自的職能,將二者等量齊觀顯然是不妥的。2.產業政策和競爭政策的政策目標、實施手段往往存在著明顯的對立和沖突。扶持產業領域的“國家隊”是產業政策的重要目標,政府通過財政、金融、稅收、外匯等手段對選定的“優勝企業”進行大力扶持,以圖在盡可能短的時間內培育出具有國際競爭力的企業。實現規模經濟是企業降低生產成本從而增強競爭力的重要手段,產業政策往往鼓勵“優勝企業”通過增加固定資產投資和收購兼并方式迅速擴大經營規模,提高市場占有率。而競爭政策則對企業市場份額的不斷擴大和行業集中度的提高持警惕的態度,對企業之間的水平和垂直合并更是十分審慎。產業政策雖然也不排斥競爭,但更強調企業間既競爭又合作的關系。在產業政策的制定者看來,如果對市場準入不加限制,任何一個高利潤的產業都會吸引大量的私人投資,從而導致重復投資、慘烈的價格戰和生產能力過剩。因此設定行政性的進入壁壘,試圖保護在位“優勝企業”的利益,并避免投資浪費。作為市場競爭的替代品,政府組織在位企業之間的競賽,引導他們實現政府制定的出口業績、技術進步和企業規模等一系列績效指標,但政府始終認為過度競爭的后果比競爭不足要嚴重得多,因此企業間的競賽只能是在政府管制之下的有節制的競賽。比如,為了避免過度競爭,韓國汽車企業的市場份額由政府確定,日本政府則鼓勵建立某些類型的卡特爾。與此相反,競爭政策鼓勵企業間的激烈競爭,以市場分享和固定價格為目的的企業間協議會損害消費者福利,將遭到競爭政策的嚴厲禁止。3.產業政策有著明確的產業指向,而競爭政策沒有明確的產業指向。產業政策并不是扶持經濟中的所有行業,在資源總量給定的條件下,某些受到產業政策扶持的行業和企業獲得的增加的資源,一定是某些不受扶持的行業和企業減少的資源,因此產業政策是非中性的,從靜態效率上看是非帕累托改進的。產業政策是生產者導向,以支持生產企業的成長為出發點,很少考慮消費者利益。競爭政策作用的對象是所有的可競爭性行業及其中的企業,除了某些成本函數具有次可加性特征的產業得以享受到競爭法的適用除外,其他任何行業和企業違反競爭法的行為都不得豁免。競爭政策以消費者利益為導向,它保護競爭行為,但不保護競爭者。由于選擇性產業政策和競爭政策存在上述的重要差別,特別是它們發揮各自功能的市場環境是完全不同的,因此二者即使可以同時在一個經濟體中形式上共存,也很難同時充分發揮各自的作用。上世紀90年代以來,東亞金融危機的爆發凸顯了產業政策的式微并昭示了競爭政策的重要性。二、競爭政策是經濟增長的重要組成部分如果說歐美發達的市場經濟國家視競爭政策為市場經濟有效運作和產業部門有序競爭的基本制度保證,那么在二戰后很長一段時間里,東亞國家和地區更重視通過產業政策推動產業成長和國民經濟迅速發展。日本可以說是選擇性產業政策的發祥地,韓國和中國臺灣先后仿效日本,通過政府推行的產業政策創造了經濟趕超的奇跡。東亞國家和地區在經濟發展初期,面對本國資源稟賦的初始狀態,制定了由政府推動的不平衡發展戰略,并通過貫徹實施建立在這一戰略基礎之上的產業政策,在經濟發展的不同階段漸次挑選具有較大市場容量和強大關聯效應的若干主導產業,在這些產業內通過政府組織的企業間競賽并從中挑選“優勝者”,對“優勝者”給予各種政策扶持,從而推動了支柱產業的成長和骨干企業的發展,并以此為突破口帶動國民經濟的整體發展。不可否認的是:東亞國家和地區在資源匱乏、技術落后、國內儲蓄不足、產業部門殘缺不全、國內市場容量有限的不利情況下,通過實施產業政策的確促進了主導產業的發展,推動了產業結構從勞動密集型到資本和技術密集型再到高技術產業的不斷升級,通過資本積累和產業間相對技術效率的改善而導致的經濟增長最終改變了國家和地區的比較優勢。但長期實施產業政策也給東亞國家和地區帶來了嚴重的后遺癥:“那些孕育了大型工業財團的直接信貸和稅收優惠形成了后來的產業結構,即這些財團直接或者間接地使大量資產集中在極少數富裕而具有政治影響力的家族手中”,“在一個寡頭市場環境中,政府造成的銀行之間相互隱性擔保,引導著銀行的貸款投向并鼓勵企業從事風險高的投資項目”,“產業政策是將直接信貸導向經濟中缺乏效率的部分,妨礙了金融部門的成熟,造成了不良資產的累計”。一旦國內外市場環境突然出現較大的變化,這些經濟中的結構性缺陷就暴露無遺,被持續的經濟增長所長期掩蓋的結構性矛盾最終集中爆發,并在東亞國家和地區之間連續傳導直到演變成亞洲金融危機亞洲金融危機的成因曾經是國內外學術界的熱門話題,來自不同國家、不同經濟學流派的學者們眾說紛紜,但世界銀行的兩位專家卻獨辟蹊徑,認為缺乏有效的競爭政策是誘發危機的一個主要因素,要恢復亞洲經濟體的競爭力需要具有連續性的競爭政策(R.shyamKhemaniandGeraldEMeverman.1998)。一個不難觀察到的事實是:在東亞國家和地區,普遍不存在競爭法或者競爭法名存實亡,在韓國、中國香港、菲律賓、印度尼西亞和泰國這五個遭受金融危機影響最為嚴重的東亞國家和地區中,只有韓國和泰國有競爭法,但在此以前從未被嚴格執行過。政府扶持的個別家族控制著龐大的商業帝國,企業內部缺乏有效的法人治理結構,家族企業之間的相互持股使企業在公司控股權方面脫離了市場壓力,規模龐大的家族企業在政府和金融機構的支持下開展大規模的重復的低效益投資,若干大型家族企業基本壟斷了國內重要的產業部門,從而阻礙了市場機制功能的正常發揮,市場競爭狀況受到嚴重影響。因此,確立并積極有效地實行競爭政策對于東亞國家和地區有著重要的意義。在很長一段時期里,東亞國家和地區的政府通過選擇主導產業并加以大力扶持,以促進這些產業迅速成長繼而推動產業結構升級。這種政府主導的發展戰略以及為實現戰略而推行的產業政策在經濟發展的初期階段可能會比較奏效,但隨著國內的產業升級和經濟結構的日趨復雜,如果政府對下一個階段戰略性產業的判斷出現較大的失誤,挑選并扶持主導產業的政策必然導致大量資源的浪費并延緩相關產業的發展。東亞國家的政府在推動主導產業發展的同時,還經常采取扶持重點企業的辦法來培養能與跨國公司競爭的本國大型企業。在產業政策的設計者看來,企業具有國際競爭力的一個前提條件就是擁有巨大的規模經濟,但是僅僅依靠市場競爭過程、通過優勝劣汰實現產業集中的周期太長,因此有必要通過政府推行的合理化的產業組織政策抑制過度競爭,通過“扶優扶強”推動大企業的迅速成長。在這樣的產業政策設計思路之下,政府鼓勵或者默許的公共壟斷或者私人壟斷就成為一國境內合法的經濟存在。事實上,這種政府為了迅速提高產業競爭力而鼓勵的企業壟斷往往破壞了競爭機制正常運轉不可或缺的市場結構,如果沒有經過國內市場激烈競爭的嚴峻考驗,一國的企業在國際市場上就很難具有競爭力。以韓國為例,韓國政府將大型家族企業視為經濟增長的引擎并給予大量的扶持,這些企業為了維護寡頭壟斷地位并滿足政府的規模經濟偏好,利用政府的優惠貸款開展了大量的投資,使這些企業的經營規模迅速膨脹,但很多投資并沒有產生預期效益。在亞洲金融危機爆發前,韓國最大的30家企業集團的平均負債股本比超過了386%,但平均銷售利潤率只有0.2%,資產收益率只有0.21%(賈根良、梁正,2002)。由于政府保護和扶持下企業規模的擴張并不是以企業核心競爭能力的同步提高為前提,在產品市場和資本市場發生變化的時候,這些人為扶持的企業“國家隊”的脆弱性就充分暴露出來,最終導致債務危機并引發國內經濟危機。韓國的教訓表明,即便是在大力發展大型企業以促進經濟增長的階段,為了防止市場的過度集中對產業長期競爭力的損害,也有必要制定并實施適當的競爭政策。從二戰后日本的經濟政策來看,日本政府既積極推行產業政策,也制定了反壟斷法。在很長一段時間里,盡管從形式上看產業政策和競爭政策并行不悖,但實際上競爭政策長期匍匐于產業政策的陰影之下。懾于美國占領當局的壓力,日本在上世紀40年代末期就制定了反壟斷法,但這部法律體現的競爭政策在日本經濟中很少得到真正的貫徹。日本的反壟斷法中有著很多的“適用例外”條款,比如曾經在第二十四條第三款與第四款分別設立了“不景氣卡特爾”與“合理化卡特爾”適用除外制度,使在歐美國家遭到嚴厲禁止的“卡特爾”等限制競爭的很多經營行為得以合法地逃避法律的懲罰。從50年代開始,通產省及其主導的產業政策在日本的政策體系中處于至關重要的位置,競爭政策則處于無關緊要的位置。通產省的官員們基于增強日本企業的國際競爭力考慮,認為沒有足夠的生產規模就不足以與西方跨國公司競爭,而日本的企業普遍規模過小,如果容忍企業間的自由競爭,將容易產生過度競爭的問題,而過度競爭又會制約企業的規模經濟,因而通產省提出了新產業體制論,主張通過產業重組、官民協調方式,排除過度競爭,實現規模經濟。為了實現這一目標,就必須緩和反壟斷法的執行,推動日本經濟中的壟斷與集中,從而增強日本企業的競爭力。產業政策與競爭政策的沖突在八幡制鐵和富士制鐵的合并案中表現得最為明顯。1969年,這兩公司生產和銷售規模在當時日本排名第一和第二的企業向公平交易委員會提出了合并的申請。圍繞著這一合并是否會對鋼鐵業的競爭產生實質影響的問題,日本國內產生了激烈的爭論。通產省支持這一合并,而很多經濟學家則召開反壟斷座談會并發表《對大型合并的意見書》反對合并,日本公平交易委員會經過審查,也曾提出過“不要合并”的勸告,但最終還是通過了承認合并的決議(孫亞鋒、錢勇,2002)。在產業政策與競爭政策的的沖突中,基本上是產業政策占了上風。但從上世紀70年代開始,日本經濟中市場機制的調節作用逐漸增強,政府干預逐漸讓位于市場調節,產業政策的重要性開始下降,競爭政策的作用日益顯現。隨著日本經濟全球化進程的加速,日本長期實行的通過貿易壁壘保護國內市場、通過經濟管制限制國內市場競爭的政策招致國外政府和企業的強烈批評。泡沫經濟的崩潰使日本深刻認識到政府主導型經濟體制和產業政策的弊端,經濟政策的重心從以往重視生產者和銷售者向重視消費者轉變。日本公正交易委員會通過長達數年的的專題調研和論證工作,在1998年出臺了《推進緩和管制三年計劃》,確立了積極執行競爭政策的方針,力圖廢止反壟斷法適用除外制度,進一步推進日本經濟公平自由競爭,使日本市場更加開放和更具有競爭性。上世紀90年代以來特別是亞洲金融危機以來,韓國的經濟體制也開始進行由政府主導型體制向市場主導型體制的轉軌,韓國公平交易委員會(KFTC)的地位得到了很大的提高、作用也大大增強。KFTC采取了一系列積極的措施,努力改善國民經濟結構、創造并維護良好的市場競爭環境。它制定了《公司治理的良好行為準則》,規定財團對其子公司的投資不能超過其資產的25%,從而限制了家族財團內母、子公司通過交叉投資形成的盤根錯節的相互持股網絡的無限膨脹。大財團被迫開展“瘦身”運動,LG集團的子公司從原來的60多個減為40個,現代集團也削減了1/3的子公司。大型財團縮減經濟規模使其能夠專注于所擅長的產業領域,企業的競爭力反而得到了較大的提高。現代汽車、三星電子、LG電子等企業逐漸成長為真正意義上的世界級企業。KFTC還積極促進公共企業的私有化,放松民間部門進入某些產業領域的限制,以避免公共壟斷直接演變成私人壟斷。韓國廢除了14186條關于民營企業的規定中的8121條,剩余的大多數規定也被修改,韓國還把11個大型公有企業作為民營化的目標(韓國駐華大使館文化新聞處,2002)。在經歷了從廣受贊譽的東亞模式到受制于IMF的經濟結構調整的痛苦轉折之后,東亞國家和地區對于政府干預和市場競爭的關系有了更加刻骨銘心的認識。對此,韓國公平交易委員會主席Nam-KeeLee深有感慨地指出:如果說在經濟發展的早期階段由于市場機制不夠完善,政府干預經濟也許是必要的,那么在經濟發展和市場發育的一定階段政府干預應當逐漸淡出,東亞國家推動產業發展的政策必須實現從產業政策向競爭政策的轉型(Nam-KeeLee,2002)。亞洲金融危機以來,東亞國家和地區相繼進行了以市場經濟為導向的改革,隨之而來的是大范圍的私有化、放松管制以及境內外融資的自由化,政府對經濟活動的干預和影響大大的減少了,政府推動產業發展的政策正在實現從產業政策向競爭政策的轉型。三、通過產業政策扶持競爭性產業成長中國的經濟體制改革不斷深化的過程,也是一個經濟運行的協調方式由政府的直接干預逐漸被價格機制和競爭過程所替代的過程。在這個史無前例的制度變遷過程中,政府在經濟中的地位和作用也發生了深刻的變化,作為計劃經濟時代全面干預企業運行的全能型管理者的政府,在轉軌過程中廣泛使用產業政策來引導產業結構的變化和微觀經濟主體的行為。在20世紀80年代中期,日本的產業政策以及作為其理論基礎的所謂官廳經濟學在中國大行其道。由于產業政策具有很大的政府干預彈性,它既可以通過間接干預的方式而成為青木昌彥所說的增進市場機制的工具,也可以通過項目審批、價格管制等方式強制性的體現政府的意志。無論人們對改革的價值判斷持何種態度,都能夠認同產業政策這種新的政府對微觀經濟的干預方式(江小涓,1996)。在1986年制定的《國民經濟和社會發展第七個五年計劃》中,“產業政策”一詞首次正式出現在官方文件中。1988年國家計委成立了產業政策司,為系統實施產業政策進行機構上的準備。1989年2月14日國務院頒布《中國產業政策大綱》,開始勾畫中國產業政策的整體框架。1989年3月15日國務院又作出《關于當前產業政策要點的決定》,進一步明確產業政策的實施重點。90年代以來,產業政策的制定和規劃成為我國政府部門的一項重要工作。國家先后制定并頒布了《90年代國家產業政策綱要》、《90年代中國農業發展綱要》以及汽車等專項產業政策。從產業政策的執行情況來看,它在迅速提高一些投資巨大的短線產品的供給能力以及消除基礎設施領域長期存在的短缺現象方面發揮了重要的作用(江小涓等,1999)。但總的來說,產業政策基本上沒有達到預期的效果。中國的產業政策很大程度上仿效了日本、韓國等東亞國家的產業政策。為了調整不合理的經濟結構,政府通過一系列政策工具來支持他們所認為的主導或支柱產業的發展。但結果表明,除了基礎設施建設領域以外,產業政策對競爭性產業成長的促進作用不很明顯,并沒有足夠的證據表明產業政策重點扶持的競爭性產業獲得了長足的發展,而大量的事實從另外一個方面向人們展示了,得益于較為充分的市場競爭,一些并未納入產業政策扶持范圍之列的產業部門成長迅速。為了解決產業組織結構長期存在的“小、散、亂、差”的不合理問題,促進具有一定經濟規模和市場競爭力的大型企業的組建,政府不僅在一些競爭性行業設置了一些基于所有制歧視的市場準入壁壘,還通過“拉郎配”式的產業重組和經濟聯合,人為拼湊出一些在總資產規模較大而實際上并無競爭優勢的企業集團。在紡織、家電、汽車等諸多行業,政府確定的定點生產企業絕大部分不知所終,市場競爭的結果是一大批非國有、非定點的企業逐漸壯大并取得市場優勢地位。與政府推行產業政策的初衷相反,家電、洗滌用品等政府干預較少、管制程度不高、國有經濟不占絕對優勢的產業,市場機制不斷突破產業政策的樊籠,經過產業發展初期的所謂重復投資和過度競爭之后,市場結構經歷了“集中-分散-再集中”的輪回(魏后凱,2001,2003),產業組織結構通過競爭得以優化,一批具有大批量生產能力和先進生產技術的企業被市場機制優選出來,這些企業市場占有率的提高和經營規模的擴大可以被視為市場對企業效率的獎勵。相反,在某些政府介入程度最深、干預力度最大的競爭性行業,雖然作為重要的戰略性產業而長期受到產業政策嚴格的保護和資源配置的傾斜,但產業政策的副作用集中體現為競爭機制被行政意志所壓制,一些被政府視為“國家隊”的企業在外無跨國公司沖擊、內無民營企業競爭的市場環境中長期享受著產業政策賜予的高額利潤,企業的核心競爭力沒有得到實質性的提高,汽車業正是其中的代表性行業。實踐表明,“許多行業改革以來高速發展的過程,就是不斷突破政府有關部門預測、脫離其規劃、擺脫其干預的過程。如果政府的干預大部分得以實現,這些行業的發展就會被延遲許多”。經歷了20世紀90年代末期的的亞洲金融危機之后,包括中國在內的東亞國家從對政府主導型經濟體制和產業政策的崇拜中清醒過來,開始了對政府干預、產業政策和競爭機制之間關系的反思。越來越多的政府官員和理論家認識到:在社會主義市場經濟體制中,市場機制和競爭過程是優化資源配置、促進產業成長、推動產業組織結構和經濟結構合理化的根本性機制,政府應當實施實現職能的轉換,從經濟發展的參與者轉變為競爭秩序的維護者(張卓元,2004)。自從中國正式將社會主義市場經濟體制確定為中國經濟體制改革的目標模式以來,市場機制在中國經濟的資源配置中日益發揮著基礎性的作用。在絕大多數經濟領域,包括國有經濟仍然占主導地位的電信、航空運輸等領域,己經初步形成了競爭機制,市場的力量逐漸發揮著主