腐敗治理與政府問責關系研究

腐敗管理是國家管理的一項重要任務。腐敗主要是以下幾方面原因引起的:受經濟利益驅使,腐敗主體為了自身的利益而做出損害公共利益或他人的行為;權力高度集中和濫用,權力在行使過程中有可能偏離為公共利益服務的目標,成為少數人謀取私利的工具;監督機制缺失,權力的分配過程中沒有充分考慮到制衡的因素;法律法規不完善,腐敗成本低(過勇,2006)。針對腐敗產生的原因,需要從黨政領導干部經濟責任的履行入手,尋找有效的治理腐敗的途徑。本文以政府問責為紐帶將腐敗治理和經濟責任審計聯系在一起,試圖從完善經濟責任審計問責制的視角,尋找治理腐敗的有效途徑。一、腐敗治理與政府問責的密切銜接1988年litgaard用數學公式“腐敗=壟斷+自由裁量權-問責”表述了腐敗、壟斷、自由裁量權與問責之間的數量關系。盡管我們對于用數學公式表達腐敗與問責之間的關系存在異議,但是這一公式有利于梳理腐敗與問責之間的邏輯關系。這里的壟斷是指行政性壟斷,具體說就是由政府及其所屬部門濫用行政權力所實施的限制競爭行為。中國政府掌握很多領域的特權,少數腐敗分子充分利用公共事務管理權,“給錢”才辦事,壟斷成為腐敗行為滋生的溫床。自由裁量權,在這里特指行政自由裁量權,其實質是一種行政權力。在行政性壟斷的背景下,一些領域或行業的領導干部按照自身的需求靈活運用各種權力,例如合同的審批權、項目的決定權等。如果缺乏必要的制衡,行政自由裁量權便會為腐敗行為的發生提供充分的條件。問責是指特定的問責主體對公共責任承擔者履行責任情況進行的追究。問責制就是責任追究制度,將問責制引入公共行政領域,就形成了政府問責制。對于壟斷和自由裁量權二者而言,問責可以看作是權利、責任是否得到合法履行的界定與制裁。構建完善的政府問責制最核心的環節是建設責任政府。政府問責制是責任政府的有效實現途徑,是責任政府的實質與核心,是我國政府責任得以實現的一種自律機制。政府責任中的經濟責任尤其重要,責任政府或者政府問責制都離不開它,對領導干部進行“問責”的前提也是必須首先清楚地界定他們所應該承擔的經濟責任。腐敗最根本的動機是經濟利益的驅使,黨政領導干部經濟責任的履行是否合規合法,可以從一定程度上反映領導干部是否存在損害公共利益或損害他人的行為。而領導干部的經濟責任主要包括本部門單位預算執行和其他財政收支、財務收支的真實合法和效益情況,重要投資項目的建設和管理情況以及重要經濟事項管理制度的建立和執行情況等。而腐敗現象往往發生在這些方面。因此,在腐敗治理中,全面地監督經濟責任的履行顯得尤為重要。上述分析表明,腐敗治理和政府問責存在密切的關系。一方面,政府問責的有效開展可以遏制腐敗,為腐敗治理提供有效的途徑;另一方面,腐敗治理有利于建立責任政府和落實政府問責。二、關于政府問責制經濟責任審計是一項具有中國特色的經濟監督制度,是現代審計制度在中國的一種創新(蔡春等,2007、2011)。經濟責任審計所關注的是黨政領導干部問責責任中最為重要的經濟責任,它在評價被審計單位財政、財務收支真實性、合法性、效益性的同時,重點要對領導干部的經濟責任進行認定,確認和解除領導干部任期經濟責任的履行情況。對公共受托經濟責任的履行情況進行查驗和監督是經濟責任審計的本質,這一本質與問責的要求相吻合,由此決定了經濟責任審計可以承擔起“查責”的任務。審計部門將經濟責任審計結果向本級政府行政首長報告,讓責任人履行經濟責任情況的評價結果成為進一步進行問責追究的重要依據。經濟責任審計作為監督各級各類領導干部履行經濟責任的手段,一方面可以為干部管理機關任免干部提供參考依據,另一方面可以為相關部門懲處違規或不當行使職權的干部提供依據。因此,經濟責任審計健全了政府問責制。政府問責制是發揮經濟責任審計職能、真正強化領導干部管理的配套制度基礎。如果沒有政府問責制作為支撐,經濟責任審計對黨政領導干部履責情況進行的查驗可能流于形式,無法持久而切實地發揮其應有的作用。政府問責制促進了經濟責任審計的實施,實現了實施經濟責任審計的真正意義。綜上所述,政府問責制與經濟責任審計密不可分,相輔相成。經濟責任審計的“查責”可以看作政府問責制進行“問責”之前必不可少的一環,經濟責任審計與政府問責制之間是“查責”和“問責”的關系,即“問責”必先“查責”。經濟責任審計側重于責任的查驗,政府問責側重于責任的追究;責任追究是建立在責任查驗基礎上的,而責任查驗的結果需要通過責任追究的效果來體現(阮瀅,2011)。因此,要實現責任追究的目標,為政府問責奠定堅實的基礎,充分發揮經濟責任審計的作用,應建立與政府問責制相適應的經濟責任審計模式。鑒于以上分析,本文認為從有效落實問責制的角度考慮,經濟責任審計問責制可以說是政府問責制的一部分,經濟責任審計問責制的有效開展,有利于腐敗治理。三、發揮領導干部的作用經濟責任審計關注領導干部經濟責任的履行,可以從一定程度上遏制腐敗產生的動機。經濟責任審計同時也關注領導干部權力的運用,可以切斷腐敗產生的路徑。此外,經濟責任審計還可以揭示體制、制度上的漏洞,有利于法律法規的進一步完善,從源頭上消除腐敗。然而,目前經濟責任審計問責制在腐敗治理實踐中尚存在一定的局限,具體體現為如下幾個方面。(一)問責的法律依據在轉軌經濟的大背景下,各項舊制度作廢,新的完備的法律法規體系尚未建立起來,這種制度漏洞使腐敗現象層出不窮。問責法制建設遠遠滯后于問責實踐的需要,主要體現在以下兩個方面:一是問責的法律依據層次低,權威性不高。現行問責制沒有做到科學化、常態化、法律化,其主要法律依據是政府及公務員的相關法律規范、黨內文件(吳瑞勤等,2009)。二是問責缺乏可操作性規定。例如審計法及其實施條例規定,審計機關具有處理處罰權和處分建議權。前者是審計機關的直接問責,對于這種問責缺乏詳細的程序性規定;后者是審計機關利用其它機構的懲罰權力間接對責任人進行懲罰,屬于廣義的審計問責,對于這種問責同樣缺乏操作性規定。(二)同體問責弱化,審計資源匱乏同體問責和異體問責是問責的兩種形式。執政黨系統對其黨員干部的問責和行政系統對其行政人員的問責是同體問責。反之,來自系統之外的問責則是異體問責(毛玉等,2011)。我國2003年以來刮起的問責風暴,以同體問責為主,并且通常停留在上問責下的層面。在同體問責中,上級領導在是否問責、如何問責上起關鍵作用,并且上下級之間常負有連帶責任,如此一來,領導的偏好必然導致問責結果的公正性受到影響。因此,實踐中同體問責隨意性較大,處罰與責任不對等,穩定的制度難以形成。此外,審計機關是一級行政機關,同時又要對黨政領導和國有企業領導人進行審計和問責,審計機關這種特殊身份必然導致獨立性缺失,進而影響通過審計問責治理腐敗的效果。在我國經濟責任審計問責的實踐中,較多的是審計機關與紀檢監察、組織人事部門的配合,這種問責啟動者是上級黨委和政府,屬于黨委和政府內部的糾錯機制。異體問責源于學理上的委托代理關系,發揮異體問責作用可以跳出“問責怪圈”的泥沼。然而人大、司法、其他政黨、輿論和公眾等異體問責主體都沒有充分發揮作用。異體問責的弱化,導致授權鏈條和問責鏈條不一致,直接弱化了問責效力。經濟責任審計屬于受托審計,具有很大的不確定性。在領導干部換屆調整階段經濟責任審計項目特別集中,審計資源匱乏的狀況尤其突出。同體問責隨意性大、異體問責薄弱、問責合力尚未形成的狀況如果長期得不到改善將會削弱經濟責任審計問責制的實施效果。(三)任界定模糊導致問責效果差問責客體包括問責對象和問責內容,即問誰的責和問責什么。就經濟責任審計的問責對象而言,“對人問責”仍未真正落實。經濟責任審計問責制順利推行的基本前提和關鍵是責任劃分合理。然而,在目前的經濟責任審計問責實踐中,責任界定模糊所導致的“有權無責、有責無權”現象非常突出,并且常常以集體決策為擋箭牌,以集體責任取替個人責任,政府官員的很多違紀行為演變為“集體腐敗”。此外,我國實行黨委集體領導和行政首長負責制,黨政職權重疊致使決策和執行責任難以認定,當黨委決策責任不當時,問責的板子往往打在政府身上,出現問責不公現象。目前,問責通常針對離任領導干部,適用范圍過于狹窄,而“任中問責”在實踐中尚未廣泛開展,并且“無為問責”和“績效問責”仍然缺失。缺乏“任中問責”,忽視問責的事中預警示作用,難以規避一些本可以避免的失誤,這導致問責效果不好。此外,目前問責大多追究“有錯責任”,而對無所作為者,卻難以問責,或雖有書面規定卻難以操作。(四)審計和問責、問責機制不健全目前審計與問責脫節,具體表現在審計機關實施經濟責任審計,紀檢監察和組織人事部門運用審計結果進行問責過程中。一方面,審計結果的運用透明度不高,相關問責部門之間配合不夠。審計機關在將審計結果報送政府及委托機構的同時,需抄送紀檢監察機構和其他相關組織機構,審計結果一般不對外披露。審計和問責缺乏公開性、透明性導致公眾缺乏充分的知情權、參與權和監督權,動態問責難以形成,審計問責也難以落到實處。組織人事部門和紀檢監察部門如何運用審計結果、審計結果運用情況如何反饋、對不同類型的經濟責任應如何處理或處罰等均沒有明確的規定。這導致審計結果與追蹤實施出現偏差。另一方面,“先離后審”或“先任后審”現象普遍存在。這影響了經濟責任審計對于領導干部廉政勤政作用的有效發揮。四、完善經濟責任審計責任制度(一)制定一部《經濟責任審計問責法》,使相關法律成為完善我國現行法律規法制是善治的基本要素,缺乏健全的法制,就不可能實現善治。當然,沒有法制的支持自然也不會有健全的審計問責制,也會影響到腐敗治理的效果。現階段我國有必要針對腐敗的形式、特點和根源制定一部法律,明確規定經濟責任審計問責的主體、客體、程序、目標、處罰、信息披露等內容。該法律不僅可以作為反腐建設的支撐和保障,還可以增強反腐建設的權威性和威懾力。該法律應該保證與之前存在的法律規章相協調,確保法律規范的順利過渡。在審計問責方面,處罰標準也應該細化,處罰力度也應該加大,這樣法律的震懾力才會增強。(二)整合主體力量,提升參與度當前有必要將審計機關與其他審計問責主體進行整合,形成問責合力。經濟責任審計問責主體應是一個以國家審計機關為核心,以聯席會議為紐帶,多部門多層面參與的主體。主體多元化方能將組織、人事、紀檢、監察、司法、人大代表、政協、民主黨派、新聞媒體等的力量凝聚在一起。具體措施包括加強聯席會議制度的問責功能,健全查處案件的協調機制;充分發揮人大代表的問責職能;努力培育以新聞媒體和民主黨派為主的問責主體;完善公民公開問責體系等。(三)關注行期間的違法行為,并注意行時間上的浪費經濟責任審計問責制的前提是明確被審計領導干部所應當承擔的直接責任、主管責任和領導責任,同時還要區分以下責任類型:一是區分集體責任和個人責任。堅持權利與責任對應的原則,強調追究個人責任,并加強問責力度,加大黨政領導干部同步審計,區分決策責任和執行責任。二是區分現任責任與前任責任。實踐中,現任領導干部常常因歷史遺留問題為前任買單。因此,不能機械地進行時間上的截斷,而應根據經濟事項的重要程度和延伸性來界定現任責任與前任責任。三是區分客觀責任與主觀責任。由于法律法規不完善、國家政策調整、不可抗拒外力等原因造成的損失是客觀責任,而領導干部玩忽職守、濫用職權、以權謀私等主觀原因造成的損失則是主觀責任。在追究責任時,對管理能力有限或主觀不努力造成的損失應考慮外部的客觀因素,對客觀因素造成的損失應考慮問責對象的主觀過失,這樣才能做到罰責相當。四是區分績效責任與合法責任。傳統的審計問責通常關注官員的過錯或過失,即合法問責,卻忽視了績效問責。績效問責可以健全問責機制,是經濟責任審計問責的發展方向。在績效問責制下,領導干部因未達到應有的績效水平也應該被追究責任,“無過”并不能成為逃避責任的借口。區分上述責任類型,才能真正實現問責的“責任自負”、“權責一致”。此外,還需要加大經濟責任審計問責的深度和廣度。對于腐敗的界定,不能僅僅局限于關注一些重大的項目,或是只關注有無巨額的貪污受賄等,對于領導干部在職期間責任的履行效率、工作開展的效果等方面也應該加以關注。對于審計問責的開展,不能僅僅停留在領導干部任期結束的時候進行,應加大任中審計力度,突出事前、事中問責,讓腐敗的動機完全被扼殺在搖籃之中。(四)注意審計結果的有效使用重視審計結果的有效運用,可以緩解實踐中的“審用兩張皮”“重審輕用”現象,更好地發揮監督領導干部廉政勤政以及懲治預防腐敗的作用。1.審計問責結果公告的信息公開國家治理源于民主體制下公共權力的委托代理關系,這種委托代理關系