試論清朝司法官懲戒制度

北洋政府成立后，他開始糾正司法，恢復了對財產的控制。在整頓和改良司法過程中,急需加強對司法官員的監督與管理,而對失職違法人員的懲戒則是當局對司法官加強管理和實行控制的有效手段,為此,北洋政府制定并頒布了一系列有關司法官懲戒的法規、條例、命令,對監督和規范司法官的行為、保障司法官隊伍的廉潔公正起到了不容忽視的作用。然而,在中國近代法制史研究中,對北洋政府司法官懲戒立法進行專題研究仍為鮮見。筆者不揣淺陋,試對此問題進行初步探討。一、司法官懲戒法規的頒布中國傳統社會中,行政官兼理司法,沒有專職的司法官,更談不上司法官懲戒立法。司法官懲戒法是近代西方國家在推行司法獨立的過程中,為了保證司法官任職的穩定性以及加強對司法官的管理而制定的一項法律。清末籌備立憲和司法改革過程中,為了保障司法獨立,防止行政官員掌握司法官的進退之權,司法官懲戒法首次被介紹到中國,并被當政者所接受。1909年4月,法部在《奏統籌司法行政事宜分期辦法折并單》中提出,在九年預備立憲期內,第一年要編定法官懲戒章程,第二、三年分別在京師和直省實行法官懲戒章程,這是近代最早關于司法官懲戒立法的一種設想。1910年初,法部在《奏法官懲戒章程等應俟會商妥協分別具奏片》中稱,法部所奏法官懲戒章程與吏部所奏增刪承審事件處分則例相同,憲政編查館令法部會同吏部辦理,以免兩歧,“惟查吏部清單內稱,承審事件處分則例一項宣統四年(指1912年)始行刪訂,距臣部實行懲戒章程前后尚隔兩年之久,既應會商該部同辦,臣部所定章程自未便先請實行。”由于法部與吏部在制定該項懲戒法規時間上的不一致,司法官懲戒法規遂被擱置,直至清亡,也沒有制定頒行。南京臨時政府建立后,在其頒發的《臨時約法》中原則性地規定了司法官的懲戒條規“以法律定之”,由于政權很快易位,也未及制定。司法官懲戒立法最早出現在北洋政府時期。與清末維護司法獨立和保障司法官任職穩定性的初衷有所不同,北洋政府制定司法官懲戒法的目的是為了加強對司法官的管理,改變民初司法混亂的狀況。1912年,司法總長許士英在其《司法計劃書》中提到“民國雖已建立,而司法紊亂一如前清”。北洋政府多次頒布的整頓司法的命令中,也指出當時司法上存在的問題:“民國初建,暴徒踵起,東南各省,百度搶攘,于司法敗壞尤甚。當時折獄老吏,引避不遑,推檢各官,多用粗習法政之少年,類皆文義未通,民情未悉,才苦不足,貪則有余,枉法受贓,撟虔無忌。......至于積壓拖延,尤京外司法之通病,顧猶籍口于手續未全,證據未備,名為慎重,實則因循,疲精力于嬉游,任案牘之填委,國家安用此法官,人民何賴于司法”,對民初司法的紊亂,司法官有著不可推卸的責任,“司法官審判民刑訴訟,為人民生命財產之所托,宜如何精心聽斷,以求兩造之平。乃司民命者不此之務,往往酒食征逐,賓主獻酬,甚或蕩檢踰閑,不顧風紀。社交之途既廣,審判之弊隨之。”《申報》也曾于1913年1月16日登載《皖省司法界之笑柄》一文,提及安慶初級審檢廳廳長黃信素,“自到差以來終日以尋花問柳為樂事,所有每月薪資均已花費,且該廳尚有罰款數百金,年終聞未報銷,想已送往銷金庫矣”。可見,司法官隊伍急待整頓,司法官行為急需規范。為此,北洋政府在清末和南京臨時政府有關法官懲戒設想的基礎上,于1915年10月15日第一次公布并實施了《司法官懲戒法》,分為“總綱”、“懲戒處分”、“懲戒委員會”、“懲戒程序”、“停止職務”五章和附則,內容涵蓋了司法官懲戒事由、種類、機構、程序等各個方面。但是由于該法的某些內容過于籠統,不易施行,因此,在《司法官懲戒法》頒布后,北洋政府司法部又頒布了一系列相關法規,不斷補充、完善司法官懲戒制度。1915年11月7日,司法部頒布了《司法官懲戒法第三章懲戒委員會施行令》,對懲戒委員會的組成做了明確細致的規定。同年12月18日,由司法官懲戒委員會呈準公布了《司法官懲戒審查規則》,明確了懲戒程序中的具體問題。1918年5月15日,司法部又以部令的形式頒布實施了《司法官懲戒處分執行令》,使得懲戒處分的執行事項有了具體規定。更為重要的是1921年2月17日由司法部頒行的《司法官懲戒法適用條例》,具體規定了司法官懲戒的適用辦法,詳細列舉了二十二種應受懲戒的違法行為,并根據時事的變化對《司法官懲戒法》的內容做了補充和調整,使之合理,并有利于實際操作。這些法規的頒布,使北洋政府對司法官的懲戒有了法律依據。二、司法部、法院和判決的內容通過制定并頒行上述法律法規,北洋政府司法官懲戒立法不斷完善,并逐步納入制度化的軌道。(一)未受司法官身份所處的違法行為1915年的《司法官懲戒法》第一條規定:“司法官有左列行為之一者,依本法懲戒之:一、違背或廢弛職務;二、有失官職上威嚴或信用。”這兩項內容過于籠統,對于何種行為應該受何項處分不能明確規定,在實踐中容易引起歧義。為此,1921年公布實施的《司法官懲戒法適用條例》對此做出修正。該條例自第二條至第六條列舉了二十二種應受懲戒的違法行為。這些行為包括司法官的職責政務、官紀威嚴、道德品行等幾個方面。其一,違背或廢弛職務的行為。具體包括下列行為:曠廢職務或擅離職守、擅自處分公款、泄露應秘密之文書或消息、關于署內行政事項未受司法部允準變更定章、關于薄記表冊等項違法不設備、長官對于屬員攜款私逃失于覺察、長官知有屬員犯瀆職罪而不舉發、處理案件失于出入、應回避而不回避等。這些行為完全屬于司法官的失職或違法行為,根據情節的不同,要受到不同等級的懲戒。其二,司法腐敗行為。主要包括直接或間接購買訴訟內物產、對于訴訟或非訟事件為人請托、對于管轄訴訟或非訟事件勾結律師徇私舞弊等行為,這些行為直接損害到司法官的廉潔性,自然應是懲戒的內容。其三,私生活方面有失官職威嚴的行為。包括行止卑污、出入娼寮以及賭博、酗酒等不良行為,因為這些行為有損司法官的形象以及官職威嚴,將會削弱公眾對司法的信仰,正如北京政府所言:“此等行為,均足為法官之玷,司法威信何以維持?”,因此,法官“應顧念所居地位,亟宜痛加儆惕。”其四,對司法官業外違法活動的懲戒。主要包括下列行為:從事與報館有關系之職務,隸籍黨派或雖非隸籍黨派而為黨派活動,關于國內具體政治發表言論,從事與商業有關系之職務或雖非從事商業上之職務而投資商業等。這是對司法官從事政治活動和商業活動的限制,尤其是對加入政黨或為政黨活動的司法官,懲戒最為嚴重,這樣做的目的是要司法官“咸循矩矱,不以黨系而有所重輕”,以保司法獨立之精神。其五,其他觸犯刑法的行為。凡是任何觸犯國家刑法的行為,都屬于犯罪行為,除了受到刑事制裁外,還要受到懲戒處分。除了上述具體懲戒事由外,《司法官懲戒法適用條例》第七條規定:“司法官有前五條所列舉以外之行為,應付懲戒者,比照各條情節之輕重分別處分。”這是一個有彈性的條款,在一定程度上彌補了具體規定的不足,起到拾遺補缺的作用,但也為某些人的暗箱操作提供了借口和依據。(二)降官有“虛置”《司法官懲戒法》第六條規定:“懲戒之處分如左:一、奪官;二、褫職;三、降官;四、停職;五、調職;六、減俸;七、誡飭。”該法頒布于《官秩令》施行之后、《司法官官等條例》公布之前,其所定懲戒處分有奪官降官而無降等之規定,自《官秩令》廢除后,“奪官降官之規定業已成為虛設,既無官秩可以降奪,又無可據以為降等之處分,是皆其缺漏之顯然者”。此外,懲戒處分輕重相去甚為懸絕,實踐中難免出現畸輕畸重之弊。為了補偏救弊,1921年3月北洋政府頒布的《司法官懲戒法適用條例》對其做出調整,其第一條規定:“懲戒處分之等級若左:一、褫職;二、停職;三、降等;四、減俸;五、誡飭。”對司法官的懲戒處分,在被處分的法官被告知時,即產生法律效力。司法官受到懲戒處分后三年內再出現懲戒事由,按照規定加重一等處分,三犯者加重兩等或受褫職之處分。懲戒之處分竟合時,除了處褫職不執行其他處分外,其他的情況合并執行。(三)司法官懲戒程序依據《司法官懲戒法》,司法部成立了司法官懲戒委員會,作為司法官懲戒的專門機構,行使對司法官的懲戒權。司法官懲戒委員會以委員長一人和委員九人組成。懲戒委員長由大總統在大理院長和平政院長中遴選任命;懲戒委員由大總統在平政院評事、大理院推事、總檢察廳檢察長及檢察官中遴選任命。懲戒委員長和懲戒委員任期三年,其中懲戒委員每年改任其三分之一。另外,懲戒委員會,還可以適當設置一些事務員,輔助處理一些具體事務,事務員由委員長委任。《司法官懲戒法》和《司法官懲戒審查規則》規定了比較嚴密的懲戒程序。(1)懲戒請求的提出與受理。各監督長官認為某個司法官有符合懲戒事由的行為時,應當上報司法總長,提出懲戒請求。司法總長認為該司法官確有應付懲戒事由,則應列舉該司法官應付懲戒之理由及事實,依法呈請大總統交懲戒委員會受理。(2)調查事實。司法官懲戒事件到會后,由委員長指定主任調查委員,負責對懲戒案件的調查事宜。調查完畢,主任委員須向委員長提交調查報告書。(3)審查。委員長接受報告書后,限期令各委員到會就報告書及本會調查卷宗以下列標準進行審查:其一,報告書所載認定事實與證據是否相符或有無缺漏和疑義;其二,報告書認為應否受懲戒或處分,其見解可否采用。(4)評議。審查期滿或于期前已審查完畢時,由委員長定期召開評議會,對該請求懲戒事件進行評議,評議時以三分之二以上委員之同意,做出“懲戒處分”或“免于懲戒處分”之議決。(5)制作議決書。事件議決后,由委員長于主任調查委員中指定1人或2人擬具議決報告書,議決報告書需要包括“被付懲戒人姓名官職”、“事件之案由”、“議決之處分”、“議決之理由”、“會議列席議決各員姓名”、“議決之年月日”等幾個組成部分。懲戒委員會將議決書呈交大總統,由大總統核準后,交司法部執行。此外,對于同一司法官違法事件,在懲戒委員會議決之前,對于被付懲戒人開始刑事訴訟程序時,應暫停止懲戒會議程序;對于司法官的同一違法行為,依刑事裁判宣告無罪,或駁回公訴或免訴時,仍得實施懲戒會議程序。三、對北洋司法官員的處罰(一)對司法獨立問題的回應其一,某些用語過于粗野。《司法官懲戒法適用條例》第二條所謂的“行止卑污”、“夤緣奔竟”,第四條的“出入娼寮”,顯然有損于司法官的尊嚴,在當時就遭到司法界人士的譴責。其二,司法官的言論自由受到嚴重的束縛。《司法官懲戒法適用條例》第四條禁止法官“關于國內具體事項發表政治言論”,這樣做無非是想把司法官變為政府的奴才,對國家的政治不聞不問不說,以利于當局的統治。時任法官的陳瑾昆在《就改進司法計劃略陳鄙見》中對此有所揭露:“夫既為司法官,關于平常政治問題,固宜特別慎重,不發表言論,以免有犯法院編制法第一百二十一條第一款,所謂于職務外干預政事之嫌,然茍遇及非常重大之政治事實,如涉及國體政體或重大綱紀,及司法威信等問題者,則在有職責之司法官,固應依法行使其職權,如不能行使,則當然應發言力爭,即以外之司法官,亦屬國民之一分子,遇此非常情形,又安得決無發言之權,遇司法當局,對于非常重大事件,處置失當或違法之時,在局外之司法官,為擁護司法獨立,維持司法威信起見,實尤負有發言力爭,促其反省之責”。其三,懲戒程序有漏洞。懲戒程序雖具有較強的可操作性,但其漏洞也是非常明顯的,主要表現在:首先,在評議階段,評議會議不得公開,不但程序上缺乏公正性,而且缺乏監督,勢必影響懲戒結果的公平性。其次,沒有規定對于懲戒決定后的救濟制度。如果受懲戒之司法官對于懲戒決定不服,則很難通過相應的上訴制度或復議制度來解決問題,司法官的權利得不到有效的保障。其四,立法目的上的偏差。西方法官懲戒法以司法獨立為理論基礎,其制定目的在于,一是懲戒,即對違法失職法官進行懲戒處分,二是保障,即保障法官的任職、免職、處分,不受其他部門和個人的干涉。而北京政府制定懲戒法的目的是為了改變當時司法混亂狀況,因而其懲戒法重懲戒而輕保障,加之軍閥專制的現實,使得司法官懲戒法的保障作用非常微弱。(二)關于司法官懲戒改變民初司法混亂狀況,早日收回領事裁判權,是北洋政府整頓和改良司法的基本指導思想。在這一思想指導下制定的司法官懲戒法規,雖然帶有直接移植西方法官懲戒法的急功近利色彩,但是其某些內容卻值得肯定,對完善當代法官懲戒法也不無借鑒意義。其一,規定了專門的懲戒機構——司法官懲戒委員會,負責對司法官的懲戒事項。懲戒機構的組織相當嚴密,組成人員由大總統從當時最高的審判檢察機構中遴選任命,主體層次較高,具有權威地位,有利于防止各種社會勢力對司法官懲戒的干擾和破壞,避免懲戒中腐敗現象的產生,保證司法官懲戒的依法、公正、有效的實施。此外,懲戒法還專門規定了對司法官懲戒所適用的程序,雖然不盡完善,但具有較強的可操作性。其二,司法官應受懲戒的行為不但涉及其各種業內活動,而且延伸到業外活動。為了維護司法權威和司法官形象,司法官的個人道德操守和私生活也受到特別關注,并納入法規。如前所述,《司法官懲戒法適用條例》對行止卑污者、出入娼寮者處以褫職或停職之懲戒。另外,北洋政府還專門頒布了《法官不得沾染嗜好令》,規