公共管理學(xué)

教材：《公共管理學(xué)》

莊序瑩主編復(fù)旦大學(xué)出版社1

公共管理學(xué)

教材：《公共管理學(xué)》莊序瑩主編復(fù)旦大學(xué)第一章導(dǎo)論:對公共管理的最新認識

第一章導(dǎo)論:對公共管理的最新認識

第一節(jié)公共管理概念及其他一公共部門、私人部門及其組成公共管理的主體:政府機構(gòu)、公共企業(yè)及具有公共權(quán)利、行使公共管理職能并以追求公共利益為目標(biāo)的非政府組織私人部門公共部門個人家庭部門政府部門私人企業(yè)部門公共企業(yè)非政府組織3第一節(jié)公共管理概念及其他一公共部門、私人部門及其組成

二管理、行政與公共管理

1、行政和管理的區(qū)別行政(administration):通常認為是服從上一級的指令并遵照執(zhí)行管理(management):執(zhí)行某種任務(wù)并需要取得的結(jié)果，而且管理者個人對取得的結(jié)果負個人責(zé)任2、公共行政和公共管理的區(qū)別主體不同目標(biāo)不同4二管理、行政與公共管理4

三公共管理、公共管理學(xué)公共管理是以政府為核心的公共部門為了實現(xiàn)社會的公共利益，提升公共部門的績效和公共品的質(zhì)量以應(yīng)對不斷高漲的公共需求和期望，而加強治理結(jié)構(gòu)的一系列決策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、控制、評價、協(xié)調(diào)和溝通等活動5三公共管理、公共管理學(xué)5

公共管理學(xué)就是綜合的運用經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)、倫理學(xué)、法學(xué)等學(xué)科知識來研究公共部門管理目標(biāo)過程方式及其規(guī)律德科學(xué)，它試圖為公共部門管理提供更有效的方法.6公共管理學(xué)就是綜合的運用經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、行第二節(jié)公共管理學(xué)的學(xué)科特征一公共管理學(xué)的研究主題⒈如何評價公共部門管理的“好”

“壞”⒉公共部門的各子部門各有什么特色⒊公共管理與私人管理有何共同點和差異⒋公共管理學(xué)的發(fā)展方向⒌公共管理學(xué)的研究對象7第二節(jié)公共管理學(xué)的學(xué)科特征一公共管理學(xué)的研究主題7

二、公共管理學(xué)的學(xué)科特征⒈公共管理學(xué)是一門科技整合的學(xué)科，它需要綜合地吸收當(dāng)代各門社會科學(xué)地合理內(nèi)核，來搭建公共管理學(xué)地基本概念、學(xué)科范式和分析框架⒉公共部門的管理活動復(fù)雜和繁多，研究方法也呈現(xiàn)多樣化特點，但任何管理活動都無法回避對其管理狀況即好與壞進行的評價8二、公共管理學(xué)的學(xué)科特征8

⒊它將政府部門、公共企業(yè)、非政府組織等公共部門都納入了研究的視野，并探討各部門之間在處理公共事務(wù)上的關(guān)系，這與發(fā)展了的現(xiàn)實是相吻合的⒋公共管理學(xué)從“內(nèi)部取向”的研究焦點轉(zhuǎn)向“外部取向”，重視戰(zhàn)略管理、績效管理、責(zé)任機制和外部整合，有助于提升公共管理學(xué)的理論競爭性9⒊它將政府部門、公共企業(yè)、非政府組織等公共部門都納入

⒌公共管理是一門實踐性很強的開放性學(xué)科⒍公共管理學(xué)提倡案例分析法⒎公共管理學(xué)作為指導(dǎo)政府部門活動的理論規(guī)范，前所未有的強調(diào)管理者的個人責(zé)任和對結(jié)果負責(zé)機制

10⒌公共管理是一門實踐性很強的開放性學(xué)科10第三節(jié)公共管理學(xué)的理論基礎(chǔ)一經(jīng)濟學(xué)理論首先，我們來回顧政府職能的變化。1776年亞當(dāng)·斯密的《國富論》－20世紀30年代，政府職能主要體現(xiàn)在三個方面，國防、社會治安、基礎(chǔ)教育。20世紀30年代以后，凱恩斯理論產(chǎn)生，政府職能擴大到經(jīng)濟領(lǐng)域。20世紀70年代，西方經(jīng)濟出現(xiàn)滯脹，政府職能又面臨挑戰(zhàn)。11第三節(jié)公共管理學(xué)的理論基礎(chǔ)一經(jīng)濟學(xué)理論11經(jīng)濟學(xué)理論對于公共管理學(xué)理論基礎(chǔ)的構(gòu)建主要體現(xiàn)在哪些方面？1、以政府為核心的公共部門管理，從其管理對象來看，有相當(dāng)多的事務(wù)屬于經(jīng)濟事務(wù)2、政府管理的即使是非經(jīng)濟事務(wù)，仍需采取經(jīng)濟學(xué)的基本分析方法。3、除了政府制度以外，有沒有更好的管理此類事務(wù)的主體和途徑？4、公共管理中一個非常明顯的變化就是管理過程和方式呈現(xiàn)市場化取向。12經(jīng)濟學(xué)理論對于公共管理學(xué)理論基礎(chǔ)的構(gòu)建主要體現(xiàn)在哪些方面？1（一）公共選擇理論布坎南在20世紀60年代提出公共選擇理論:

有關(guān)公共事務(wù)的決策，最好還是由公眾自己來作出，而不是由政府代為決策；政府的活動范圍應(yīng)大大縮小，并被限制在古典經(jīng)濟學(xué)所提出的三個基本職能上。13（一）公共選擇理論13

公共選擇理論對公共管理學(xué)的貢獻:⒈公共選擇理論重新為公共部門的管理活動范圍作出界定，從而使公共管理學(xué)首先構(gòu)筑在公共選擇的理論基礎(chǔ)上

14公共選擇理論對公共管理學(xué)的貢獻:14

⒉從經(jīng)濟人假定的官僚制組織出發(fā)，用經(jīng)濟學(xué)理論和邏輯分析方法來構(gòu)建和演繹官僚政治模型，為我們提供清晰的政府部門運行過程和結(jié)果，使公共管理學(xué)建立在更為真實、可靠的模型上

15⒉從經(jīng)濟人假定的官僚制組織出發(fā)，用經(jīng)濟學(xué)理論和邏輯分析

（二）委托-代理人理論羅納德·科斯在1937年發(fā)表了一篇具在開創(chuàng)性的論文《企業(yè)的性質(zhì)》，這以后研究委托－代理關(guān)系的文獻開始大量涌現(xiàn)。委托－代理人理論首先起源于對企業(yè)的觀察。現(xiàn)代企業(yè)制度的特點是所有者和經(jīng)營者分離，由于兩者分離問題就出現(xiàn)了。16（二）委托-代理人理論16委托人和代理里人之間目標(biāo)經(jīng)常不一致，使委托人的福利遭受損失.

由此產(chǎn)生代理成本:委托人的監(jiān)督支出、代理人的保證支出以及剩余損失是否采取委托-代理關(guān)系取決于代理成本和兩權(quán)分離帶來的企業(yè)受益增加的對比1717公共部門的三個子部門都適合用委托－代理關(guān)系來分析。從政府部門看：1）采取什么樣的刺激與監(jiān)督相容的制度、盡可能使政府提供公共品的目標(biāo)不偏離公共利益。2）到底什么是公眾的普遍利益？它又如何體現(xiàn)出來？3）缺乏有效手段來制約代理人行為18公共部門的三個子部門都適合用委托－代理關(guān)系來分析。18從公共企業(yè)來看：1）委托者的目標(biāo)指向是多元的，使代理人無所適從。2）公眾缺少制約手段。非政府組織：非政府組織運營者能否也以委托人的目標(biāo)作為自己的目標(biāo)？19從公共企業(yè)來看：1）委托者的目標(biāo)指向是多元的，使代理人無所適

（三）信息不對稱理論美國哥倫比亞大學(xué)威廉姆·維克里和英國劍橋大學(xué)的詹姆斯·米爾利斯兩位經(jīng)濟學(xué)家對信息不對稱問題作了深入研究，提出了解決信息不對稱問題的對策。公共部門的信息不對稱現(xiàn)象廣泛存在。20（三）信息不對稱理論20信息不對稱產(chǎn)生的原因:⒈技術(shù)性的⒉經(jīng)濟人動機引發(fā)的矛盾沖突信息不對稱導(dǎo)致的結(jié)果:⒈道德風(fēng)險⒉逆向選擇21信息不對稱產(chǎn)生的原因:21

（四）交易費用理論所謂交易費用，就是市場雙方為了交易的達成需要耗費的一定的社會資源。美國經(jīng)濟學(xué)家科斯對市場交易成本的構(gòu)成及對交易的影響首次作出了明確解析：“為了進行市場交易，有必要發(fā)現(xiàn)誰希望交易，有必要告訴人們交易的愿望和方式，以及通過討價還價的談判締結(jié)契約，督促契約條款的嚴格履行，等等。”

22（四）交易費用理論22交易費用包括:搜尋成本、談判成本、履行成本和違約成本公共部門存在的交易費用形式及影響23交易費用包括:搜尋成本、談判成本、履行成本和違約成本23二工商管理學(xué)（一）古典學(xué)派理論美國科學(xué)管理：泰勒－科學(xué)管理理論法國一般管理理論：法約爾德國組織理論：馬克斯·韋伯24二工商管理學(xué)24美國科學(xué)管理：泰勒－科學(xué)管理理論泰勒所處的時代，美國工業(yè)出現(xiàn)了前所未有的資本積累和工業(yè)技術(shù)進步，但勞資關(guān)系嚴重激化。1898－1901，著名的“鐵鍬試驗”泰勒一生致力于科學(xué)研究，他的著作包括《計件工資制》、《車間管理》、《科學(xué)管理原理》等。25美國科學(xué)管理：泰勒－科學(xué)管理理論25法約爾管理理論是指有關(guān)管理的、得到普遍承認的理論，是經(jīng)過普遍經(jīng)驗并得到論證的一套有關(guān)原則、標(biāo)準、方法、程序等內(nèi)容的完整體系。26法約爾26韋伯的組織理論韋伯所指的行政組織體系是通過職務(wù)或職位而不是通過個人或世襲地位來管理。理想的行政組織具有如下特性：確定的目標(biāo)、分工、按等級制度形成的指揮鏈。權(quán)力的分類：理性的權(quán)力、傳統(tǒng)的權(quán)力、超凡的權(quán)力。27韋伯的組織理論27

（二）行為學(xué)派理論行為科學(xué)開始于20年代末30年代初的霍桑實驗。實驗經(jīng)過了四個階段：1、照明實驗

2、福利實驗

3、訪談實驗

4、群體實驗28（二）行為學(xué)派理論28通過霍桑實驗，梅奧提出以下見解：1、人是“社會人”2、工作效率取決于職工的積極性和組織中人與人的關(guān)系3、正式組織外存在非正式團體，對生產(chǎn)效率的提高有舉足輕重的作用4、物質(zhì)刺激非唯一激勵手段29通過霍桑實驗，梅奧提出以下見解：29梅奧的人際關(guān)系學(xué)說經(jīng)過三十多年的發(fā)展，逐步完善了人際關(guān)系理論，形成行為科學(xué)學(xué)派。馬斯洛的需求層次理論赫茨伯格的雙因素理論弗魯姆的期望理論30梅奧的人際關(guān)系學(xué)說經(jīng)過三十多年的發(fā)展，逐步完善了人際關(guān)系理論亞當(dāng)斯的公平理論由美國心理學(xué)家亞當(dāng)斯于1965年提出：員工的激勵程度來源于對自己和參照對象的報酬和投入的比例的主觀比較感覺。31亞當(dāng)斯的公平理論31基本內(nèi)容包括三個方面：1、公平是激勵的動力2、公平理論的模式3、不公平的心理行為32基本內(nèi)容包括三個方面：32挫折理論由美國亞當(dāng)斯提出。什么是挫折？挫折理論揭示了什么？33挫折理論33動機受到阻礙或干擾的四種情況1、雖然受到干擾，但主觀和客觀條件仍可使其達到目標(biāo)。2、受到干擾后只能部分達到目標(biāo)或使達到目標(biāo)的效益變差。3、由于兩種并存的動機發(fā)生沖突，暫時放棄一種動機，而優(yōu)先滿足另一種動機，即修正目標(biāo)4、動機結(jié)局完全受阻，無法達到目標(biāo)。34動機受到阻礙或干擾的四種情況34挫折心理的必備條件及表現(xiàn)35挫折心理的必備條件及表現(xiàn)35麥格雷戈的“X理論－Y理論”1957年11月在美國《商業(yè)評論》雜志上他發(fā)表了《企業(yè)的人性面》，文中首先提到了有名的“X理論－Y理論”X理論是對“經(jīng)濟人”假設(shè)的概括Y理論是根據(jù)社會人假設(shè)36麥格雷戈的“X理論－Y理論”36X理論的主要內(nèi)容Y理論的主要內(nèi)容37X理論的主要內(nèi)容37連續(xù)統(tǒng)一理論羅伯特·坦南鮑姆和沃倫·施密特于1958年提出了領(lǐng)導(dǎo)行為連續(xù)體理論。他們認為，經(jīng)理在決定何種行為最適合處理某一問題時常常產(chǎn)生困難，他們不知道是應(yīng)該自己做出決定還是授權(quán)給下屬做決策。38連續(xù)統(tǒng)一理論38領(lǐng)導(dǎo)行為連續(xù)體理論的7個主要領(lǐng)導(dǎo)模式圖1、領(lǐng)導(dǎo)做出決策并宣布實施2、領(lǐng)導(dǎo)者說服下屬執(zhí)行決策3、領(lǐng)導(dǎo)者提出計劃并征求下屬意見4、領(lǐng)導(dǎo)者提出可修改的計劃5、領(lǐng)導(dǎo)者提出問題，征求意見做決策6、領(lǐng)導(dǎo)者界定問題范圍，下屬集體做出決策7、領(lǐng)導(dǎo)者允許下屬在上司規(guī)定的范圍內(nèi)發(fā)揮作用39領(lǐng)導(dǎo)行為連續(xù)體理論的7個主要領(lǐng)導(dǎo)模式39管理方格理論羅伯特·布萊克和簡·莫頓1964年提出，改變以往各種理論中“非此即彼”式的絕對化觀點，指出在對生產(chǎn)關(guān)心和對人關(guān)心的兩種領(lǐng)導(dǎo)方式之間，可以進行不同程度的結(jié)合，40管理方格理論40公共管理學(xué)第二章公共管理的一般性質(zhì)41公共管理學(xué)第二章公共管理的一般性質(zhì)41第一節(jié)傳統(tǒng)行政模式傳統(tǒng)行政模式是指西方20世紀20、30年代初形成的公共行政學(xué)所倡導(dǎo)的政府行政部門管理模式，其思想基礎(chǔ)是德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯的官僚制理論和美國學(xué)者伍德羅·威爾遜的政治-行政二分法理念，以及私人部門的管理理論42第一節(jié)傳統(tǒng)行政模式42

一早期的行政行政是伴隨著國家和政府的誕生而產(chǎn)生的，早期行政模式的結(jié)束大概在19世紀中期。西方早期建立的行政系統(tǒng)是以人身依附關(guān)系為特征。英國，1688年“光榮革命”以后形成官員任免雙軌制。美國政黨制度主要是政黨分贓制。

43一早期的行政43西方早期的行政是以個人依附關(guān)系為基礎(chǔ)建立起來的，具有隨意性、非規(guī)范性的特點，其結(jié)果便是政府部門腐敗嚴重、效率低下44西方早期的行政是以個人依附關(guān)系為基礎(chǔ)建立起來的，具有隨意性、二從早期行政向傳統(tǒng)的行政模式的過渡

“傳統(tǒng)”是相對于現(xiàn)在的公共管理而言，而不是相對于早期的行政模式。在傳統(tǒng)的行政模式產(chǎn)生之前，西方經(jīng)歷了一個從19世紀中期到20世紀30年代的過渡時期45二從早期行政向傳統(tǒng)的行政模式的過渡45這一時期，西方國家政府行政深受任人唯親制度之害。西方向官僚制行政模式轉(zhuǎn)變的推動力來自資本主義經(jīng)濟的迅速發(fā)展。1854年－1870年，英國文官制度初步確立。46這一時期，西方國家政府行政深受任人唯親制度之害。46

三傳統(tǒng)的行政模式促使西方向官僚制行政模式轉(zhuǎn)變的原因:⒈英美德法等國文官制度改革⒉馬克斯·韋伯德官僚制理論⒊伍德羅·威爾遜行政與政治分離思想47三傳統(tǒng)的行政模式47

韋伯提出現(xiàn)代官僚制體系德6個特征:⒈分工以形成專門德工職管理⒉公職等級制和權(quán)利等級化⒊管轄權(quán)有明確德規(guī)定且嚴格執(zhí)行既定規(guī)則⒋現(xiàn)代公職管理建立在書面文件-檔案的基礎(chǔ)上⒌根據(jù)能力、專長及表現(xiàn)出來的業(yè)績決定升遷⒍公職管理遵循一般條例,它們是穩(wěn)定、全面、可以學(xué)習(xí)的48韋伯提出現(xiàn)代官僚制體系德6個特征:48

四傳統(tǒng)行政模式的弊端⒈傳統(tǒng)的行政模式在人事制度的實踐中所產(chǎn)生的僵化形式主義較韋伯的設(shè)想有過之而無不及，而精英主義特征又沒有顯現(xiàn)，這直接導(dǎo)致了該體系效率的降低

49四傳統(tǒng)行政模式的弊端49

⒉傳統(tǒng)的行政模式體現(xiàn)了一種消極控制形式，不是致力于為提高效率提供有效的激勵，而是著力于怎樣避免犯錯誤，最終導(dǎo)致對公共服務(wù)的效率提高漠不關(guān)心50⒉傳統(tǒng)的行政模式體現(xiàn)了一種消極控制形式，不是致力于為提高

⒊官僚制僵化的組織形式不透明的行事方式，使之不可避免地與民主精神相違背5151

⒋官僚制有一種不受責(zé)任機制約束的趨勢，并企圖對市場和個人實施全面的控制5252

⒌傳統(tǒng)行政模式強調(diào)政治與行政相分離在現(xiàn)實中永遠不可能做到5353第二節(jié)公共管理與私人管理一管理的主體不同私人管理主體:私人部門即居民個人和家庭部門、私人企業(yè)部門公共管理主體:公共部門即政府、公共企業(yè)和非政府組織54第二節(jié)公共管理與私人管理一管理的主體不同54

二管理的對象不同工商管理針對私人部門，它進行管理憑借的手段是國家法律法規(guī)允許的范圍之內(nèi)所制定的組織內(nèi)部的規(guī)章制度

55二管理的對象不同55

公共管理不僅針對公共部門，也針對私人部門，它以國家法律為依據(jù)、以國家的強治力為后盾5656

三管理的目標(biāo)不同私人部門主要是工商管理即私人企業(yè)的管理,而企業(yè)管理的目標(biāo)是單一、明晰的，即追求股東利益的最大化57三管理的目標(biāo)不同57

公共部門管理的目標(biāo)是多元化的，也是非常復(fù)雜的，它是為了促經(jīng)社會公眾的總體長遠利益，并且需要針對不同類型的公共事務(wù)制定中介目標(biāo)5858

四管理的方式不同私人部門通常用工資和薪金的激勵機制而這一激勵機制通常在政府部門很難實施59四管理的方式不同59

五管理的環(huán)境不同私人部門處在市場競爭環(huán)境中，市場環(huán)境相對單一。公共部門處在相對寬松的壟斷或不完全壟斷環(huán)中，要面對復(fù)雜的政治環(huán)境。60五管理的環(huán)境不同60

六管理的權(quán)利不同

私人部門管理的權(quán)利來自于基于契約的私權(quán)力，而契約是在國家法律法規(guī)的框架下制定的，因此私人部門管理權(quán)利受到國家法律的約束，不得逾越國家的法律法規(guī)、憲法，否則就要受到懲罰61六管理的權(quán)利不同61

公共部門的管理權(quán)利是國家的強制性行政、立法和司法權(quán)，它們從本質(zhì)上來看基于政府的授權(quán)，并且也要在國家憲法和法律框架下活動，但實際上在很多情況下政府部門自己出面制定法律，將自己的意志上升為國家的法律，并且還可以修訂部門法律，這就使政府部門掌握的公共權(quán)利比私人部門要大的多62公共部門的管理權(quán)利是國家的強制性行政、立法和司法第三節(jié)公共管理的特點公共管理，有時又被稱作是新公共管理，那么兩者是否有區(qū)別？第一種觀點，公共管理就是新公共管理第二種觀點，新公共管理不同與公共管理，最明顯的一個區(qū)別在于兩者產(chǎn)生時間不同。63第三節(jié)公共管理的特點公共管理，有時又被稱作是新公共管理一將公共部門界定在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)將公共部門界定在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，明確公共部門和私人部門的分界，防止公共部門在未來擴大規(guī)模64一將公共部門界定在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)64

二在公共部門確立以顧客(即公眾)為服務(wù)中心的思想以顧客（即公眾）為服務(wù)中心的思想在公共部門確立，為此公共部門必須重視結(jié)果和責(zé)任落實，將適合公共部門的工商管理方式全面而廣泛地引入公共部門就成了必然的趨勢

65二在公共部門確立以顧客(即公眾)為服務(wù)中心的思想65公共部門已經(jīng)采用的私人管理方式主要涉及到這樣一些方面：專業(yè)化績效測量降低公共服務(wù)成本改進人力資源管理水平充分運用信息技術(shù)66公共部門已經(jīng)采用的私人管理方式主要涉及到這樣一些方三公共決策的制定引入專家論證制度公共決策的制定引入專家論證制度，使之成為規(guī)范性做法，甚至將政策的制定托管給專家，以保證公共政策非政治化，提高效率和公平程度67三公共決策的制定引入專家論證制度67四建立起應(yīng)對公眾訴求的快速反應(yīng)機制這是新公共管理區(qū)別于傳統(tǒng)的官僚制和私人部門的一個重要標(biāo)志。漠視公眾訴求、拖延不決將是新公共管理不允許的，也是付不起的一種代價。68四建立起應(yīng)對公眾訴求的快速反應(yīng)機制68第四節(jié)公共管理變革的必然性公共管理方式變革的原因:⒈現(xiàn)實的管理狀況⒉理論的變遷69第四節(jié)公共管理變革的必然性69

一公共部門管理陷入力不從心的窘境外部的壓力是促使公共部門擺脫窘境的最佳動力70一公共部門管理陷入力不從心的窘境70

二私人部門競爭加劇全球化不僅使私人部門競爭加劇，也使各國公共部門管理的改革加快，并且出現(xiàn)了公共管理改革趨同的現(xiàn)象71二私人部門競爭加劇71

三信息技術(shù)的傳播是公共管理發(fā)生變革的導(dǎo)火索⒈信息技術(shù)的運用可以使公共部門提高工作效率⒉信息技術(shù)幫助公共部門節(jié)約管理成本⒊信息的迅速傳播大大增加了公共部門及時、高效的處理公共事務(wù)的壓力72三信息技術(shù)的傳播是公共管理發(fā)生變革的導(dǎo)火索72

四經(jīng)濟和管理理論的發(fā)展1.公共選擇理論直接奠定了公共部門改革的思想基礎(chǔ)2.公共選擇理論、委托一代理人理論、交易費用理論、信息不對稱理論等的引入為公共部門如何搞好公共事務(wù)管理提供了有效的解決思路和具體的解決方法3.工商管理理論的更新和發(fā)展，也為公共部門管理的深化提供了助推力

73四經(jīng)濟和管理理論的發(fā)展73第三章政府部門的運行特征74第三章政府部門的運行特征74第一節(jié)市場制度與市場失靈一處理經(jīng)濟事務(wù)的制度路徑

市場制度政府制度經(jīng)濟主體行為經(jīng)濟目標(biāo)結(jié)果企業(yè)制度其他制度75第一節(jié)市場制度與市場失靈一處理經(jīng)濟事務(wù)的制度路徑75

哪一樣制度證實自己比其他的制度好用，我們就用哪一種制度工具來處理事務(wù)。市場制度是基礎(chǔ)性的資源配置制度。但是，市場不是萬能的，市場制度在處理問題時出現(xiàn)了許多失誤。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)可以歸為兩方面的原因。76哪一樣制度證實自己比其他的制度好用，我們就用哪一種制度工具

二

市場失靈的表現(xiàn)（一）由市場制度本身的假設(shè)不完全造成的市場失靈，即完全競爭的市場假設(shè)不存在。⒈公共品⒉外部效應(yīng)⒊競爭失靈⒋信息失靈⒌宏觀經(jīng)濟失衡77二市場失靈的表現(xiàn)77

（二）由市場運行結(jié)果本身的缺陷所導(dǎo)致的市場失靈:⒈個人偏好不合理⒉收入分配不公平78（二）由市場運行結(jié)果本身的缺陷所導(dǎo)致的市場失靈:78

市場失靈的存在使政府干預(yù)成為一種可能79市場失靈的存在使政府干預(yù)成為一種可能79從公共管理的角度看，我們還有必要對公共品（服務(wù)）作進一步的區(qū)分1.純粹經(jīng)濟學(xué)意義上的狹義的公共品2.在經(jīng)濟學(xué)上具有混合產(chǎn)品性質(zhì)的公共品3.政府的行政性產(chǎn)品與服務(wù)80從公共管理的角度看，我們還有必要對公共品（服務(wù)）作進一步的區(qū)第二節(jié)對政府職能范圍的認識一古典經(jīng)濟學(xué)對政府制度的認識亞當(dāng)·斯密：薩伊約翰·斯圖亞特·穆勒81第二節(jié)對政府職能范圍的認識一古典經(jīng)濟學(xué)對政府制度的認識8

二馬克思主義關(guān)于國家本質(zhì)和政府職能的有關(guān)理論政府是一定階級利益的代表國家是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物國家職能包括兩個方面：政治職能、經(jīng)濟職能82二馬克思主義關(guān)于國家本質(zhì)和政府職能的有關(guān)理論82

三瓦格納為代表的德國學(xué)派對政府職能的認識瓦格納公共支出增長定律:

從“廉價政府”、“夜警國家”過渡到“高價政府”、“社會政策國家”，政府職能的擴大是一個必然規(guī)律83三瓦格納為代表的德國學(xué)派對政府職能的認識83

四庇古的福利經(jīng)濟學(xué)思想與政府活動范圍庇古明確的提出了政府應(yīng)對收入分配進行再調(diào)節(jié)以提高一個國家的總體福利水平，他把傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)的個人自利研究方向轉(zhuǎn)到了社會福利的研究上來，強調(diào)政府干預(yù)以實現(xiàn)收入的均等化，將之作為政府制度運行的一個新目標(biāo)、新任務(wù)84四庇古的福利經(jīng)濟學(xué)思想與政府活動范圍84

五凱恩斯的政府干預(yù)理論因為有效需求的不足，經(jīng)濟總量并不一定保持平衡，為使經(jīng)濟平衡，需要政府干預(yù)以解決有效需求不足.政府干預(yù)的方式是借助財政收入、財政支出、赤字預(yù)算政策來調(diào)節(jié)社會總需求、實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定85五凱恩斯的政府干預(yù)理論85第四章政府制度的失靈及其改進86第四章政府制度的失靈及其改進86第一節(jié)政府制度的失靈一信息失靈在政府制度框架下活動的官員、政治家、公眾等行為主體不可能擁有完全信息。政府制度在大多數(shù)的經(jīng)濟事務(wù)上比市場制度信息失靈的程度嚴重得多。信息失靈反映在公共品方面就是低效率。

87第一節(jié)政府制度的失靈一信息失靈87

二激勵失靈市場制度下，激勵機制是通過“看不見的手”來運行的，激勵機制運行的成本比較小，政府制度下，激勵機制的良好運行困難的多。88二激勵失靈88

三決策程序的缺陷當(dāng)公眾表達了真實的偏好以后，需要由一個獨立的機構(gòu)將這種偏好統(tǒng)一綜合成社會的偏好。一種可能是投票循環(huán)，另一種可能是將部分人的偏好表示為整個社會的偏好。現(xiàn)實中不可能存在一個邏輯上一以貫之的符合所有人愿望的社會偏好體系。89三決策程序的缺陷89決策程序的缺陷還表現(xiàn)在：公共事務(wù)議程確定的偏差體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)人和利益集團的偏好投票人的近視效應(yīng)90決策程序的缺陷還表現(xiàn)在：90

四公共決策和執(zhí)行中的經(jīng)濟人動機公共項目一旦決定并啟動實施，實際上便進入了一個不可逆轉(zhuǎn)的程序政府制度缺陷與經(jīng)濟人動機密切相關(guān)的一個表現(xiàn)是廣泛存在的尋租行為

91四公共決策和執(zhí)行中的經(jīng)濟人動機91第二節(jié)政府制度失靈的矯正私人品的生產(chǎn)應(yīng)由市場提供混合產(chǎn)品和純粹的公共品，市場只能部分提供或提供不出來，才考慮間接民主決策機制或直接民主決策機制，具體的事務(wù)如何來處理要比較兩種制度提供的相對績效當(dāng)某些公共品(服務(wù))只能由政府制度來提供時，還需針對不同類型的政府失靈，找到相對的解決辦法92第二節(jié)政府制度失靈的矯正私人品的生產(chǎn)應(yīng)由市場提供92

一將政府從一部分經(jīng)濟事務(wù)中解脫出來市場失靈不等于政府干預(yù)很多政府失靈的案例其真是原因時政府過多的介入了私人品的生產(chǎn)，或?qū)κ袌鼋?jīng)濟進行過分嚴格的管制，在政府制度中官員的經(jīng)濟人動機、信息失靈、激勵機制都還沒有得到很好解決的情況下，必然產(chǎn)生種種低效率、不公平和腐敗93一將政府從一部分經(jīng)濟事務(wù)中解脫出來93

二從技術(shù)和制定環(huán)境著手技術(shù)進步可以減少政府失靈:

一方面私人市場的競爭能促進技術(shù)的變革,從而惠及其他部門另一方面，政府制度在提高一個國家的科研技術(shù)能力上也不是無能為力的94二從技術(shù)和制定環(huán)境著手94

經(jīng)由制度環(huán)境的改變來減少政府失靈、提高政府績效的最有效的方法是通過一個法律修正案來限制政府的總支出，或是通過有著相似效果的對地方政府稅收限制的法案95經(jīng)由制度環(huán)境的改變來減少政府失靈、提高政府績效的最有效的方

三引入類似于私人部門的競爭方式蒂博特競爭機制雖然公共部門不同于私人部門,但私人部門的一些改進效率的競爭性管理方法,同樣能適用于公共部門包括政府部門96三引入類似于私人部門的競爭方式96第三節(jié)現(xiàn)代經(jīng)濟下的政府制度職能政府的活動范圍主要局限于市場失靈部分，而且并不是所有的市場失靈都要由政府彌補，政府是否要介入進去還要比較市場和政府的相對績效97第三節(jié)現(xiàn)代經(jīng)濟下的政府制度職能政府的活動范圍主要局

一確定法律基礎(chǔ)以保護產(chǎn)權(quán)保護產(chǎn)權(quán)，就是確立初始稟賦資源以及交換這些稟賦所取得的收益的個人權(quán)力(包括或有權(quán)力)，它是利用市場作為資源配置制度來達到帕累托最有優(yōu)的一個必要條件政府缺乏對產(chǎn)權(quán)的保護，國家就有可能陷入一個沖突不斷的“霍布斯世界”98一確定法律基礎(chǔ)以保護產(chǎn)權(quán)98

二提供社會所需的基礎(chǔ)設(shè)施和基本服務(wù)1.從某些基礎(chǔ)設(shè)施的提供來看，雖然也可以采取私人提供方式，但這會造成效率損失，因此理論上應(yīng)公共提供為佳2.公共品、混合產(chǎn)品的范圍和規(guī)模并不是一成不變的99二提供社會所需的基礎(chǔ)設(shè)施和基本服務(wù)99

三保護自然資源和環(huán)境從經(jīng)濟學(xué)的角度看，我們可以把對自然資源和環(huán)境的忽視看作是外部性問題，即人類活動造成的對自然資源和環(huán)境的破壞是社會承擔(dān)的成本，并沒有計算在私人部門活動的內(nèi)部成本中去，解決自然資源和環(huán)境的保護問題就需要將外部成本內(nèi)部化，從而使自然資源得以有效的保護，促進人和自然的和諧發(fā)展100三保護自然資源和環(huán)境100

將外部成本內(nèi)部化可采取的兩種方式:⒈科斯提出的由市場制度去解決⒉政府組織出面統(tǒng)一制定環(huán)境保護的法律101將外部成本內(nèi)部化可采取的兩種方式:101

四保持私人部門的競爭環(huán)境只要存在壟斷或寡頭，便必然會使消費者剩余減少，侵害到消費者利益，資源配置效率的損害也就不可避免.市場通常不能自動消除這種壟斷，而是需要政府這種來自外部的強制性力量102四保持私人部門的競爭環(huán)境102

五保護弱勢群體由于每個人擁有的初始稟賦的差異，使得市場競爭會產(chǎn)生一些讓人難以接受的結(jié)果，因此需要對這些弱勢群體進行救助政府采取收入再分配的方法來保護弱勢群體，具體手段有征稅和轉(zhuǎn)移支付103五保護弱勢群體103

六協(xié)調(diào)與解決各方利益的沖突資源的稀缺性導(dǎo)致人類社會不可避免的會存在各方利益沖突，消弭這種沖突、或?qū)⑷祟惿鐣臎_突限定在一定范圍之內(nèi)是政府存在的基本理由104六協(xié)調(diào)與解決各方利益的沖突104

七保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定凱恩斯的宏觀干預(yù)理論：主要工具是財政政策和貨幣政策105七保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定105第四節(jié)政府履行職能的路徑和工具選擇一中央政府和地方政府之間的路徑選擇政府履行基本職能以達到既定的目標(biāo)，需要選擇正確的路徑，有些職能是需要在中央政府一級履行的，有些則需中央政府和各地方政府共同負擔(dān)，還有一些則以地方政府單獨行使較好106第四節(jié)政府履行職能的路徑和工具選擇一中央政府和地方政府之

二政府部門履行職能的工具選擇公共品(或服務(wù))最終被“制造”出來，既可以采取“公共提供+公共生產(chǎn)”的混合方式，也可以采用“公共提供+私人生產(chǎn)”的方式，到底采取哪一種方式，要比較兩種生產(chǎn)方式下的成本和受益的相對值107二政府部門履行職能的工具選擇107（一）政府部門直接“生產(chǎn)”以下職能可否完全委托給其它公共部門或私人部門來生產(chǎn)？保護弱勢群體－能否委托給私人慈善基金會保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定－能否交給一個自律性行業(yè)如全國經(jīng)濟協(xié)會軍隊－能否采取雇傭軍形式108（一）政府部門直接“生產(chǎn)”108

（二）政府部門間接“生產(chǎn)”1、委托給非營業(yè)性組織政府行政機構(gòu)委托其他組織“生產(chǎn)”是政府間接“生產(chǎn)”公共服務(wù)的一種重要方式如：消費者保護問題

109（二）政府部門間接“生產(chǎn)”109

2.委托給公共企業(yè)某些公共品或公共服務(wù)是要由企業(yè)形態(tài)生產(chǎn)出來的，如公用事業(yè)類產(chǎn)品政府制度直接提供并不等于政府機構(gòu)自身來生產(chǎn)，由從屬于政府制度的公共企業(yè)來進行生產(chǎn)也是政府制度直接提供的一種方式

1102.委托給公共企業(yè)110

4.委托給私人企業(yè)比較自己辦企業(yè)的收益—成本和向私人企業(yè)采購商品的收益——成本，哪個成本低就采取哪種方式政府機構(gòu)委托私人企業(yè)來生產(chǎn)某種產(chǎn)品還可以采取多種方式，如簽約外包、特許經(jīng)營、財政補貼、抵用券、公私合營等1114.委托給私人企業(yè)111

5.政府管制政府管制通常是指政府部門根據(jù)法律法規(guī)以某種方式影響私人經(jīng)濟而采取的管理與監(jiān)督行為，主要有經(jīng)濟性管制和社會性管制1125.政府管制112

總結(jié):政府履行基本職能的路徑選擇主要是恰當(dāng)?shù)剡x擇由中央政府提供還是由地方政府提供.而政府治理工具的選擇主要有直接生產(chǎn)、間接生產(chǎn)、政府管制這三種113總結(jié):政府履行基本職能的路徑選擇主要是恰當(dāng)?shù)剡x擇由中第五章政府間關(guān)系第五章政府間關(guān)系第一節(jié)政府間關(guān)系的實證研究一分離模式、下位包含模式與相互依存模式

115第一節(jié)政府間關(guān)系的實證研究一分離模式、下位包含模式與相互

二單一制和聯(lián)邦制單一國家，中央政權(quán)享有最高權(quán)力，地方政權(quán)在其領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法和法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使職權(quán)。單一制國家的特點：一個中央政權(quán)、一部憲法、一種法律體系、一個國際關(guān)系主體、一個國籍

116二單一制和聯(lián)邦制116按地方職權(quán)大小，分為：單一分權(quán)型模式中，中央政府賦予地方政府較大的自治權(quán)力，典型為英國單一集權(quán)型模式中，中央政府對地方政府實行垂直的行政控制，典型為法國117按地方職權(quán)大小，分為：117

聯(lián)邦分權(quán)模式中，國家存在多個權(quán)力中心，聯(lián)邦政府機構(gòu)和州政府機關(guān)之間沒有隸屬關(guān)系，在各自的權(quán)力范圍內(nèi)活動聯(lián)邦和各聯(lián)邦成員之間的權(quán)力劃分美國銀行案：麥卡洛克訴馬里蘭州案的影響

118聯(lián)邦分權(quán)模式中，國家存在多個權(quán)力中心，聯(lián)邦政府機構(gòu)和州政

三政治性分權(quán)、行政性分權(quán)與行政權(quán)轉(zhuǎn)讓及其他政治性分權(quán)是指中央政府和地方政府(與中央當(dāng)局不存在優(yōu)劣關(guān)系)之間權(quán)限分離行政性分權(quán)是指中央政府與地方政府之間存在優(yōu)劣或者說從屬關(guān)系，在此基礎(chǔ)上中央政府與地方政府劃分權(quán)限行政權(quán)轉(zhuǎn)讓是指地方政府從屬于中央政府，由中央政府向其轉(zhuǎn)讓中央政府所擁有的部分權(quán)限119三政治性分權(quán)、行政性分權(quán)與行政權(quán)轉(zhuǎn)讓及其他119

四市政管理體制不同的國家，市政府擁有程度不等的自治權(quán)市政體制反映了地方政府的權(quán)限在下一級政府中的分配格局120四市政管理體制120第二節(jié)政府間關(guān)系的規(guī)范研究一從收入來源劃分中央政府和地方政府的權(quán)限馬斯格雷夫提出的應(yīng)屬中央的稅收有：

1.具有收入再分配性質(zhì)的稅收

2.促進經(jīng)濟穩(wěn)定的稅收

3.具有稅基分布不均勻的性質(zhì)的稅收

4.稅基流動性大的稅收

5.稅負容易轉(zhuǎn)嫁的稅收121第二節(jié)政府間關(guān)系的規(guī)范研究一從收入來源劃分中央政府和地方二、財政分權(quán)理論1、宏觀調(diào)控要由中央政府承擔(dān)的原因2、收入分配要由中央政府提供的原因3、資源配置視角下的中央與地方政府職能劃分122二、財政分權(quán)理論122

三地方政府的分權(quán)依據(jù)施蒂格勒的最優(yōu)分權(quán)模式菜單：1、地方政府比中央政府更接近于自己的民眾。2、不同地區(qū)的人們有權(quán)選擇自己偏好的公共品數(shù)量與種類。123三地方政府的分權(quán)依據(jù)123

“俱樂部”理論“俱樂部”理論是奠定地方政府分權(quán)合理性的一個基礎(chǔ)理論，由布坎南提出。一個俱樂部的最優(yōu)規(guī)模就在外部不經(jīng)濟產(chǎn)生的邊際成本即擁擠成本正好等于由于新成員分擔(dān)運轉(zhuǎn)所帶來的邊際節(jié)約這個點上。124“俱樂部”理論124第三節(jié)我國政府間關(guān)系的特點一傳統(tǒng)的中央政府與地方政府之間的關(guān)系模式中國是單一制國家中國是一個由中央政府到地方各級政府的自上而下的多級梯階的行政區(qū)劃系統(tǒng)在改革開放以前，通過實行中央高度集權(quán)的計劃體制，以保證中央政府的權(quán)威地位和對地方政府的絕對控制，計劃經(jīng)濟模式強化了地方政府的附屬地位125第三節(jié)我國政府間關(guān)系的特點一傳統(tǒng)的中央政府與地方政府之間

二分稅制下的政府關(guān)系分稅制的建立標(biāo)志著地方政府的權(quán)力得到了中央政府的正式承認

126二分稅制下的政府關(guān)系126

20世紀80年代初的改革，中央政府將一部分權(quán)力下放到地方政府，這種行政性分權(quán)體現(xiàn)在財政體制上，就是“財政包干制”127127

財政包干制優(yōu)點:

財政包干制作為一種過渡性的財政制度，在擴大地方政府的財政權(quán)力、調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性方面發(fā)揮了較大作用

128財政包干制優(yōu)點:128

財政包干制的缺點⒈地方權(quán)力的擴大、功能的膨脹導(dǎo)致了地方政府投資熱情空前高漲，重復(fù)建設(shè)、盲目生產(chǎn)、結(jié)構(gòu)失衡、地區(qū)封鎖等問題日益突出⒉“條塊分割”的行政隸屬關(guān)系使得中央主管部委和地方各級政府都強化對企業(yè)的控制，以憑借行政權(quán)力來增強局部利益.在中央政府缺乏對地方政府有效制約的情況下，經(jīng)濟過熱就很容易形成129財政包干制的缺點129

1993年，分稅制改革正式啟動1301993年，分稅制改革正式啟動130三逐步建立公共財政框架從財政體制改革來看，應(yīng)按照公共財政理論的要求來科學(xué)地劃分中央政府與地方政府之間的事權(quán)關(guān)系和支出責(zé)任。在這一過程中，稅收收入的調(diào)整和改革是規(guī)范政府間財政關(guān)系的題中之義。1、對政府間稅收收入產(chǎn)生重要影響的新一輪稅制改革中，其中一項是流轉(zhuǎn)稅中的進出口稅制改革。2、增值稅改革的主要內(nèi)容是實施增值稅的轉(zhuǎn)型和擴大增值稅的征收范圍。3、從企業(yè)所得稅改革的內(nèi)容看，主要是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)的所得稅，這對外商投資比較多的地區(qū)來講會帶有一定的負面效應(yīng)。4、個人所得稅同樣涉及到中央政府與地方政府的共享機制改革。5、農(nóng)業(yè)稅制改革已拉開序幕。農(nóng)村要清費改稅，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，降低農(nóng)業(yè)稅稅率，在條件成熟時逐步取消農(nóng)業(yè)稅。131三逐步建立公共財政框架131

四規(guī)范政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度首先，從公共品的受益范圍來看，畢竟大部分公共品屬于地方性公共品，全國性的公共品是比較少的，本著受益對象與成本負擔(dān)一致的原則，地方性的公共品應(yīng)由地方政府來提供。其次，調(diào)節(jié)各地區(qū)的公共品提供也是中央政府應(yīng)盡的職責(zé)。最后，需要中央政府制定統(tǒng)一的標(biāo)準來鼓勵外部效益或抑制外部成本的活動。

132四規(guī)范政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度132

五各地方政府間的橫向聯(lián)系有加強的趨勢首先是大、中、小城市的規(guī)模都在不斷地擴大，經(jīng)濟實力也大為提高，從而對周邊地區(qū)產(chǎn)生了較大的輻射性。另外，為了發(fā)揮地級市的聚合效應(yīng)和帶動效應(yīng)，我國從1982年開始實行市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制，即由地級市管轄原來屬于地區(qū)管轄的縣。除了這種基于自上而下的行政隸屬關(guān)系的變革外，各地方政府之間為了加強經(jīng)濟方面的合作，各種經(jīng)濟合作區(qū)域先后自發(fā)地涌現(xiàn)出來，133五各地方政府間的橫向聯(lián)系有加強的趨勢133第八章公共部門財政管理134第八章公共部門財政管理134第一節(jié) 公共財政框架下的財政管理一、什么是“公共財政”？簡言之，就是在市場經(jīng)濟的主導(dǎo)發(fā)展模式下，與此相適應(yīng)的國家財政類型，政府的財政資金應(yīng)主要提供市場無法提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

135第一節(jié) 公共財政框架下的財政管理一、什么是“公共財政”？13與公共財政相對應(yīng)的另一種財政類型為“建設(shè)型”財政，它是指政府將財政資金較多地配置于經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，政府和市場共同承擔(dān)私人品生產(chǎn)和提供。136與公共財政相對應(yīng)的另一種財政類型為“建設(shè)型”136二、公共財政的演進有學(xué)者將人類社會迄今為止經(jīng)歷過的財政類型劃分成三種，即“家計”財政、“公共”財政和“國家”財政。

西方國家的公共財政是從家計財政過渡而來，而像我國等一些實行計劃經(jīng)濟的國家，則經(jīng)歷過國家財政階段，而后再逐漸地向公共財政目標(biāo)靠攏。137二、公共財政的演進137三、公共財政目標(biāo)（一）資源配置的效率目標(biāo)（二）收入分配的公平目標(biāo)。（三）宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定目標(biāo)。138三、公共財政目標(biāo)138四、財政管理的要素及主要內(nèi)容財政管理是公共部門特別是政府部門為了保證其財政職能的履行，運用經(jīng)濟、法律和行政等手段，對財政收支及相關(guān)的經(jīng)濟活動進行決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等活動，它是國民經(jīng)濟管理活動的重要組成部分。139四、財政管理的要素及主要內(nèi)容139第二節(jié)公共預(yù)算管理一、公共預(yù)算目的為了有計劃地使用資源西德尼·杜康柏教授對預(yù)算的描述可以幫助我們更全面地理解預(yù)算：收支平衡的一種方法半司法程序可說明性控制預(yù)算執(zhí)行文件應(yīng)成為推行政府政策的一項工具是制定計劃的一項工作140第二節(jié)公共預(yù)算管理一、公共預(yù)算目的140二、公共預(yù)算的過程和周期完整的預(yù)算過程大致包括四個階段：1、制定階段：預(yù)算草案的編制第一步是對未來年度或一段時間內(nèi)公共部門的收入和支出進行概算。通常由政府部門下達預(yù)算編制通知書，從中央到地方各級政府就要履行相應(yīng)的預(yù)算職責(zé)。141二、公共預(yù)算的過程和周期1412、授權(quán)階段：預(yù)算獲得立法機關(guān)的正式批準第二步是授權(quán)立法機關(guān)批準預(yù)算的階段，由政府部門將預(yù)算草案遞交給立法機構(gòu)，立法機構(gòu)進行預(yù)算審查并最終就預(yù)算做出決策。財政部提交到預(yù)工委→預(yù)工委聽取、討論、征求（第一階段）→預(yù)工委起草、匯報→人大財經(jīng)委提出意見→財政部修改→人大財經(jīng)委起草審查報告（第二階段）→人代會主席團審查預(yù)算報告并提出意見、反饋給人大財經(jīng)委→人大財經(jīng)委提交最終審查結(jié)果報告。這就是即將在人大代表會上進行表決的預(yù)算草案和報告。1422、授權(quán)階段：預(yù)算獲得立法機關(guān)的正式批準1423、執(zhí)行階段：預(yù)算的貫徹實施這一階段重要工作就是進行實質(zhì)性的資源收集和分配。4、決算階段：預(yù)算的執(zhí)行情況的評價。1433、執(zhí)行階段：預(yù)算的貫徹實施143三、預(yù)算的基本模式（一）列項預(yù)算支出一般按用途分類，即按財政資金的支出要素分類，反映了財政具體投入了哪些要素。144三、預(yù)算的基本模式144（二）項目預(yù)算為了消除制定規(guī)劃和制定預(yù)算分別進行的這種傳統(tǒng)方式的弊端，項目預(yù)算將兩者有機的結(jié)合起來，尋求最有效地調(diào)配資源，以實現(xiàn)目標(biāo)的系統(tǒng)方法。它通過對各種可能的方案進行成本—效益分析，選取實現(xiàn)目標(biāo)的最佳途徑。成本—效益分析是對不同方案實現(xiàn)目標(biāo)的效果與其所需要的成本進行綜合的對比分析，然后根據(jù)一定的標(biāo)準來選取最佳方案。145（二）項目預(yù)算145（三）零基預(yù)算零基預(yù)算，是指不考慮過去的預(yù)算項目和收支水平，以零為基點編制的預(yù)算。零基預(yù)算的基本特征是不受以往預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行情況的影響，一切預(yù)算收支都建立在成本效益分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)需要和可能來編制預(yù)算。

146（三）零基預(yù)算146零基預(yù)算的基本做法：一是要掌握準確的信息資料，對單位的人員編制、人員結(jié)構(gòu)、工資水平，以及工作性質(zhì)、設(shè)備配備所需資金規(guī)模等等都要了解清楚，在平時就要建立單位情況數(shù)據(jù)庫，非經(jīng)法定程序，不得隨意變動。二是要確定各項開支定額，這是編制零基預(yù)算的基本要求。三是要根據(jù)事業(yè)需要和客觀實際情況，對各個預(yù)算項目逐個分析，按照效益原則，分清輕重緩急，確定預(yù)算支出項目和數(shù)額。零基預(yù)算能克服我國長期沿用的“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方式中的不足，不受既成事實的影響，一切都從合理性和可能性出發(fā)。實行零基預(yù)算是細化預(yù)算、提前編制預(yù)算的前提。

147零基預(yù)算的基本做法：147零基預(yù)算”也叫“夕陽預(yù)算”或“落日預(yù)算”，就是每年預(yù)算編排不以前一年預(yù)算為基礎(chǔ)，而是首先對相關(guān)政府機構(gòu)職能進行重新審核，看看哪些職能已經(jīng)履行了，哪些職能還需要存在下去，已經(jīng)履行完的職能相關(guān)預(yù)算就要砍掉，這樣對政府職能就會產(chǎn)生一種約束，防止機構(gòu)日益臃腫。148零基預(yù)算”也叫“夕陽預(yù)算”或“落日預(yù)算”，就是每年預(yù)算編排不（四）績效預(yù)算績效預(yù)算，就是政府首先制定有關(guān)的事業(yè)計劃和工程計劃，再依據(jù)政府職能和施政計劃制定計劃實施方案，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實施方案所需費用來編制預(yù)算的一種方法。149（四）績效預(yù)算149績效預(yù)算的特點就是按計劃決定預(yù)算，按預(yù)算計算成本，按成本分析效益，然后根據(jù)效益來衡量其業(yè)績。可見，績效預(yù)算是一種是以成本－效益分析為基礎(chǔ)確定支出標(biāo)準的預(yù)算組織形式，它對于監(jiān)督和控制預(yù)算支出、提高支出效益、防止浪費有積極作用。績效預(yù)算對西方各國的預(yù)算制度也產(chǎn)生較大的影響。一些國家紛紛仿效績效預(yù)算，試行以計劃為中心、以成本-效益比較為考核標(biāo)準的預(yù)算制度，如英國的“功能成本”、“產(chǎn)出預(yù)算”和“計劃分析與檢查”、法國的“預(yù)算選擇合理化”、瑞典的“功能預(yù)算”等。150績效預(yù)算的特點就是按計劃決定預(yù)算，按預(yù)算計算成本，按成本分析第三節(jié)

國庫管理

一、有關(guān)國庫管理的基本制度分為“獨立國庫制”和“委托國庫制”國庫的基本任務(wù)涉及以下三個方面1）國庫會計核算方法2）預(yù)算收入的核算3）庫款的撥付151第三節(jié) 國庫管理一、有關(guān)國庫管理的基本制度151二、國庫集中支付制度的特征及主要內(nèi)容

與國庫分散收付制度相對應(yīng)具有三個特征：財政部統(tǒng)一開設(shè)國庫單一賬戶規(guī)范財政資金的收付方式財政部門設(shè)立專門的國庫現(xiàn)金管理和支付執(zhí)行機構(gòu)國庫集中收付制度是建立我國公共財政框架的重要內(nèi)容152二、國庫集中支付制度的特征及主要內(nèi)容152第四節(jié)

公共收入管理

稅收管理

價格和使用費管理

公債管理

153第四節(jié) 公共收入管理稅收管理153第五節(jié)

公共支出管理

公共支出的管理目標(biāo)和分析方法

購買支出管理

轉(zhuǎn)移支出管理

154第五節(jié)公共支出管理公共支出的管理目標(biāo)和分析方法15

第六章公共企業(yè)管理155第六章公共企業(yè)管理155第一節(jié)公共企業(yè)的定義廣義地來看，公共企業(yè)就是由政府部門出資興辦的各類企業(yè)。這些企業(yè)有些是政府獨資的，有些是政府部門只出資一部分。156第一節(jié)公共企業(yè)的定義廣義地來看，公共企業(yè)就是由政府部門出資

國有企業(yè):在我們國家,通常是將政府部門獨資的企業(yè)(即100%控股)稱為國有企業(yè),強調(diào)政府部門的絕對控制權(quán)公眾公司:很多公司并非幾個股東組成的非上市公司-私人公司,而是一些私人公司到資本市場上融資-吸收公眾股東的資金以謀求更大的發(fā)展,這種在資本市場上有公開交易的股份公司通常稱之為公眾公司157國有企業(yè):在我們國家,通常是將政府部門獨資的企業(yè)(即10第二節(jié)公眾企業(yè)產(chǎn)生的原因一早期階段:獲得穩(wěn)定的財政收入來源或保護弱小的民族工業(yè)二矯正市場失靈及沒收侵略者資產(chǎn)三推行全面的計劃經(jīng)濟四維持自然壟斷的公共生產(chǎn)和穩(wěn)定社會經(jīng)濟五保護弱勢群體及其他158第二節(jié)公眾企業(yè)產(chǎn)生的原因一早期階段:獲得穩(wěn)定的財政收入來第三節(jié)公共企業(yè)的類型一自然壟斷性公共企業(yè)電力、自來水、煤氣供應(yīng)、電信等被認為是典型的自然壟斷行業(yè)。為何只需一家或極少幾家企業(yè)來生產(chǎn)？

159第三節(jié)公共企業(yè)的類型一自然壟斷性公共企業(yè)159

簡單歸因于“沉淀成本”沉淀成本:由于這樣的行業(yè)需要很大的固定資產(chǎn)投入,而且這些資產(chǎn)設(shè)備的專用性很強,如果投資失敗想要把這些專用資產(chǎn)撤出來轉(zhuǎn)移到別的行業(yè),此種可能性很小,這就是沉淀成本160160這類行業(yè)如果由企業(yè)壟斷，會產(chǎn)生什么問題？161這類行業(yè)如果由企業(yè)壟斷，會產(chǎn)生什么問題？161

二競爭性公共企業(yè)金融行業(yè)：銀行、保險、證券、信托投資等政府為什么要擁有金融行業(yè)的所有權(quán)？

162二競爭性公共企業(yè)162

三社會公益性公共企業(yè)社會公益性企業(yè)的概念:那些自然壟斷特征并不明顯,競爭力也不是很強,但為公眾迫切需要的產(chǎn)業(yè)。如：航空、鐵路、水路運輸，城市公交，郵政，環(huán)境保護等企業(yè)163三社會公益性公共企業(yè)163第四節(jié)公共企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與外部環(huán)境一公共企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)公共企業(yè)面臨較為復(fù)雜和嚴重的委托-代理問題⒈政府部門作為公共企業(yè)的股東很難切實履行對企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督職責(zé)⒉公共企業(yè)委托著的目標(biāo)多元化164第四節(jié)公共企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與外部環(huán)境一公共企業(yè)的內(nèi)部治理

⒊公共企業(yè)的激勵機制相對私人企業(yè)比較不完善⒋公共企業(yè)的終極委托著-公眾缺乏對企業(yè)經(jīng)營者的有效制約手段,導(dǎo)致代理人行為嚴重的偏離委托著的目標(biāo)165⒊公共企業(yè)的激勵機制相對私人企業(yè)比較不完善

二公共企業(yè)的外部環(huán)境企業(yè)所有權(quán)：剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)政府部門憑借行政權(quán)力來實施剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)違背了企業(yè)制度理論的風(fēng)險與收益對應(yīng)原則。政府干預(yù)企業(yè)的表現(xiàn)：進入管制、融資優(yōu)先權(quán)、稅收優(yōu)惠。種種優(yōu)惠的后果是什么？

166二公共企業(yè)的外部環(huán)境166第五節(jié)公共企業(yè)的民營化一民營化的含義狹義的民營化,即私有化,就是采取措施將原本屬于公共部門的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門,公共企業(yè)的民營化就是將公共企業(yè)的財產(chǎn)所有權(quán)由公共部門通過股權(quán)的方式轉(zhuǎn)給私人部門,從而實現(xiàn)控制權(quán)的轉(zhuǎn)移167第五節(jié)公共企業(yè)的民營化一民營化的含義167

二民營化的目標(biāo)具體分析不同企業(yè)類型的公共企業(yè)民營化方式及其效果,以及現(xiàn)實存在的利益格局的制約,從而找到盡可能接近于真理的答案是否要實行公共企業(yè)民營化,關(guān)鍵看民營化企業(yè)是否有助于提高社會的整題效率和公平兩大目標(biāo)168二民營化的目標(biāo)168

到底公共企業(yè)的數(shù)量是多少、規(guī)模究竟應(yīng)多大才是符合帕累托最優(yōu)效率的,不是政府部門的一些決策者可以先驗地得到的,而是市場競爭的結(jié)果169到底公共企業(yè)的數(shù)量是多少、規(guī)模究竟應(yīng)多大才是符合帕累托最三、民營化途徑選擇需考慮的因素1、民營化過程中的交易成本。2、民營化過程中的公平。170三、民營化途徑選擇需考慮的因素170第七章

非營利組織管理

171第七章非營利組織管理171美國的非營利組織在美國，非政府非營利的社會組織習(xí)慣上被稱作“非營利組織”，在法律意義上，非營利組織指稅務(wù)登記中滿足一組特定條款的組織，或者稱“免稅組織”。美國有190萬免稅組織，占所有機構(gòu)數(shù)的5.9%。當(dāng)然還有各種并非計稅單位的志愿結(jié)社，因而事實上的非營利部門遠比這個數(shù)字要大。172美國的非營利組織在美國，非政府非營利的社會組織習(xí)慣上被稱作“為什么美國有這么多非營利組織？它們做些什么，有何特色？法律制度遵循什么原則？美國非營利組織的發(fā)展歷程，可以幫助我們更深入理解其中的邏輯。173為什么美國有這么多非營利組織？它們做些什么，有何特色？法律制美國是一個由志愿者結(jié)社建立起的國家1620年，“五月花號公約”：背景內(nèi)容意義：1、人們可以通過自己的公意決定集體行動。

2、“自治”意味著一切公共事務(wù)必須征得全體自由民的意見。

3、昭示了民主政治的許多基本原理。

4、成為美國精神的先驅(qū)。174美國是一個由志愿者結(jié)社建立起的國家174“五月花號公約”，記載了美國以志愿結(jié)社開始社會形成的歷史時刻。在1789年美國聯(lián)邦政府成立之前，這個英殖民的移民社會基本依靠民間自治的方式提供各種社會服務(wù)并自我結(jié)成社區(qū)。175“五月花號公約”，記載了美國以志愿結(jié)社開始社會形成的歷史時刻美國是典型的先有社會、后有國家。19世紀末20世紀初，在美國財富高度積累而社會矛盾突出、一系列社會變革發(fā)生的“進步時代”，非營利組織也發(fā)生了諸多新形式。176美國是典型的先有社會、后有國家。176卡內(nèi)基被引為經(jīng)典的《財富的福音》小冊子揭示了私人財富深層的資本精神：“完成（家庭）這一任務(wù)后，應(yīng)該把其所有的財富都視為別人委托自己管理的信托基金，并且負有不可推卸的責(zé)任，把這筆錢用于他經(jīng)過深思熟慮的、斷定能夠?qū)θ鐣a(chǎn)生最佳效果的事業(yè)……總有一天，公眾會給帶著巨額財產(chǎn)死去的人刻上這樣的墓志銘：‘擁巨富而死者以恥辱終’。”

177卡內(nèi)基被引為經(jīng)典的《財富的福音》小冊子揭示了私人財富深層的資另一特色類型是思想庫或稱智庫，即專門從事公共政策研究的獨立組織。如1916年成立的政府研究所（布魯金斯學(xué)會的前身）、1919年的胡佛研究所、二戰(zhàn)后成立的蘭德公司。178另一特色類型是思想庫或稱智庫，即專門從事公共政策研究的獨立組本土價值與國際視野

非營利組織在美國本土參與深入。有研究顯示，美國一半以上家庭參與慈善捐贈，個人捐贈總額達到GDP的2%；據(jù)美國城市研究所的全國慈善統(tǒng)計中心數(shù)據(jù)顯示，平均每175個美國人就擁有一個非營利組織，1/416歲以上的美國人在非營利組織中從事志愿工作，2014年美國非營利部門的支出占到GDP的5.3%，2010年全國工資薪金中9.2%來自非營利組織。它們的活動領(lǐng)域最主要包括：藝術(shù)文化及人文、教育、環(huán)境與動物保護、健康、人類服務(wù)等。按資產(chǎn)規(guī)模而言，最大的十家機構(gòu)基本都是大學(xué)和醫(yī)院。

179本土價值與國際視野179同時，美國非營利組織國際化程度很高，在海外援助方面表現(xiàn)尤其顯著。有研究表明，自2005年開始，非營利的海外援助已經(jīng)超過了政府發(fā)展援助總額；1979年到2009年的三十年間，美國非營利組織向中國提供的資源約200億元人民幣，其中21%流向中國政府，65%進入事業(yè)單位和人民團體，14%惠及中國的非營利組織。180同時，美國非營利組織國際化程度很高，在海外援助方面表現(xiàn)尤其顯非營利組織從事公共事業(yè)和國際發(fā)展與政府的類似事務(wù)有什么不同？181非營利組織從事公共事業(yè)和國際發(fā)展與政府的類似事務(wù)有什么不同？這就必須理解非營利的價值內(nèi)核。一個非營利組織的發(fā)生往往源起于對某種公共問題或公共價值的關(guān)懷，越是優(yōu)秀的非營利組織的設(shè)立者，他們的視野必然越是超越的和廣闊的。以經(jīng)濟利益或者國家利益來理解成熟的非營利組織，就低估了非營利的價值。

非營利的機制使非營利組織比政治組織更容易跨越民族和國家界限，貫徹一些價值目標(biāo)。比如同在保守主義維度內(nèi)的傳統(tǒng)基金會對共和黨政策的批判和反思，其實比對手民主黨的攻擊更深刻，因為前者維護保守主義理念，而政黨在競選中，瞄準的往往是選票。182這就必須理解非營利的價值內(nèi)核。一個非營利組織的發(fā)生往往源起于

免稅登記

美國非營利組織的登記實行免稅登記。聯(lián)邦稅法中有幾十款稅法條款設(shè)定了不同減免稅的組織，比如，有條款界定是“宗教、教育、慈善、科學(xué)或文學(xué)組織，公共安全試驗，國家或國際業(yè)余體育競賽培養(yǎng)，兒童及動物虐待預(yù)防組織”。這類組織稅收政策非常優(yōu)惠，它們不僅幾乎享有各種免稅，而且可以給捐贈者提供稅前抵扣待遇。

183免稅登記183美國非營利組織的法律規(guī)制原則可以概括為選擇自由、權(quán)責(zé)對等、自治市場、稅收優(yōu)厚。志愿結(jié)社以什么法律形式實現(xiàn)，是人們考量不同法律約定中的權(quán)利義務(wù)而作出的自主選擇。總體上，政策優(yōu)惠越多，行為限制和規(guī)制越嚴；反之，較少政策特權(quán)，受到的責(zé)任限制也少，責(zé)任總是一定權(quán)利的體現(xiàn)。非營利組織的法人形式也是多樣的，最常見的選擇是非營利公司，還有非法人形式的社團和信托。184美國非營利組織的法律規(guī)制原則可以概括為選擇自由、權(quán)責(zé)對等、自法律很少用強制性標(biāo)準來約束免稅組織，但是對信息披露的責(zé)任要求較高。免稅組織需要填報的990稅表，具體詳細，并且公眾可以公開查詢到。內(nèi)容包括比如工資最高的5個人的職位、姓名、年薪，最主要交易企業(yè)的名稱、有無關(guān)聯(lián)交易等。事實上，法律的作用更多是規(guī)范行為的形式，比如治理結(jié)構(gòu)和信息披露責(zé)任，而具體的責(zé)任內(nèi)容，主要是理事會決策機構(gòu)和公益市場選擇的自治結(jié)果。

185法律很少用強制性標(biāo)準來約束免稅組織，但是對信息披露的責(zé)任要求開放、法治規(guī)制、權(quán)利保障的制度環(huán)境是美國非營利組織蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)，優(yōu)厚的稅收政策也起到了重要的激勵作用。美國免稅組織的種類、覆蓋面之廣泛，以至于它實際上構(gòu)成了公共服務(wù)的前端和主體，而不是政府之后的拾遺補缺，就充分反映了稅收政策的積極作用。186開放、法治規(guī)制、權(quán)利保障的制度環(huán)境是美國非營利組織蓬勃發(fā)展的非營利組織非營利組織的定義

非營利組織是獨立于政府部門之外的公共部門的組成部分，組織目的在于滿足社會公共利益而非營利，依靠會員繳費、捐贈者資助、政府財政撥款等資金來源完成組織使命，具有免稅資格和提供捐贈人減免稅合法地位的特點。187非營利組織非營利組織的定義187非營利組織崛起的原因1、市場失靈說2、政府失靈說3、內(nèi)在動因及其他188非營利組織崛起的原因188非營利組織的作用提供公共物品和混合物品

合理地配置社會經(jīng)濟資源

提高參與性、限制政府部門的權(quán)力促進社會公平的實現(xiàn)

開展跨國界的活動

189非營利組織的作用189非營利組織的缺陷志愿失靈

缺乏獨立性

運行機制不健全狹隘性190非營利組織的缺陷190內(nèi)部治理

191內(nèi)部治理191二、外部監(jiān)管1、政府對非營利組織的管理2、非營利組織的行業(yè)管理3、公眾和媒體對非營利組織的監(jiān)督192二、外部監(jiān)管192第九章公共政策分析

193第九章公共政策分析193公共政策概述