開展退耕還林資金效益審計的嘗試

退耕還林工程作為國家生態環境保護的重大決策之一，是一項得民心、順民意，并直接惠及千家萬戶的德政工程，該工程從2001年開始啟動已經實施了7年，如何加強對這項工程資金的審計監督，促進實施這項工程的當地政府和主管部門管好用好這項資金，客觀分析評價這項工程的效益情況，既是審計部門的職責所在，也是各級黨委和政府非常關注的焦點問題。

今年，我們開展了這項資金的效益審計，審計報告受到了當地政府高度關注，所提的審計建議迅速得以采納，不僅加強了退耕還林工程資金的有效管理，而且為退耕還林工程完結后如何加強后續管理，實現可持續的良性循環發展提供了質量較高的審計論證意見，使效益審計正深入人心，進入黨政領導的決策視野，取得了明顯的初步成效。我們的具體做法是，在搞好財政財務收支真實性、合規合法性審計的基礎上，突出"三性"分析，著力追求與客觀事實相符的審計公正報告為目標，籍以提出合乎事物發展規律預期的審計建議，供決策層參考，以發揮最大最優的效益。

一、數據上擠"水份"，突出真實性。

審計監督的一個重要目標就是促進部門加強資金管理，提高財政資金使用效益，而真實性審計是效益審計分析的前提和基石。為此，有必要對退耕還林工程資金的分配、管理和使用的真實性開展審計，在審計中，我們始終圍繞在數據上擠"水份"這一著力點，全面地開展真實性、合法性監督。

首先，是退耕還林面積的真實性審計，還林面積的真實與否是審計的關鍵著眼點，但如何真實、準確地核實面積？是擺在審計人員面前的一道重要難題，在審計中，我們運用矛盾排查、關聯比較等方法較快地查清了退耕還林地面積數據的真實性。所謂矛盾排查法就是在熟悉和掌握退耕還林業務流程的基礎上，全面完整地挎貝林業局、財政局等部門有關退耕還林核實發放的驗收面積數，通過排查對比，審計發現，財政部門發放錢糧補助的面積與林業部門提供的面積相差200余畝，按照國家《退耕還林條例》的規定，在假定林業部門數據合理性的基礎上，確定了財政部門無依據發放退耕還林補助資金的問題，對于林業部門本身核實的退耕面積則按操作流程縱向上予以比較，即匯總各鄉鎮初查、普查，二次詳查及上級抽查數據，從中發現予盾；另一種較為有效的方法即是關聯比較的方法，即將林業部門提供的面積與農經部門年報的退耕面積增減變化進行關聯比較，設定關系式，運用計算機快速比較篩選，從而很快地查清了部分鄉鎮、作業設計點面積不真實的問題，以此為依據，為下一步重點審計相關部門和單位退耕還林工程資金分配、管理及發放情況，核實資金的真實性提供可靠的參考數據。

對各種錢糧補助資金的真實性審計應重點把握以下幾個方面：1、摸清資金來源，了解資金使用政策，分類加強審計監督，退耕還林工程涉及到退耕地農戶的糧食補助、現金補助、種苗費補助以及綜合水保治理的環境保護補助資金，這些資金來源不同渠道，管理使用的規定也各不相同，因此，有必要單項分類，加以重點審計；2、結合審計核實的面積數，對各年度資金發放數額是否按照"退到位，發到戶"的要求足額落實到農民手中。3、"兩證一卡"符合性審查，即：退耕還林驗收合格證、錢糧補助發放證及"銀行一折通"是否符合進行檢查，從而查出退耕還林的保存率是否達到規定的要求，通過比較，按照生態林補助8年、經濟林5年的時間界限，初始退耕農戶與快到補助年限的農戶增減變化比較大，由此推斷，有一部分退耕還林農戶種植的樹木的保存率達不到國家規定的95%的要求，從而查出發放錢糧補助中存在虛報昌領還林面積，套取資金的行為。

二、分析上重"標準"，突出科學性。審計分析是效益審計的關鍵所在，而確定恰當的評價標準則事關效益審計的成敗，我們在制定審計實施方案時，根據審前調查的有關資料，確定了審計人員可以利用三個評價標準：一是法律法規的強制性規定的國家標準，如確定面積標準、補助標準，檢查驗收程序及硬性考核標準，資金管理使用的財務規定等，二是林業等被審計單位行業制定的專業標準。如規劃、設計報告書、預算計劃及檢查驗收操作表等，三是被審計單位制定的自行標準。這些標準只要有利于資金管理和使用，便可以借鑒使用，如財政制定的分戶發放表，林業部門初查、普查還林面積的操作表等，我們根據這些標準初步設計了七項審計評價指標，以量化指標的方式加以分析，即

1、資金到位率=資金實際到位額/資金計劃到位率*100%；

2、資金有效利用率=發揮效益的資金數額/投放資金的總額*100%；

3、損失浪費率=審計的損失浪費或違紀違規資金數額/審計的項目投資總額*100%；

4、退耕還林面積的年度合格率=當年退耕還林面積合格驗收達標數/當年作業設計計劃退耕還林面積數額*100%；

審計指標

指標體系說明

單位

數據

一、制度設計與管理

1、有無檢查驗收制度

主觀評分

以√或×表示

2、財政資金運行質量狀況

主觀評分

3、有無責任追究制度

主觀評分

二、資金管理情況

1、資金計劃到位率

見本文

%

2、資金有效利用率

見本文

%

3、資金損失浪費率

見本文

%

4、資金監管的有效性

主觀評價

三、資金使用效果評價

1、還林面積合格率

見本文

%

2、還林面積的保存率

見本文

%

3、宜林荒山的造林率

見本文

%

4、工程投資地經濟增長率

見本文

%

5、退耕還林面積的年度保存率=退耕還林面積的保存數額/上年退耕還林面積的總數*100%；

6、宜林荒山面積的造林率=當年宜林荒山面積造林數額/當地宜林荒山面積總額*100%；

7、退耕還林地經濟增長率=/退耕還林工程實施前經濟總收入*100%。

這些指標，我們在現場審計實施過程中，又從實際出發進一步作了修訂和完善，使之力求達到科學性。并運用定性的方法，設計了上表。

三、論證上講"證據"，突出正確性。審計結論必須以充分、有效的審計證據作支撐，從而形成符合客觀事物發展規律的正確結論。我們在開展退耕還林審計的過程中，以全面詳實的資料與正反兩個方面的典型作論證的依據，形成正確的效益審計分析報告。重點是做好以下六個方面的審計工作

、真實、完整地搜集林業部門規劃、年度設計報告書、年度資金計劃及檢查驗收資料；

、真實、完整地搜集財政部門兌付錢糧補助的分戶花名冊資料，運用計算機進行輔助分析，形成審計證據。

、按照作業設計要求，選擇鄉鎮作業設計點，從林種、權屬關系、管理、兩率指標等選擇抽樣，形成審計結論。

四、