探求公眾危機治理參與制度與途徑

“公共危機”通常指危及社會公眾生命財產和共同利益的緊急事態。“公共危機管理”也稱“緊急狀態管理”，一般指公共危機的減緩、預警、化解和恢復等全過程的應對安排[1]。面對突發的公共危機，除政府組織采取措施積極應對外，非政府組織的靈活性及專業性等多種優勢亦可彌補政府組織的不足。

一、非政府組織參與公共危機管理的必要性及現實可能性

非政府組織，又稱“第三部門”、“非營利部門”。對于非政府組織，美國約翰霍金斯大學教授萊斯特·薩拉蒙將之界定為“一種社會自發的組織，不以盈利為目的，獨立于政府的運作體系之外，具有非政府性、自治性、非營利性、自愿性和組織性”。這一界定為國際社會廣泛認可。[2]

非政府組織參與公共危機管理的必要性

近年來，我國各地不同程度地遭受了低溫、雨雪、泥石流、冰凍等災害，而突發的各種礦難、井噴等突發事件的影響也越來越大。在這種情況下，凸顯了非政府組織參與公共危機管理的必要性。這是因為，公共危機事件具有突發性、復雜性、難以控制性，在面對公共危機的時候，政府雖然起著主導作用，在人、財、物等資源方面擁有絕對的優勢，但政府的實效性、專業技術性會受到很大的考驗。當公共危機來臨時，非政府組織可以利用其信息通暢、專業性強、處理靈活等優勢，協助政府處理危機事件，有效減少公共危機所帶來的危害。

非政府組織參與公共危機管理的可能性

非政府組織上接政府，下接基層人民群眾，當危機事件發生時能夠及時聚集社會力量，并照顧到社會各階層的利益。其自身優勢決定了參與危機處理的現實可能性。

一是非政府組織組織結構靈活，能夠快速發揮救助功能。非政府組織網絡式便捷式的組織結構使之在籌集資金、運輸物資等方面具有很大的優勢。作為社會自治機構，非政府組織獨立的決策能力和靈活的組織結構，決定了其在危機來臨時，能夠及時采取應對措施，減少中間環節，大大降低救助成本。同時，由于非政府組織的組成成員大部分來自于基層人民群眾，在危機來臨時，非政府組織能夠快速地動員人民群眾采取措施積極應對。

二是非政府組織具有很強的公共性。由于公共危機事件的公益性和危險性，很多私人部門不愿意介入。而非政府組織的公共性和非盈利性特點，決定了其參與公共危機事件的必然性，而且在參與中人們對它的信任也大于私人部門。在面對危急的時候，公共服務資源的調配是否及時決定著自救自助行為能否成功，而非政府組織的公共性使之能夠更有效的采取社會自救措施。非政府組織獲取資源的渠道有多種，除了從政府方面得到援助，還接受其他社會組織、企事業單位和國際組織的捐贈。正是由于非政府組織獲取資源方式的自主性和廣泛性，才使其不受制于某個利益集團，更獨立地實施自己的計劃。這在一定程度上可以緩和社會矛盾，維護社會穩定。[3]

三是非政府組織專業性強。非政府組織往往是針對某一社會問題或者弱勢群體建立起來的，專業性很強，能夠在危機事件中及時采取措施。公共危機事件發生后，政府專業救急人員在到達現場之前還需要一段時間，在這段時間內，非政府組織利用自己的專業優勢可以組織人民群眾進行社會自救。值得一提的是，非政府組織的專業性使之能夠在第一時間預知危機事件，并及時提醒人們注意防范準備，這可以有效減少災后損失，起到事半功倍的效果。

二、非政府組織參與危機管理的困境

在我國，一些非政府組織在應對公共危機時的確發揮了重要的作用，但與國際非政府組織相比較，無論在數量規模上還是在發揮作用的效能上都存在很多不足。

缺乏法律保障

我國現行法律政策以及監督機制不健全，阻礙了非政府組織的發展壯大。目前，關于非政府組織的立法僅有《基金會管理條例》、《社會登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》。如果沒有相應的法律法規，很容易在非政府組織參與公共危機管理的過程中出現責權問題，從而導致非政府組織出現合法性危機。這就需要通過完善立法，為非政府組織成長提供外部保障。

外部動力不足

在公共危機管理中，非政府組織理應全力協助政府的工作，但非政府組織與政府組織之間由于缺乏應有的溝通機制，影響了救助工作的正常進行。這既有非政府組織與政府部門缺乏溝通的問題，也有政府部門對非政府組織支持不夠的問題。這導致非政府組織因外部動力不足而孤軍作戰，在公共危機事件中力量薄弱、效率低下。

自身建設存在問題

一是缺乏社會公信力。非政府組織人員組成分較為復雜，其志愿者既有專職工作人員，也有兼職工作人員。而且專職工作人員的規模并不是很大，兼職志愿者的人數也很少。所以，非政府組織與社會群眾的互動性較低，現實中缺乏一定的社會影響力。

二是自身能力不足。在我國，由于非政府組織發育不足，導致其過度依賴政府支持。而且無論是不同非政府組織之間，還是不同區域的非政府組織之間，都不同程度地缺乏溝通和協調，并且在預警和善后機制上也存在多種缺陷。溝通不力、發展不平衡導致了非政府組織自身能力的不足。

三、非政府組織參與危機管理的路徑選擇

現代公共危機的特點，決定了政府、非政府組織、社會企業及公眾必須聯合起來共同面對危機，更需要充分挖掘非政府組織的潛力，加強非政府組織的建設。

政府要加強對非政府組織的培育和扶植

非政府組織的發展反映了政治和社會的進步，同時，也需要政府的大力支持。

首先，政府要在立法和政策上加大對非政府組織的扶持。政府在發揮主導作用時，應在法律上為非政府組織發展提供依據，在政策上為之成長創造一個良好的發展環境。應及時聽取非政府組織的意見，使信息能夠在政府與非政府之間迅速傳遞，更加有效地應對公共危機事件。同時還要對非政府組織的治理結構、籌資行為、資金使用與運作等方面進行監督和評估，評估的組織者可以是政府指定的部門，也可以是類似美國的全國慈善信息局和公益咨詢部這樣的獨立評估機構。[4]

其次，加大對非政府組織人力、物力和財力的支持力度。非政府組織在人力、物力和財力上匱乏，政府應增加對非政府組織的撥款，使非政府組織能夠有充足的能力參與公共危機管理。由于非政府組織往往是基于社會問題的某一方面建立的，因此專業性必須要強，政府應建立專門的培訓機構，為非政府組織培養和輸送高素質的人才。非政府組織成員多數收入不高，不能吸引有關人才，政府應該就此設計項目，積極吸引高素質志愿者參加非政府組織活動。

培育社會的互助精神

非政府組織是公民基于共同信仰或利益而自愿結成的社團，其公益性同樣建立在人們愛心志愿的基礎上。在危機來臨時刻，人們只有互助合作，才能共同應對突發危機。現實中，由于非政府組織還不為大多數人所熟悉，尤其媒體對它們的宣傳不夠，使得非政府組織的活動透明度不高，極易遭到公眾的猜疑和不信任，容易導致組織解體或者停滯。這也要求社會對非政府組織的合理性和合法性予以認定，避免造成信用危機而挫傷它們應對危機的積極性。同時也亟需加強公民文化建設，培育公民的主體意識、參與意識和志愿精神，使公民自愿加入到非政府組織，提高非政府組織公信力。[5]

非政府組織應加強自身建設

科學規范的多元治理結構建立在合理的法律體系和明晰的制度設計基礎上。非政府組織與政府相比，其職權范圍、活動方式、組織理念上均存在著較大的差異。我國的非政府組織無論在外部還是自身內部的監督體系并不健全，以致社會公信力下降，造成非政府組織參與公共危機管理能力下降。對此，非政府組織應加強危機管理制度建設。一是要建立完善的危機管理制度，有明確的危機管理規章，基本的危機處理程序和應對危機的專業人員。二是建立危機預警和反饋系統，通過各種信息渠道及時反映危機信息，以協助政府部門做出相關決策。三是多方籌措資金。經費不足導致治理能力降低，非政府組織應擴大籌資渠道，吸引社會大眾積極參與。

加強與國際非政府組織的合作

面對公共危機，我國非政府組織應緊密聯系其他國家的非政府組織共同應對危機。我國非政府組織可以與國際非政府組織舉行經驗交流會，汲取其他國家非政府組織處理危機的經驗，同時也可以參加其他國家非政府組