承包權主體：土地承包經營權一創(chuàng)新思路

[摘要]農村土地承包經營權在物權法草案的設計中定性為用益物權，為了避免與現(xiàn)行法律和政策的太大沖突，該法在土地承包經營權上對現(xiàn)行土地承包經營制度中的弊端沒有太大動作。而現(xiàn)行土地承包經營制度存在著的弊端是非改不可的，但改有個根本原則是不能觸動的——農村土地的集體所有，所以需要在堅持這一原則的前提下另辟蹊徑——從承包經營權的主體突破，嘗試新的土地集體所有權的實現(xiàn)形式。

[關鍵詞]土地承包經營權承包權主體物權法草案

“三農”問題隨著李昌平書記的一聲吶喊日益成為舉國上下關注的焦點問題，在這樣的大背景下起草物權法，農村土地問題就成了避無可避的問題。在農村社會保障體系尚未建立的情況下，土地仍然是農民安身立命的根本，因此土地制度設計的合理與否直接關系著農民的生存、生活。現(xiàn)行的農村土地集體所有制度、家庭承包經營制度有其歷史的合理性，但也存在著種種弊端，有必要進行制度上的創(chuàng)新。為保持制度的連續(xù)性以及新制度的可行性，制度創(chuàng)新需要一個漸進的過程，所以對當下農村土地制度的創(chuàng)新，筆者認為在堅持土地集體所有與承包經營的兩個原則下進行的改革阻力是比較小的。從這一立場出發(fā)，筆者在檢討了物權法草案在土地承包經營主體制度上的局限之后，提出了一點制度設計上的思考，期能對農村土地問題的解決有所助益。

一、物權法草案在土地承包經營權主體設計上的缺陷

《中華人民共和國物權法》第三編“用益物權”第十一章“土地承包經營權”共計十二個條文使“土地承包經營權”在物權法中落了戶，從這一結構安排來看“土地承包經營權”的性質是十分明確的即物權體系中的用益物權。“用益物權，指對他人之物，于一定范圍內，得為使用收益的定限物權?！庇靡嫖餀嗳擞形锏氖褂?、收益權，具體到土地承包經營權來說，即土地承包經營權人享有土地的使用、收益權。易言之，誰成為土地承包經營權人，誰就可以利用土地并可以獲取土地上的收益，在法律上明確“土地承包經營權人”關系到土地利益的歸屬，關系到權利人的利益保護，所以明確土地承包經營權的主體意義重大。草案第一百二十八條規(guī)定“土地承包經營權人有權對其承包經營的耕地、林地、草地等占有、使用和收益，以從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產?！庇稍摋l可知土地承包經營權人是土地承包經營權的主體，不過“土地承包經營權人”是一個抽象層次較高的法律概念需要進一步明確——“誰”能成為土地承包經營權人？在草案的第十一章的十二個條文里找不到直接答案，在整個草案中也不能直接得出明確的答案，只得依據(jù)草案第五十七條規(guī)定“農民集體所有的土地等，應當依照法律規(guī)定實行承包經營?！痹渌煞侥苊鞔_。關于土地承包經營的法律最為直接的莫過于我國２００２年８月２９日通過、公布，自２００３年３月１日起施行的《中華人民共和國農村土地承包法》了，所以依據(jù)草案第五十七條規(guī)定可以援引該法律來確定土地承包經營權人。根據(jù)土地承包法第三條第二款的規(guī)定“農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?！笨芍覈r村集體所有之土地承包方式有兩種：一為家庭承包方式，二為招標、拍賣、公開協(xié)商等方式。又根據(jù)該法第十五條的規(guī)定“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶?！笨芍彝コ邪绞降耐恋爻邪洜I權人是集體經濟組織內的“農戶”；根據(jù)該法第三章“其他方式的承包”的規(guī)定，可知招標、拍賣、公開協(xié)商等方式的土地承包經營權人可以是集體經濟組織成員以外的單位或者個人和集體經濟組織成員，后者享有優(yōu)先承包權。不過第二類方式只適用于荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地。至此才得以初步明確土地承包經營權主體為：1.集體經濟組織內的農戶2.集體經濟組織以外的單位或者個人承包。但明確到這一步的上兩類主體還是存在著問題，草案沒有直接明確土地承包經營權人，也就更談不上對現(xiàn)行法律就土地承包經營權主體的規(guī)定中的不合理性進行修正了。具體而言物權法草案在土地承包經營權主體設計上的缺陷主要有以下幾個方面

土地承包經營權主體不能直接依據(jù)物權法確定

土地承包經營權主體是土地承包經營權的現(xiàn)實載體，只有明確了主體，土地承包經營權之上的利益才能清楚歸屬，法律保護的對象才能確定，保護對象確定了才能具體設計合理的保護方法。土地承包經營權作為一項基本物權在物權基本法中卻得不到完整的規(guī)范，不能不說是一大遺憾。如果說是為了與現(xiàn)行法相銜接，則這一設計缺陷也情有可原，但從法律發(fā)展的角度，物權立法應該力圖革除現(xiàn)行法上不合時宜的規(guī)定而不能一味遷就。

物權法沒有修正現(xiàn)行法律在土地承包經營權主體規(guī)定上的缺陷

物權法沒有直接明確土地承包經營權的主體，而是采用法律援引的方式依據(jù)現(xiàn)行法來明確，如此則現(xiàn)行法在土地承包經營權主體設定上的缺陷被物權法完全“繼承”了。現(xiàn)行法就土地承包經營權主體的規(guī)定存在以下缺陷

1.以集體經濟組織內的農戶作為土地承包經營權主體引發(fā)的法律條文間的沖突。土地承包法第十五條確定了這一原則，而這一規(guī)定與該法第五條第一款的規(guī)定“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發(fā)包的農村土地。”相沖突，前者是以“戶”為單位而后者則是以“個人”為單位。

2.以集體經濟組織內的農戶作為土地承包經營權主體引發(fā)的實踐中的問題?！笆紫龋r戶的范圍難以界定。在我們現(xiàn)實生活中，戶是一個不確定的概念，人員的變化，家庭的分立，婚姻狀況的改變，都可以使得家庭處于不斷的變化之中，昨天的戶也許今天已經不是戶，昨天的一戶也許很快就會變成兩戶。這在承包經營法上如何確定？幾個人才算一戶，這幾個人是否必須要有血緣關系？主體如此變化無常，則如何保證承包經營權能夠30年不變？……第三，正是由于把家庭作為承包經營權的主體，而忽視家庭成員作為集體經濟組織的成員應該享有的權利，使得婦女的承包經營權得不到保障。當婦女離婚后，她就無法得到承包經營權。這是現(xiàn)在農村中最為普遍存在的現(xiàn)象之一?！?/p>

3.以集體經濟組織內的農戶作為土地承包經營權主體引發(fā)的理論上的難題?！叭绻约彝プ鳛槌邪洜I權的主體，在理論上很難解釋為什么同樣是作為承包經營權的主體，但不同農戶承包的土地面積不同?！?/p>

4.以集體經濟組織內的農戶作為土地承包經營權主體與生產力發(fā)展的矛盾。人多地少是我國的國情，村集體所有的土地面積極為有限，有限的土地要分給若干個家庭，分的結果就是大塊土地的“條塊”化——每戶分得小塊土地。而現(xiàn)代化農業(yè)生產的一個標志就是機器耕作，面對一小塊一小塊的土地機器無用武之地—

—一不小心就開到別家田地引起糾紛。這種過分分割土地的承包方式是不利于現(xiàn)代技術在農業(yè)上應用的，對農業(yè)生產力的發(fā)展是一個極大的障礙。

5.集體經濟組織以外的單位或者個人只能承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地不利于外部資金流向農村，而農村自身又缺乏必要的資金，結果致使土地資源不能實現(xiàn)效益最大化。

二、土地承包經營制度的創(chuàng)新

以上論述了物權法在土地承包經營權主體設計上的缺陷，其目的一方面是為了再度進行法技術構造完善土地承包經營權樹立標靶，另一方面也是更為主要的一方面，即以農村土地承包經營主體制度的改革為突破口改革我國現(xiàn)行的農村土地承包經營制度。之所以以土地承包經營權主體為突破口，是因為這有可能是改革阻力最小的途徑。改革的主力主要來自以下幾個方面：1.社會主義公有制的觀念要求保留農村土地集體所有制。2.農民的生活保障問題。3.土地承包與先進生產工具的應用之間的矛盾。4.土地承包經營權的社會認同。筆者擬從土地承包經營權主體制度的設計入手一方面彌補前文提及的先行主體制度的缺陷，同時以該主體制度為核心展開對農村土地承包經營制度作微調——力求既能化解上述阻力，又能使土地承包經營制度在新時代“復活”。

為盡可能減小土地承包經營制度改革可能遇到的阻力，筆者擬做的制度設計務必堅持以下幾個原則：1.堅持土地的公有制——國家所有和集體所有。2.至少實現(xiàn)農民的最低生活保障。3.避免土地“條塊化”。4.不改變“農村土地承包經營權”的名稱及其主要內涵。具體制度設計

農村集體所有的土地之土地承包經營權主體不再限制為農村集體經濟組織成員

現(xiàn)行法律對土地承包經營權主體有較多限制，集體經濟組織成員以外的人難以投資土地，大量資本無法流向農村，土地作為一種珍貴的稀缺資源無法通過市場實現(xiàn)資源的最優(yōu)化利用。取消主體資格限制可以消除上述弊端，這里的前提是土地承包者只能取得土地承包經營權而不能取得土地所有權，土地所有權只能由農村集體經濟組織享有。

農村集體土地發(fā)包采取招標投標方式，并且發(fā)包需全體村民的三分之二以上同意。農村集體經濟組織成員在同等條件下可以優(yōu)先承包經營土地

農村土地的發(fā)包不以每戶或使每個成員為單位平均分配土地經營，而是將土地只作大塊分割甚或整體發(fā)包。發(fā)包與承包采取招標投標的方式公開進行，以期能讓土地發(fā)揮最大效益的人開發(fā)利用土地。為吸引土地上的投資，必須保證的就是投資人亦即土地承包經營權人的收益?，F(xiàn)今我國農民面臨“負擔”過重的問題，主要的根源不在于土地不能產生收益，而在于土地上的收益被太多的“人”瓜分了，留給農民——土地承包經營權人真正的土地上的生產者的收益太少了。

如果沒有主動承包者，可以以集體組織的名義經營，雇傭勞動者耕作然后對土地上的收益依各集體成員享有的土地份額進行分配——這就涉及到農村土地集體所有的實現(xiàn)方式問題了：為什么要確定各集體成員享有的土地份額？土地份額如何確定？設計

農村土地集體所有權折合成股份分配給集體經濟組織各成員

現(xiàn)今的集體所有制的問題在于，集體所有權“主體虛位”也就是“農民經常抱怨的：所謂集體所有就是大家都有，只有農民個人沒有。”這一問題的根源在于集體土地所有的實現(xiàn)方式出現(xiàn)了偏差。如果在堅持土地集體所有的前提下通過所有權實現(xiàn)方式的變通，或許有可能讓農民切實感受到集體所有可以帶給他們好處——股份制有可能實現(xiàn)這一功能。通過將土地折合成等額的股份然后按照集體組織成員的人頭進行平等分配，如此集體成員人人都可以以其股權享有土地經營收益，享有土地經營處分的話語權。集體所有以股份的形式可以讓農村集體組織成員感受到對于土地農民人人都有份。但是為了保證土地的農村集體所有，需要對該股份進行一定的限制：該股份不得轉讓。農民依據(jù)該股份享有土地上的部分收益權，也即農村集體組織處于土地的所有人地位，其將土地發(fā)包給土地承包經營者，土地經營的收益農村集體依其所有人地位和土地承包經營權人分享收益，至于收益分配比例則由雙方進行協(xié)商。集體組織分得的收益最總案集體組織成員享有的份額分配到各成員手中。即便農村集體組織成員不直接參與田間勞動仍然可以依其股份享有部分收益——農民的生存得以保障，如果在此基礎上還想過更好的生活他可以參與田間勞動獲得勞動收入也可以進城打工賺取外快。如此一來土地就避免了被條塊化分割——農民不種地也可以有收益所以就不必每個農戶都分得承包土地，土地被整體或者大塊承包可以適應當前生產力發(fā)展的需要，農業(yè)生產力提高后，土地上的毛收益就可能增加，集體組織農民的收入也就有可能增加。國家對此要負起的責任在于確定合理的稅率，確保土地承包經營權人以及農村集體組織的收益，杜絕“亂收費、亂攤派”。

三、小結及幾點討論

物權法草案面臨的一大問題就是我國的社會主義公有制如何體現(xiàn)，如何解決國有和集體所有的法律制度設計，集體土地所有制的物權法設計是這一大問題下的關鍵問題，因為它直接關系著我國占大多數(shù)的國民——農民的生存與生活。前文所述的制度設計立足于：。堅持土地的公有制——國家所有和集體所有；至少實現(xiàn)農民的最低生活保障；避免土地“條塊化”；不改變“農村土地承包經營權”的名稱及其主要內涵幾個原則，力求不與現(xiàn)行法有太大沖突，盡量減小改革阻力以便物權法得以順利通過，但同時也想以此為契機通過在土地承包主體制度以及土地集體所有的實現(xiàn)方式上的突破解決現(xiàn)行土地承包經營制度的弊端。一項制度的設計是很細致的工作，憑個人之力總難免掛一漏萬，而且還有些難題是無法用短短的一篇文章就能解決得了的，期望本文能起到拋磚引玉的作用，合眾人之智設計出合理可行的制度。上文制度設計還有以下難題尚未解決：1.土地所有權股份如何分配？要不要保留集體共有份額為集體共同事業(yè)所用？2.該股份確有保障集體組織成員的利益，但該股份的享有與集體組織成員的“身份”密切相關，該身份的取得需要具備什么條件呢？既存的集體組織成員享有該資格沒有問題，后來者——如婚嫁等引起的成員變動如何規(guī)范？該身份能否拋棄？拋棄后其股份又當如何分配？分配又當如何避免股權的集中造成的事實上的土地私有？3.與集體組織成員“身份”密切相關的股權是否違背市場經濟的平等原則呢？

注釋

1.《物權法》[M]，梁彗星、陳華彬編著，法律出版社，1997年9月第1版，頁238.2.參見《論土地承包