碳中和專題研究報告-碳中和的博弈與破局報告綜述：核心觀點：氣候問題嚴峻，全球對碳減排重視程度提高，碳中和目標應運而生。大氣

中二氧化碳濃度上升導致全球氣候問題愈發嚴峻，世界氣候變化大會對碳

減排目標的制定逐漸深入并細化。拜登政府選擇低碳經濟支持者組建內

閣，宣布重返《巴黎協定》，清潔能源政策將更加積極。歐盟大幅提升

2030

年碳減排目標，未來高碳排放產品出口歐盟或將面臨碳稅壓力。中國作為

世界上最大的碳排放國，減排壓力增大。中國化石能源占比超

80%，能源結構調整迫在眉睫。目前我國的能源結構

依然以化石能源為主，煤炭占比

56.9%，石油占比

19.3%，天然氣占比

8.1%，

三者累計占比

83.7%。目前已有大量國際金融機構宣布不再對發展中國家

的化石能源投資項目提供融資服務，未來化石能源項目海外融資壓力增

大，我國能源結構亟需向清潔能源轉型。全球共

21

個碳交易排放體系正在運行，覆蓋

1/6

人口。截至

2020

年，四

大洲已有

21

個碳交易排放體系正在運行，24

個正在建設或探討中，世界

上接近

1/6

的人口生活在已經實施碳排放交易體系的地區，碳排放交易體

系所覆蓋的溫室氣體排放量占全球碳排放總量的

9%，參與碳排放交易的國

家和地區的

GDP占全球總

GDP的

42%。歐洲碳交易市場較成熟，已超額完成上一階段減排目標，并上調

2030

年

氣候能源目標。歐洲碳交易市場

2004

年啟動，經歷了探索、改革、發展、

創新四個階段；交易覆蓋范圍逐漸擴展，配額分配時拍賣占比提升，碳交

易市場逐步走向成熟，是碳稅制度最成熟的地區。歐洲碳減排成果顯著；

2019

年溫室氣體排放量在

1990

年的基礎上減排

23%，超額完成

2020

年減

排

20%的目標；2018

年可再生能源消費比重達到

18%，提升明顯。歐盟將

2030年溫室氣體相對減排比例從40%提升至55%，并承諾在2060年實現“碳

中和”；將

2030

年可再生能源在終端能源消費中的比重提升至

32%、能源

效率提高

32.5%。除立法保障外，歐洲積極發展

CCUS、氫能和生物質能，

為實現“碳中和”提供技術支撐。美國清潔能源政策隨執政黨更迭搖擺，加州碳交易市場成效顯著。美國兩

大黨派在能源政策上的主張存在差異，輪流執政導致美國的能源政策出現

反復。但降低美國能源對外依存度、保證能源安全的目標未曾改變。由于

2001

年布什政府退出《京都協議書》，美國未發展出聯邦層面的碳交易體

系，碳交易以州和地方交易體系為主。2013

年啟動的加州碳市場取得較大

成效，實現了碳價和經濟的雙增長，同時激發了技術創新，吸引了投資，

增加了就業崗位，成為碳市場的標桿。中國碳排放市場進入第一個履約周期，減排目標清晰。2021

年

2

月

1

日，

《碳排放權交易管理辦法(試行)》正式施行，全國碳市場進入“第一個履

約周期”，參與者為

2225

家發電企業。我國相繼于

2015

年、2017

年、2020

年三次提出新的碳減排目標，并于

2020

年兩次在國際場合明確碳達峰、

碳中和的政策目標。目前，共有

82

個試點省市研究提出達峰目標，有近

20

個省市將“碳達峰”行動作為未來五年的重點工作之一，地方政府響應

積極，政策落地速度有望超預期。電力、交運行業碳排放占比高，減排任務重。2018

年，我國電力/熱力生

產業、交通運輸業二氧化碳排放量分別占全國排放總量的

51%、10%，是實

現碳中和目標的重要發力點。1

氣候問題嚴峻，全球倡導碳減排，碳中和目標應運而生1.1

氣候問題嚴峻，全球對碳減排重視程度逐漸提高1.1.1

全球變暖導致生態環境被破壞大氣中二氧化碳濃度上升導致的全球變暖給生態環境帶來了不可逆

的破壞。2020

年，大氣中的二氧化碳濃度超過了

400ppm，平均氣溫

較

19

世紀高

1.2

攝氏度以上，全球變暖趨勢愈發嚴峻。全球變暖所導

致的異常高溫、北極海冰數量的減少、永久凍土層融化等問題不僅導

致了世界各地天氣模式的破環，引發了各種各樣的自然災害（eg.美國

加利福利亞州有史以來規模最大的野火、澳大利亞的林火、歐洲的寒

潮、海平面上升等），還進一步加速了全球變暖進程，造成了惡性循

環；全球變暖問題亟待解決。1.1.2

聯合國氣候變化大會碳減排目標逐步細化隨著氣候問題愈發嚴峻，世界氣候變化大會對碳減排目標的制定逐漸

深入并細化。1994

年《聯合國氣候變化框架公約》簽訂，第一次將減

少溫室氣體排放的目標確定下來，并確立了減排的基本原則。此后全

球氣候變化會議逐年召開，1997

年所簽訂《京都議定書》規定了氣候

協議到

2020

年終止，目標定位為將大氣中的溫室氣體含量穩定在一

個適當的水平，在當時具有較強的影響力。2009

年的哥本哈根氣候大

會就工業化國家的溫室氣體減排額及發展中國家如何控制溫室氣體

排放等問題進行了進一步協商，對此后的氣候變化產生了決定性影

響。2015

年的巴黎氣候大會一方面建立了適用于所有締約方的

2020

年后國際應對氣候變化機制，另一方面確立了對各國自主目標五年一

次的評估機制，近

200

個締約方簽署了《巴黎協定》。2021

年，第

26

屆聯合國氣候變化大會將于

11

月在英國舉行。1.2

拜登上臺或將推動世界能源格局變動北京時間

2021

年

1

月

21

號，美國第

46

任總統拜登在首都華盛頓正

式宣布就職，不同于特朗普政府促進美國能源進出口從而創造就業機

會的政策目標，拜登作為一個積極推動清潔能源發展、致力于解決氣

候問題的決策者，在任期間的決策將深刻影響世界能源格局的變動，

加速碳減排進程。1.2.1拜登政治生涯致力于能源、氣候問題與環境保護在拜登漫長的政治生涯中，他相繼推動了氣候、環境、能源有關法案

的提出。1996

年，拜登在國會上提出了第一個氣候法案《全球環境保

護法案》。1998

年，拜登倡導《熱帶森林保護法》，法案允許美國與

外國政府就保護熱帶森林達成協議。在擔任奧巴馬政府副總統期間，

拜登監督落實了美國歷史上最大的清潔能源投資法案：《2009

年美國

復蘇和再投資法案》。大選期間，《清潔能源革命與環境正義計劃》、

《建設現代化的可持續的基礎設施與公平清潔能源未來計劃》、《確

保環境正義和公平經濟機會計劃》等環境與清潔能源計劃均為“拜登

系列計劃”的核心文件。拜登政治生涯中所提出的一系列法案以及大

選中發布的一系列核心文件在一定程度上反映了拜登未來執政期間

的氣候能源戰略主張。1.2.2低碳經濟支持者組成新內閣

拜登內閣選擇低碳經濟支持者契合拜登積極的能源氣候政策主張，內

閣成員豐富的經驗還會在拜登執政期間助力頗深。拜登政府聘用了具

有汽車行業經驗和力主美國工業向清潔能源經濟轉型的堅定支持者-

密歇根州前州長詹妮弗·格蘭霍姆領銜能源部；還選擇了主張發展多

軌道交通和電動汽車基礎設施的前總統候選人皮特·布蒂吉格擔任交

通部長。未來兩部門的協同配合可能幫助能源基礎設施領域使用更多

可持續發展手段來減少碳排放，并創造新的就業機會。1.2.3

氣候能源政策將發生轉變，美國重返《巴黎協定》拜登上臺后氣候能源政策或將發生

180

度轉變。特朗普政府時期廢除

了奧巴馬政府提出的《清潔能源計劃》，放松對化石燃料行業的管束，

以求增加傳統化石能源凈出口從而刺激就業，無視氣候變化問題的嚴

峻性。與特朗普政府不同，拜登注重能源與氣候政策的聯動效應，他

提出的清潔能源和環境正義計劃致力于確保美國實現

100%的清潔能源經濟，并在

2050

年之前實現凈零排放的目標。計劃還提出了短期

以及中長期的解決方案，包括對清潔能源的基礎設施建設進行

4000

億美元的投資，加快電動車的推廣，到

2030

年將海上風能增加一倍

等具體措施。拜登團隊希望通過未來十年內對能源、氣候的研究、創

新與實踐，實現產業結構升級與低碳化發展。綠色能源戰略層層遞進。拜登的綠色能源戰略分為三部分：美國聯邦

層面、美國各級州市政府、世界其他地區。

美國聯邦層面：聯邦將通過頒布立法以及一系列能快速降低排放

水平的行動來實現目標。

美國各級州市政府：各州市積極響應拜登政府號召。除部分州州

長承諾減少溫室氣體排放量、控制燃油排放標準以外，另有多個

城市積極發揮帶頭作用。截止

2020

年

11

月，已有超過

35

個城

市提出了到

2050

年減排

80％的目標，超過

400

個市長表示將遵

守《巴黎協定》。世界其他地區：拜登上臺第一天宣布重新加入巴黎協定。拜登政

府將對來自未能履行氣候和環境義務國家的高碳排放產品征收

碳調整費或配額。拜登政府可能會進一步阻止中國補貼煤炭出口

和外包碳污染，要求中國在“一帶一路”項目建設中實現碳減排，

取消高碳項目的出口補貼。美國重返《巴黎協定》。拜登的清潔能源革命和環境正義計劃不僅繪

制了美國低碳發展的藍圖，還可能將在重返《巴黎協定》后利用其大

國地位與國際力量促進世界各國取消化石能源補貼，發展清潔能源，

實現碳減排，與此同時協同國內政策鞏固美國低碳技術的優勢。中國

作為世界上最大的碳排放國，在拜登上臺后或承受更大的減排壓力。

美國重返《巴黎協定》后有較大的可能會借助“傘狀集團”的力量，就

碳減排目標以及取消化石能源補貼等問題向中國施壓；不僅如此，中

國作為美國的貿易伙伴，出口產品很可能因碳排放水平高被征收碳調

整費；中國的“一帶一路”國際油氣合作進程也有較大可能被拜登政府

以“低碳”等理由橫加干涉與制止。1.3

歐盟倡導綠色低碳發展，高碳排放產品出口歐盟或將面臨壓力歐盟多年來一直是綠色低碳發展的倡導者，歐盟的氣體排放貿易機制

是世界上首個、也是最大的跨國二氧化碳交易項目，歐盟也是全球碳

稅征收最為成熟的地區，可以說在解決全球氣候變化問題的過程中，

歐盟起到了重要的引領作用。歐方曾在

2020

年

9

月

14

日的中歐領導

人在線會晤上對中國的碳減排速度發表看法，希望中國能夠盡早實現

碳達峰，并在

2060

年實現碳中和。2020

年

9

月歐盟發布的《2030

年

氣候目標計劃》將

2030

年溫室氣體減排目標由原有的

40%提升至

55％，該法案為歐洲所有政策設定了目標和努力方向，并提出

2050

年實現溫室氣體零排放。這意味著歐盟內部產品將面臨碳稅的壓力，

因此歐盟可能在未來對沒有征收碳稅的中國產品征收碳關稅，以保證

雙方公平競爭。1.4

中國化石能源消費占比超

80%，能源轉型迫在眉睫1.4.1

中國化石能源消費占比超

80%，碳中和加速清潔能源發展我國化石能源消費占比超

80%，碳中和目標下，清潔能源裝機量將加

速提升。目前我國的能源結構依然以傳統能源為主，煤炭占比

56.9%，

石油占比

19.3%，天然氣占比

8.1%，三者累計占比

83.7%；非化石能

源占比僅為

16.3%。由于中國的能源消費結構是煤炭過半，油氣資源

對外依存度較高，且中國在發展前期粗放式的經濟增長模式不利于可

持續發展，對能源消耗過大，只有實現產業結構的升級轉型、努力構

建清潔低碳能源體系并推動相關技術發展才能減少油氣進口過程中

的經濟成本和政治成本，保障國家能源安全。按照我國提出的碳中和

目標，2019

年，我國風電、光伏總裝機容量合計

4.42

億千瓦。若要

完成

2030

年總裝機容量達到

12

億千瓦以上的目標，2020-2030

年風

電、光伏年均新增裝機容量約

6893

萬千瓦，較

2015-2019

年均新增裝

機總容量提升

9.02%。中國是最大的光伏組件生產國和出口國，全球光伏產業發展將進一步

提升光伏組件需求。2019

年，中國光伏組件產量為

98.6GW，占全球

的

96.7%；出口量為

66.6GW，占全國產量的

67.55%，全球出貨量前

十的公司中，中國企業有八家。2019

年，美國光伏裝機量達到

62.3GW，

占全球的

10.6%。據

BP世界能源展望的預測，若要實現碳中和目標，

美國

2050

年非水可再生能源消費量將提升至

2018

年的

5

倍以上。在

眾多主要經濟體碳中和目標確定的情況下，光伏裝機量將大幅提升，

促進光伏組件需求提升。1.4.2

化石能源項目海外融資壓力增大，清潔能源轉型迫在眉睫

在實現碳中和、碳達峰目標的過程中，我國需要制定相應的標準，大

力發展再生能源、儲能行業、節能行業、碳捕集、利用與封存（CCUS）、

生物質能碳捕集與封存（BECCS）等相關低碳、零碳以及負碳行業的

技術，仍需大量資金投入。目前已有大量金融機構宣布不再對發展中

國家的化石能源投資項目提供融資服務，如歐洲投資銀行宣布將從

2021

年底終止對化石燃料能源項目進行投融資，這意味著化石能源項

目在未來將更難獲取新的融資，清潔能源項目投資將成為未來的主

流。2

全球碳市場建設：歐盟領先，美國以區域市場為主2.1

全球碳市場現狀：21

個碳交易排放體系正在運行，覆蓋

1/6

人口

截至

2020

年，四大洲已有

21

個碳交易排放體系正在運行，另外還有

24

個正在建設或者探討中。現有碳排放交易體系中有一個超國家機

構、5

個國家、16

個省/州和

7

個城市。目前，世界上接近

1/6

的人口

生活在已經實施碳排放交易體系的地區，碳排放交易體系所覆蓋的溫

室氣體排放量占全球碳排放總量的

9%，參與碳排放交易的國家和地

區的

GDP占全球總

GDP的

42%。碳排放交易體系行業覆蓋范圍較廣。現運行的碳排放交易體系覆蓋行

業包括林業、廢棄物、國內航空、交通、建筑、工業、電力等。當一

個行業有一部分控排企業面臨明確的履約責任時，該行業為體系覆蓋

行業，但是并非該行業所有的設施或溫室氣體排放都要受到監督，且

并非所有的子行業、氣體排放和生產過程都會納入碳排放交易體系。碳排放交易體系覆蓋的全球排放份額逐漸擴大。2005

年，歐盟碳排放

交易體系啟動以來，越來越多的國家和地區建立了碳排放交易體系，

到

2020

年，碳排放交易體系所覆蓋的全球排放份額擴大到了原來的

三倍。碳排放交易體系多樣化。碳排放交易體系包括四個關鍵性指標，排放

上限軌跡、拍賣比例、覆蓋范圍以及配額價格。目前比較成熟的碳排

放交易體系有歐盟碳排放交易體系、瑞士碳排放交易體系、韓國碳排

放交易體系、區域溫室氣體倡議、美國加利福尼亞州、加拿大魁北克

省等，不同碳排放交易體系的關鍵指標側重點不同。近年來，全球碳市場迅速發展；隨著碳排放交易體系的擴大、排放份

額的增加以及碳排放交易體系的多樣化，全球碳市場的發展出現了矛

盾，如由于不同市場在法律法規、配額分配方式之間存在差異等原因

出現市場分割，碳金融專業人才缺乏導致碳金融創新能力不足、不確

定風險以及碳價低迷等現象。這些矛盾在一定程度上阻礙了全球碳市

場的發展。2.2

歐洲：氣候能源目標逐漸上調，政策、技術配套支撐2.2.1

氣候能源目標逐漸上調，可再生能源發電量明顯提升歐洲氣候能源目標逐漸上調，立法保障目標實現

歐洲氣候能源目標逐步推進，包括逐漸降低歐盟溫室氣體排放量，提

高可再生能源在終端能源消費中的比例，提高能源效率，通過立法為

實現溫室氣體排放目標提供法律約束力。上述一系列措施的推進加快

了溫室氣體減排的進程。歐盟氣候能源目標推進主要有四個側重點：氣候能源目標時間逐漸明確，溫室氣體減排目標逐漸上調。2007

年歐盟提出的《2020

年氣候和能源一攬子計劃》中最早確定了

2020

年氣候和能源發展的目標；2011

年歐盟進一步提出了

2050

年減少溫室氣體排放量的長遠目標；2014

年進一步明確了

2030年的氣候能源發展目標。氣候能源目標時間節點逐漸明確，溫室

氣體減排目標也逐步上調。歐盟設定的

2030

年溫室氣體減排比

例從

1990

年的

40%，提升

2021

年確定的

55%；并承諾在

2060

年

實現‘碳中和’。可再生能資源占比與能源效率目標提升。歐盟在

2007

年提出的

氣候和能源發展目標中，提出要將可再生能源在終端能源消費中

的比重提升至

20%，將能源效率提高

20%。2014

年，歐洲理事會

在《2030

年氣候與能源政策框架》制定了

2030

年可再生能源在

終端能源消費中的比重增至

27%，能源效率提升

27%的目標；2018

年，歐盟上調上述比率，提出

2030

年可再生能源在終端能源消

費中的比重增至

32%、能源效率提高

32.5%。立法為氣候能源目標提供保障。歐盟碳減排計劃中，最早具有法

律約束力的是歐盟氣候和能源一攬子計劃提出的可持續能源發

展目標；《歐洲氣候法》進一步從法律從層面為歐洲所有政策設

定了目標和努力方向。此外，部分歐盟成員國也已通過立法限制

溫室氣體排放，例如，法國的《法國環境法典》、《電力自由化

法》，德國的《可再生能源優先法》、《可再生能源法》和《氣

候保護法》等。超十國提出具體碳中和計劃目標。目前，奧地利、丹麥、芬蘭、

法國、德國、匈牙利、愛爾蘭、斯洛伐克、西班牙、瑞典、英國

均提出了實現碳中和的具體目標。其中瑞典計劃于

2045

年實現

碳中和，奧地利計劃于

2060

年實現碳中和，其他國家實現碳中

和時間點均定于

2050

年。歐洲能源轉型效果明顯，可再生能源發電量明顯提升歐盟能源轉型的主要措施為：減少能源結構中化石能源占比、提高能

源效率、發展可再生能源。電力行業是歐洲主要的溫室氣體排放行業，

也是能源轉型的關鍵。目前，歐盟能源轉型已經取得了一定的進展，

具體體現在三個方面：溫室氣體排放量達到

2020

年減排目標。截止

2019

年，歐盟溫室

氣體排放量在

1990

年的基礎上減排

23%，已達到當時設立的

2020

年減排

20%的目標。可再生能源占終端能源消費的比重增加。歐盟曾提出，在

2020

年前可再生能源占終端能源消費量的比重要達到

20%。2004

年，

歐盟統計局首次發布可再生能源占終端能源消費量的比重為

8.5%，2015

年該比例達到

16.7%，2018

年達到

18%，2020

年完成

的可能性較高。歐盟各成員國也設置了自己的約束性目標，截止

2018

年，歐盟成員國中已有

12

個國家達到或已超過

2020

年本國

的約束性目標，4

個國家已接近實現約束性目標，其余國家距離

各自目標仍存在一定差距。發電行業能源轉型加速，新能源發電量占比近

40%。歐盟各成員

國近年來大力開展燃煤發電替代措施，有效的降低了電力系統的碳排放量，目前歐洲已成為全世界電力行業碳強度最低的區域。

2020

年上半年，歐盟可再生能源發電量已占到成員國電力供應總

量的

40%；其中風電和光伏就占到總發電量的

21%。歐盟的發電

結構中，可再生能源裝機占到全部裝機規模的一半，發電量約占

全年的三分之一。風電和太陽能裝機約占可再生能源裝機的

2/3；

發電量約占到可再生能源發電量的

1/2。2.2.2

歐洲退煤進程加快，碳交易市場發展中走向成熟

歐盟退煤進程加快目前，歐盟現有

27

個成員國中，奧地利、比利時、瑞典已不再使用

燃煤發電。比利時是第一個停止使用燃煤發電的歐洲國家。捷克、北

馬其頓、西班牙已經開始就退煤的可能性以及時間點等問題進行討

論。丹麥、希臘等國已經宣布退煤，芬蘭、法國等決定退煤；除德國

外，其他國家均制定了

2030

年以前淘汰燃煤的時間目標。目前，歐

洲退煤取得明顯進展。2020

年上半年，西班牙燃煤發電量下降了

58%，

葡萄牙煤炭產量下降了

95%，荷蘭、奧地利和法國的煤炭減量均超過

50%，德國煤炭發電量下降了

39%。歐盟碳交易市場在發展中走向成熟歐盟溫室氣體排放機制（EU-ETS）是世界上首個最大的跨國二氧化

碳交易項目，是歐洲碳交易市場的載體，于

2005

年正式啟動，覆蓋

歐盟成員國電力、鋼鐵、水泥等行業

11,000

個主要能源消費和排放企業，涵蓋了歐盟二氧化碳排放總量的一半。排放機制由五大制度構成，

分別為總量控制體系、MRV體系、強制履約體系、減排項目抵消機

制和統一登記簿制度。歐盟碳交易市場從

2004

年啟動，至今經歷了四個階段：探索階段、

改革階段、發展階段、創新階段。隨著排放許可上限階段性降低，碳

排放交易覆蓋范圍逐漸擴展以及配額分配方式的轉變，歐盟碳交易市

場逐步走向成熟。

歐盟碳交易市場發展進程：排放許可上限從階段性降低轉變為逐年降低。探索階段和改革階

段的排放許可上限分別為

22.9

億噸/年和

20.8

億噸/年，在一定

期限內保持不變，發展階段排放許可上限每年下降

1.74%，逐年

降低。覆蓋范圍逐漸擴大。隨著歐盟碳交易市場的發展，涵蓋氣體從單

純的二氧化碳擴展至氧化亞氮、全氟化碳等溫室氣體；覆蓋行業

從能源行業、鋼鐵、水泥、造紙等行業逐漸增加航空、石油化工

等行業。配額及儲備方式趨嚴。配額方式從免費分配逐漸加入拍賣機制，

在此過程中免費發放配額占總配額的比例從

100%依次下降到

90%/50%。電力行業是主要的溫室氣體排放源，2013

年起，除部

分電網建設或者能源結構較為單一的經濟欠發達國家外，電力企

業全部通過拍賣獲得配額。歐盟允許部分成員國的電力部門采用

拍賣方式獲取部分配額，到

2020

年全部配額將通過拍賣方式獲

取。儲備方式由不能轉移到下階段使用發展到可沿用至下一階

段；在歐盟金融危機導致的碳配額供需出現結構性失衡后，轉變

為由市場引入穩定的儲備機制，以保證市場更平衡地運轉。碳稅制度走向成熟碳稅是以應對氣候變化、減少二氧化碳排放為目的，向煤、天然氣、

汽油、柴油等化石燃料使用過程中產生的二氧化碳征收的稅額。在應

對氣候變化的各種環境政策工具中，碳稅被認為是最有效的經濟手段

之一。歐盟是全球碳稅征收最為成熟的地區。碳稅分為兩大類，一類

是將碳稅作為一個單獨的稅種，例如芬蘭、瑞典和挪威，其中芬蘭從

1990

年開始征收碳稅，是征收碳稅最早的國家之一；另一類是將碳稅

與能源稅或者環境稅相結合，以意大利和德國為代表。碳稅征收走向

成熟體現在兩個方面：歐盟國家碳稅水平較高。根據世界銀行

2018

年

3

月發布的數據，

瑞典、芬蘭、挪威的碳稅分別為

139

美元/噸、77

美元/噸、64

美元/噸，丹麥碳稅略低，為

29

美元/噸。碳稅征收與其他手段相結合。碳稅征收給出了價格信號，但有時

不足以給企業帶來足夠的成本壓力，企業可能采取其他手段轉移

碳稅影響。將征稅和其他手段結合，才能促使高排放行業企業采

取切實有效的行動，降低碳排放。2018

年以來，部分歐盟國家強

化了碳稅政策，與碳交易制度形成聯動，從而進一步提升政策效

果。如

2018

年，葡萄牙規定碳交易體系下的燃煤電廠同樣需要

繳納碳稅；瑞典取消了碳交易體系下的燃煤熱電聯產企業享受的

碳稅豁免或減免，以加快去煤的進程。鼓勵可再生能源發展歐盟從

2001

年起發布了一系列可再生能源指令，不僅逐步上調可再

生能源發電占比目標，還要求各成員國將可再生能源指令轉化為國家

立法，制定支持政策和相關規劃。最常用的可再生能源支持政策包括

上網電價（FIT）、溢價補貼（FIP）、差價合約（CfD）或溢價補貼

遞減、具有配額義務的綠色證書（GC）等；其中上網電價和溢價補貼

政策最為常用。上網電價（政府強制要求電網企業在一定期限內按照一定電價收購電

網覆蓋范圍內的可再生能源發電量）政策在實施初期極大地刺激了可

再生能源領域的投資，但隨著可再生能源開發規模的擴大，政府補貼

負擔過重等問題相繼出現，歐盟各國開始采用溢價補貼的差價合約機

制管理預算負擔。此外，歐洲還使用了投資補助、貸款擔保、稅收優

惠等其他支持機制來鼓勵可再生能源發展。2.2.3

歐洲積極發展

CCUS、氫能和生物質能技術在能源目標政策驅動下，碳捕集、利用和封存（CCUS）技術，氫能技

術，生物質能技術迅速發展。碳捕集、利用和封存（CCUS）技術在不

改變能源結構的前提下，能夠實現碳的有效封存。近年來，歐盟的

CCUS項目逐漸增多，規模也逐漸擴大。歐盟以及部分成員國也為

CCUS領

域的發展提供了大量的資金支持。

歐盟為氫能生產提供了

50

億至

300

億歐元的支持；其中，2019

年德

國宣布投資

1.8

億歐元用于發展氫能產業。同時，歐盟在生物質能領

域取得了極大的進展；歐洲不僅是世界上生物柴油產量最大的地區，

也是沼氣技術領先的地區。2.3

美國：清潔能源政策出現反復，區域性碳交易市場發展較好2.3.1

清潔能源政策隨執政黨變化，保障能源安全是核心美國兩大黨派在能源政策上的主張存在明顯差異，民主黨派傾向于推

行清潔能源，共和黨傾向于發展傳統能源。輪流執政導致美國的能源

政策出現反復。第二次世界大戰以后，美國能源政策的演變經歷了四個階段：能源自

由發展階段、強化能源安全階段、能源政策弱化階段以及促進能源獨

立和清潔能源發展階段。即使對于清潔能源的態度有所差異，但降低

美國能源對外依存度、保證能源安全的目標是一致的。2.3.2

聯邦無碳排放交易體系，以區域性交易體系為主2001

年，布什政府退出了《京都協議書》。從此，美國無需再遵守發

達國家的強制性減排義務，聯邦政府也不再控制二氧化碳和其他溫室

氣體的排放量，因此美國并沒有發展出像歐盟那樣的排放權交易體

系，只建立了州和地區性的碳排放權交易體系，如地區溫室氣體協議、

芝加哥氣候交易所、加利福尼亞全球變暖解決法案、西部氣候倡議、

中西部地區溫室氣體排放協定等。州和地區性碳減排交易體系也存在強制和自愿之分。如地區溫室氣體

倡議是第一個強制性的、以市場為基礎的碳交易體系。奧巴馬執政期

間，自愿減排獲得了極大的發展，如負責配額拍賣的相關機構區域溫

室氣體減排行動，負責碳足跡業務的美國氣候注冊辦，負責碳抵消的

機構氣候行動儲備，負責碳登記的機構美國碳注冊處，以及核證標準

協會、西部氣候倡議、綠色交易所、芝加哥氣候交易所等。2.3.3

碳市場標桿：加州碳交易市場2013

年

1

月

1

日，加州正式啟動碳交易市場，覆蓋電力、石化、鋼鐵、

造紙、水泥等行業。到目前為止，加州的碳交易市場經歷了三個階段：

2013-2014

年，將至少

90%的配額免費分配給所有企業；2015-2017

年，

減免對中等和低等泄露類企業的免費分配比例至

75%和

50%；2018

年以后，進一步降低對上述兩類企業分配的免費配額比例至

50%和

30%。加州碳市場自運行以來取得了極大的成效，碳價和經濟同時取

得了增長，同時激發了技術創新，吸引了大量投資，增加了就業崗位，

成為了碳市場的標桿。加州碳市場成功的主要原因如下：立法為加州碳市場的平穩運行提供保障。2006

年，加州最早通過

了

AB32

法案，并相繼推出了一系列政策：如可再生能源配額制、

低碳燃油標準和碳交易政策等以保障目標的實現。前期立法以及

一系列政策的推行為

2012

年加州碳市場的正式推出提供了充足

的準備。隨著碳市場的發展，SB32

法案和

AB398

法案相繼推出，

進一步提高了碳減排目標，也完善了碳市場的運行規則，為市場

提供了長期穩定的政策信號。配額拍賣促進市場流動性提升。加州碳配額分配之初只有

10%的

配額通過拍賣進行，之后配額拍賣的比重逐漸提高。配額拍賣不

僅可以幫助價格發現，確立合理的配額供需，還可以降低配額發

行過量的風險；拍賣所得收入被放入專門的溫室氣體減排基金可

用于建設加州低碳交通軌道，社區節能節水設施等項目，也用于

低碳發展。碳價上下限確定，保證市場穩定性。加州碳交易正式實施后，加

州拍賣價格下限為十美元/噸，每年增長

5%（考慮通脹因素）。

加州碳交易市場通過設定碳價上下限能夠降低碳價波動空間，防

止因碳價過高或過低干擾宏觀經濟發展或導致碳交易市場低迷。價格儲備機制和拍賣保留價格有助于調節碳價。價格儲備機制即

保證每年會有一定的配額以固定價格出售，是一種軟的價格天花

板；拍賣保留價格保證了市場價格過低的情況下，排放配額不會

進入市場。這兩種機制以更加靈活的方式調節了配額的數量和價

格，有助于政府調控碳市場。“碳抵消”機制受企業歡迎。截止

2018

年，加州空氣資源委員

會已批準了四類“碳抵消”項目：林業、城市林業、家畜糞肥和消耗臭氧層物質。由于“碳抵消”信用通常可以與更高價格的碳

配額按比例交易，深受具有排放限制的企業的歡迎。碳排放交易體系的雙重拍賣機制保證市場公平競爭。雙重拍賣機

制讓公用事業企業同時成為買家和賣家，使得監管部門能夠更高

效地指定和引導拍賣，并用收益服務納稅人，避免能源市場出現

扭曲現象，也為拍賣市場帶來了更多的參與者和配額交易量，提

升了市場活力。2.4

日韓：引入補充政策工具，政策支持低碳發展2.4.1

日本：自愿性減排參與度較低，區域強制減排體系成功復制全國性&區域性碳交易市場齊發展

日本早在

20

世紀

90

年代就開始積極推進國家氣候變化政策，逐漸建

立起自己的碳排放體系。目前為止，日本在溫室氣體減排上既有以

JVETS為代表的全國性碳交易體系，還有以東京都

ETS為代表的地

方排放交易體系。此外，其面向國內外建立的信用抵消體系形成了對

碳排放交易體系的重要補充。自愿碳排放交易體系參與度不高。2005

年，日本環境省推出了自愿碳

排放交易體系

JVETS，該體系基于總量控制交易的原則，覆蓋了所有

二氧化碳的直接排放和來自電力企業的間接排放。該體系雖然取得了

一定的減排效果，但自愿機制下，JVETS的市場參與度不高，交易數量和頻次較低，交易價格也逐年走低，JVETS體系運行了

7

年，于

2012

年結束。抵消信用體系做補充。日本的排放信碳用體系

J-Credit由

J-VER和

CDM市場合并而來，建立的目的是為支持地區的溫室氣體減排，于

2013

年開始實施，計劃到

2021

年

3

月結束運行。作為國內的信用認證機

制，J-Credit體系允許政府向采用節能設備、使用可再生能源以及在

日本國內通過森林管理減排的企業頒發溫室氣體減排信用，企業可以

用獲得的減排信用進行交易。日本政府也建立了面向國際的減排信用

抵消體系——雙邊抵消信用體系

BOCM，目前稱為聯合信用機制

JCM。

JCM設立的目的是幫助日本以最小的成本實現其

2020

年的減排目標，

并占領低碳技術產品和服務的出口市場。雖然

JCM盡可能沿用

CDM的

機制規則，但兩種機制在項目覆蓋、減排量的計算以及項目的認證方

面仍存在較大的區別。相比之下，JCM遵循的原則具有確保系統穩定

運行、保持執行過程簡潔實用、避免其他溫室氣體減排重復計算等優

勢。東京都碳交易體系成功復制。日本東京都

ETS是世界上第一個城市級

的碳排放強制交易體系，于

2010

年構建。2021

年，埼玉縣復制東京

都

ETS，建立起自己的碳交易體系。東京都

ETS運行以來，不僅順利

實現減排目標，參與實體的履約率也不斷提高，交易體系第一年就已

實現

64%的履約率，2011

年開始履約率大幅提升至

93%。

日本碳交易市場的發展歷經了三個階段。第一階段是

1997

年以后，

伴隨《京都議定書》推出的環境自愿行動計劃，并無法律效力；第二

階段是從

2008

年

10

月開始實行的碳交易體系，構成一個試行的自愿

排放交易體系；第三階段從

2010

年

4

月開始，東京都總量限制交易

體系正式啟動，成為日本第一個地區級的強制碳減排體系，確立了到

2020

年溫室氣體排放水平比

2000

年下降

25％的減排目標。2.4.2

韓國：引入碳稅嘗試，政策推動經濟發展向低碳環保轉型韓國碳減排經歷了宣布減排目標、通過相關法案、啟動排放權交易體

系等過程，同時引入了碳稅這一嘗試。韓國碳交易市場歷經三大階段，目前覆蓋八大行業。2009

年起韓國開

始推進全國碳交易市場建設，并與

2015

年

1

月正式開始交易。以配

額分配方式進行劃分，韓國碳交易市場的發展可大致分為三個階段：

2015-2017

的

100%配額免費分配階段；2018-2020

年，3%的配額進行

有償拍賣的階段；2021

年起，超過

10%的配額進行有償拍賣的階段。

目前，韓國碳交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、石油化工、煉油、能源、建

筑、廢棄物處理和航空等八大行業。韓國碳交易市場相關法律制度頻繁發布。在

2015

年正式啟動碳排放

交易市場前，韓國就已通過兩項相關立法《低碳綠色增長基本法》和

《溫室氣體排放配額分配與交易法》。其中，《低碳綠色增長基本法》

對政府的職能做出了很多規定和要求，體現了政府在碳市場建設過程

中的關鍵作用和主導地位。《溫室氣體排放配額分配與交易法》對溫

室氣體配額分配與交易、溫室氣體排放數據的真實性、碳排放交易二

級市場監管、被監管企業正當權益保護和違法行為的法律責任部分做

出了較為充分的規定。碳交易市場啟動后，韓國政府還相繼頒布了相

關的配套法律制度，從而進一步保證韓國碳排放交易市場的平穩運

行。實行綠色新政，經濟發展向低碳環保轉型。2020

年

7

月

14

日，“韓

國版新政”頒布，力圖加強數碼新政、綠色新政，加強就業社會保障

網絡；提出到

2025

年，將投資

160

萬億韓元，創造

190

萬個工作崗

位以支持上述三個領域的發展。其中，綠色新政將成為投資規模最大

的領域，具體內容包括實現城市·空間·生活基礎設施的綠色轉型、

構建綠色產業革新生態系統和低碳·分布式能源擴散。綠色新政計劃

投資

73.4

萬億韓元，創造

65.9

萬個工作崗位，有望通過綠色新政加

快低碳經濟發展，促進社會轉型。3

中國：第一個履約周期開啟，地方政府積極配合3.1

中國碳市場建設經歷三個階段，全國碳市場進入第一個履約周期我國碳交易市場發展歷經了

CDM建設、碳市場試點建設和全國統一

碳市場建設三個階段。試點階段共

8

個交易所參與交易。從

2011

年起，發改委開始設立碳

配額交易試點。2013

年，深圳碳交易排放所率先成立，中國碳市場試

點開始交易。2014

年上半年，北京、上海、重慶、廣東、天津、湖北

交易試點相繼成立；2016

年，福建碳市場啟動，并發布了《福建省碳

排放交易權市場調節實施細則（試行）》；截止

2020

年底，全國共

有

8

個碳排放權交易試點。“碳達峰”、“碳中和”目標確定，發電行業率先參與全國交易。2017

年

12

月，《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》發布，

提出了“三步走”的路線圖，即基礎建設期、模擬運行期和深化完善

期，意味著中國碳排放權交易市場將從電力行業開始啟動。2018

年國

務院機構重組，建設全國碳交易市場的職責由發改委轉移到生態環境

部。2020

年

9

月和

11

月，在國際場合明確碳中和、碳達

峰目標；隨后，生態環境部相繼印發了關于公開征求《全國碳排放權

交易管理辦法（試行）》、《全國碳排放權登記交易結算管理辦法（試

行）》、《2019

年~2020

年全國碳排放權交易配額總量設定和分配實

施方案（發電行業）》等文件，推動全國碳市場的建立。2021

年

2

月

1

日，《碳排放權交易管理辦法(試行)》正式施行，全國碳市場進入

“第一個履約周期”。中國碳試點市場特征：碳試點市場結合自身情況各有不同。8

個地方碳交易試點之間配

額分配模式、配額分配方法、碳市場覆蓋范圍以及碳市場交易主

體之間存在差別，區域市場相對分割，各自的發展和市場表現也

不盡相同。線下交易為主要模式。由于線上交易存在手續費高、交易不確定

性高、無法對交易價格進行協商等缺點；區域試點階段交易以線

下為主。碳現貨為主要交易產品，碳金融衍生產品交易有限。區域試點階

段碳配額和核證減排量交易均為現貨交易，現有碳金融衍生產品

的交易均屬于地方市場實驗性交易，交易規模小，持續時間短。機構改革推動碳市場建設。2018

年起，中央的碳市場主管部門由

發改委變更為生態環境部，大部分省市的碳市場建設工作也都從

地方發改委轉移到了地方生態環境局。從長期看，隨著系統的建

成、相應管理辦法的頒布等，機構改革具有提高各種排放物的聯

動管理，降低管理成本、提高管理效率等優勢，能極大推動碳市

場建設。3.2

中國碳市場試點覆蓋行業廣，區域分割現象較明顯截至

2020

年

8

月，八大碳交易試點市場已覆蓋鋼鐵、電力、水泥等

20

多個行業，近

3000

家企業，累計成交量超過

4

億噸，累計成交量

超過

90

億元，共有

2837

家重點排放單位、1082

家非履約機構和

11169

個自然人參與試點交易。2019

年，上海電力熱力行業、石化化工行業、鋼鐵行業碳交易企業碳

排放量分別下降

8.7%、12.6%和

14%。就碳排放權交易量和成交額度

來說，各試點市場存在一定的差異，區域分割現象比較明顯。其中，

湖北、廣東碳交易行業廣、參與企業較多，碳排放權交易量和成交額

較高；天津、重慶和福建的碳排放權市場活躍度相對不高，交易量、

成交額較低；2017

年以后，北京的碳配額日成交均價明顯高于其他七

個地區。整體來看，試點階段八個交易所交易量均較小，導致日成交量波動巨

大，日成交均價不連續。截至

2020

年底，廣東交易所碳排放權配額

累計成交量為

15,109.51

萬噸，累計成交額為

26.84

億元，兩項數據均

位列八個交易所首位；緊縮其后的是湖北交易所；其他

6

家交易所的

累計成交量均不及

4500

萬噸。3.3

“碳中和”目標確定，地方政府積極響應3.3.1

碳減排目標逐步加碼，“碳中和”目標確定2009

年，中國第一次提出了碳減排目標。2011

年開始設立碳配額交

易試點區域之后，相繼于

2015

年、2017

年、2020

年三次提出新的碳

減排目標；“碳達峰”、“碳中和”目標逐漸明晰。3.3.2

超

80

個省市研究提出碳達峰目標目前，中國已開展了三批共計

87

個低碳省市試點，共有

82

個試點省

市研究提出達峰目標，其中提出在

2020

年和

2025

年前達峰的地區分

別有

18

個和

42

個。2020

年

3

月，各地相繼召開兩會，已有近

20

個

省（自治區、直轄市）將開展碳達峰行動作為未來五年的重點工作之

一，制定了明確的工作計劃，如北京市

2021

年的主要計劃為加強細

顆粒物、臭氧、溫室氣體的協同控制，突出碳排放強度和總量“雙控”，

明確碳中和時間表、路線圖。3.4

電力與交運行業減排壓力大，任務重2018

年，我國電力/熱力生產業、工業和交通運輸業二氧化碳排放量

分別占到全國二氧化碳排放總量的

51%、28%、10%，三者合計為

89%。

電力/熱力、工業、交通運輸業的脫碳轉型對實現我國的碳達峰、碳中

和目標至關重要。3.4.1

電力行業碳減排路徑：鼓勵燃氣機組和清潔能源發電

火電占比

67.85%，同比下降

1.03pct，清潔能源占比提升2020

年，我國全口徑發電量為

7.62

萬億千瓦時，同比增長

4.0%；其

中火電發電量為

5.17

萬億千瓦時，占比

67.85%，同比下降

1.03pct；

水電發電量為

1.36

萬億千瓦時，占比

17.85%；風電發電量

0.47

萬億

千瓦時，占比

6.1%；太陽能發電量為

0.26

萬億千萬時，占比

3.4%；

清潔能源占比從

2019

年的

31%提升至

32%。

2020

年，火電、水電、風電、光伏、生物質發電建設和運行情況如下：火電建設和運行情況：2020

年，全國全口徑發電裝機容量為

22.0

億千瓦；全國全口徑火電裝機容量

12.5

億千瓦，占總裝機容量的

比重為

56.8%。全口徑煤電裝機容量為

10.8

億千瓦，占總裝機容

量的比重為

49.1，較

2019

年煤電裝機容量占比下降

2.7

個百分點，

首次降至

50%以下。水電建設和運行情況：2020

年，全國新增水電并網容量

1323

萬

千瓦；全國水電發電量排名前五位的省（區）依次為四川、云南、

湖北、貴州和廣西，合計發電量占全國的

70.79%。全國水電平均

利用小時數為

3827

小時，同比增加

130

小時；全國主要流域的

棄水電量約

301

億千瓦時，較去年同期減少

46

億千瓦時。風電建設和運行情況：2020

年，全國風電新增并網裝機

7167

萬

千瓦，全國風電累計裝機

2.81

億千瓦，其中陸上風電累計裝機約

2.71

億千瓦，海上風電累計裝機約

900

萬千瓦。全國風電平均利

用小時數為

2097

小時；全國平均棄風率

3%，較

2019

年同比下

降

1

個百分點。光伏發電并網運行情況：2020

年，全國光伏新增裝機

4820

萬千

瓦；全國光伏平均利用小時數

1160

小時，平均利用小時數較高

的地區為東北、西北、華北地區；全國平均棄光率

2%，與去年

同期基本持平。生物質發電建設和運行情況：2020

年，全國生物質發電新增裝機

543

萬千瓦，累計裝機達到

2952

萬千瓦，同比增長

22.6%；生物

質發電量

1326

億千瓦時，同比增長

19.4%，繼續保持穩步增長勢

頭。累計裝機排名前五位的省份是山東、廣東、江蘇、浙江和安

徽；新增裝機較多的省份是山東、河南、浙江、江蘇和廣東。國家電網提出電力行業減排路徑電力行業碳減排是能源行業碳減排的重要組成部分，需要政府、社會、

企業多方共同努力。國家電網結合“十四五”規劃，對電力行業實施

“碳達峰、碳中和”進入了深入的研究，提出：在能源供給側，應構建多元化清潔能源供應體系。在大力開發風

電、光伏等清潔能源、加快煤電的靈活性改造的同時，應注重加

強系統調節能力建設，推動光熱發電以及儲能等技術的發展。在能源消費側，應全面推進電氣化和節能提效。在加快工業、建

筑業、交通運輸業電能替代的同時，也應將節能指標納入生態文

明、綠色發展等評價體系中去。電網連接能源供給和能源消費，在能源清潔低碳轉型中發揮著重

要作用。國家電網公司行動方案中推動電網向能源互聯網升級，

著力打造清潔能源優化配置平臺、推動網源協調發展和調度交易

機制優化，著力做好清潔能源并網消納等一系列行動都能充分發

揮電網“橋梁”和“紐帶”的作用，推動電力行業碳達峰和碳中

和目標的達成。燃氣發電機組受鼓勵，風電、光伏裝機容量有望加速提升

燃氣發電機組受鼓勵。根據《2019-2020

年全國碳排放權交易配額總

量設定與分配實施方案（發電行業）》，燃氣機組配額清繳量以免費

配額量為限，即使核查排放量超過免費配額量，也無需多清繳碳排放

配額；但其他機組若超過免費配額量

20%以內，將按照最終的核查排

放量（即超過免費配額的量）來清繳碳排放配額，若超過比例大于

20%，則以免費配額量*（1+20%）為限來清繳配額。政策對燃氣機組

的碳排放控制更為寬松。風電、光伏裝機容量有望加速提升。在氣候雄心峰會上提出到

2030

年，風電、太陽能發電總裝機容量將達到

12

億千瓦以上。若要

達到

2030

年

12

億千瓦的目標，則

2020-2030

十一年間，我國風電、

光伏總裝機容量將提升

7.58

億千瓦，年均新增約

6893

萬千瓦。

2015-2019

年，我