加拿大省級政府債務管理概況及啟示一、加拿大省級政府債務管理主要特點（一）省級政府債務管理的對象為納稅人支持債務和自我支持債務。納稅人支持債務包括兩部分，一是傳統的政府赤字融資，二是與基礎設施、教科文、醫療等相關的非政府公共組織（如公立學校、醫院等）以及商業效益差需要政府補貼的省屬公司（如公交公司等）的債務。自我支持債務主要指商業效益好、具備充分借款能力的省屬公司（如廣播公司等）的債務。政府負責管理省屬公司等非政府機構債務的主要原因是按照加拿大通用會計準則，所有省屬非政府機構的資產負債情況要納入省政府資產負債表，政府通過統一管理可以約束非政府機構的借債行為，減小非政府機構債務對省政府資產負債狀況影響的不確定性。而且由于政府信用評級較高，比非政府機構具有籌資成本方面的優勢，非政府機構有委托政府進行債務融資的動力（二）政府債務管理以立法院確定的債務預算和余額上限為約束。加拿大各級政府的財年為每年4月1日至次年3月31日。每財年第三季度，省政府債務管理部門根據未來3年政府赤字和省屬非政府機構債務計劃，起草全省未來3年的債務預算草案。債務預算中區分納稅人支持債務和自我支持債務，明確政府和各省屬非政府機構的年度融資需求和債務余額上限、債務付息支出等規模，并匯總出省政府債務整體預算。省級政府債務年度余額上限以上年末實際債務規模為基數，加上當年債務預算籌資額后確定。債務預算草案作為年度財政預算草案的一部分提交立法院審議后付諸執行，執行中的重大調整需得到立法院批準。（三）債務風險管理在政府債務管理中占據重要地位。加拿大省級政府債務風險管理的主要目標是降低金融市場波動和操作失誤等給政府造成損失的可能性。為此，省政府通常設立由來自政府相關部門、大學和投資機構等單位的專業人士組成的債務風險管理委員會來制定政府融資策略，監督省財政的債務管理行為，設定債務組合和償債基金的風險系數等。債務管理部門在風險管理委員會的指導和監督下，定期進行債務管理績效和風險評估。目前，加拿大省級政府債務風險管理的主要對象包括流動性風險、市場風險、信用風險和結算操作風險等。（四）政府債務管理與現金管理密切配合。加拿大省級政府債務管理和現金管理由省財政廳國庫部門下屬的兩個部門分別負責。政府現金管理的主要模式是省財政通過與其他政府部門、銀行等相關單位建立資金信息共享系統，預測財政收支和現金流變動情況，在此基礎上將暫時閑置的資金委托投資機構進行運作，不足的資金頭寸通過短期票據融資解決。債務管理部門一方面將債務管理相關的資金信息及時通知現金管理部門，另一方面按照現金管理部門預測的資金需求情況完成政府的短期籌資。在執行過程中，債務管理部門和現金管理部門定期研究市場環境和中短期政府資金余缺情況，共同確定下一階段的工作安排，同時在操作中相互參與彼此的管理實施過程并及時獲得共享信息，保障雙方管理目標的實現和操作行為的順利銜接。二、不列顛哥倫比亞省債務管理實例不列顛哥倫比亞省(簡稱BC省)財政廳國庫與資產登記局下屬的債務管理處(簡稱DMB)負責省政府債務管理工作。DMB的主要職責是在合理風險范圍內以盡量低的長期成本管理全省公共債務，為省政府、省屬非政府機構提供集中的債務管理和咨詢等服務。每年財政預算審議通過后，DMB在債務余額上限內，按照風險管理委員會確定的各項指標約束開展債務管理操作。BC省債務管理按照前臺、中臺、后臺業務進行分工。（一）前臺業務1．分析市場信息，設計發行方案。BC省債券發行主要是需求推動型管理，即沒有季度、月度等定期發行計劃，而是根據政府和客戶的資金需求情況選擇發行時機。在暫時沒有資金需求而市場籌資成本非常有利時，DMB也會進行儲備融資。DMB與債券包銷團保持日常聯系，及時了解分析市場動態，并在此基礎上為政府和客戶設計發行方案。2．組建、管理債券包銷團。BC省債券包銷團成員按包銷比例遞減可分為經理成員、一般成員和特殊承購組成員。經理成員由加拿大六家大型本國銀行組成，每次承銷中又細分為1家主承銷商、2家次主承銷商和3家聯合承銷商。一般成員為部分外資銀行和中型銀行。特別賣出組成員為BC省內或對BC省政府有特殊貢獻的部分金融機構。BC省財政部和承銷團成員簽訂協議明確雙方權利義務，并按季對承銷團成員進行考核（考核的主要指標包括票據和債券的承銷情況、二級市場做市情況和信息交流質量等），并根據季度考核結果，確定下一季度債券發行中的主承銷商和次主承銷商。3．組織實施發行操作。BC省債券發行面向債券包銷團的全部或部分成員進行，主要采取公開發行和定向發行兩種方式。公開發行適用于長期債券，定向發行通常適用于為滿足市場需求發行的少量債券或是短期票據。4．實施衍生工具交易操作。根據風險管理和績效管理的需要，DMB通過互換等衍生工具交易，控制新發行或存量債務的外匯敞口和浮動利率敞口。近年來加拿大國內利率處于上升通道內，加元匯率持續強勢，DMB選擇時機適當增加了債務組合久期和外匯債務敞口，取得了較好的管理效益。（二）中臺業務1．法律支持和文本管理。根據發行場所和幣種，DMB在債務發行中招標聘請不同的財務代理。財務代理的主要職責是協助BC省完成與監管當局、托管和清算機構的協調和業務往來，并協助起草相關法律文本，保障發行和后續管理的順利實施。在財務代理的協助下，DMB按照不同監管當局對債券發行、交易等方面的要求，起草、更新法律文本，履行相關義務，確保債務操作合法合規。2．客戶及中介機構關系管理。一方面，DMB保持與客戶的日常聯系，及時了解最新的融資需求；配合標準普爾、穆迪等主要信用評級機構完成定期信用評級和日常信息溝通；聯絡財務代理、交易場所和債券托管機構等中介機構，保證債權注冊、信息披露等工作的順利實施。另一方面，DMB結合外部機構的反饋意見提出完善債務管理工作的對策。3．風險監控和績效考核。DMB按照風險管理委員會設定的風險參數約束進行日常風險監控，同時以債務組合市值最小化和付息成本最小化為目標，定期考核債務管理績效?？冃Э己说膮⒄諛藴蕿镈MB以各期限BC債券為工具、按照風險和收益最優化模型定期構建的基準債務組合。在債務管理過程中，DMB根據自己對市場趨勢的判斷，通過選擇發行品種和衍生工具交易等手段，調整政府債務組合參數，提高管理績效。4．定期分析報告。DMB每年編制債務管理報告，內容包括財年內政府債務管理情況、債務余額和付息規模變動、常用債務指標、信用評級及省際對比情況等，該報告作為按年公布的財政執行報告中的重要部分接受公眾監督。此外，DMB每季、月編制分別供省政府、財政部內部使用的債務管理情況分析。（三）后臺業務1．償債基金管理和資金債權清算。償債基金在債務到期前由省政府投資管理公司進行投資，DMB定期監控償債基金余額的變動情況，并在債務到期時以償債基金完成兌付。此外，在支付部門和財務代理的協助下，DMB完成與債務管理相關的資金債權清算業務，包括債券本金的收兌、利息支付、債權注冊與注銷、衍生產品交易清算等。同時，DMB負責債務管理現金的預測，并將相關信息及時與政府現金管理、現金流預測系統共享。2．會計制度修訂及賬務處理。DMB通過定期反饋意見等方式配合省財政部總會計長辦公室逐步提高省政府債務管理會計標準。在此基礎上，DMB負責債務管理相關的日常會計賬務記錄工作。3．接受審計監督。BC省立法院下屬審計長辦公室負責監督省財政預算執行過程，省財政部總會計長辦公室為財政部內部審計機構。DMB每年要接受定期的外部審計和多次不定期的內部審計監督。4．信息系統管理。2005年DMB在前期系統基礎上開發了新的債務管理信息系統，整合了債務管理中的全部前、中、后臺業務，實現了組合管理等多種高級管理功能，保障了管理的高效和安全。DMB及時根據管理中的新需求完善信息系統。三、經驗和啟示（一）優化債務管理口徑和模式。BC省債務管理機構對全省公共債務實行統一管理，并根據成本最優化原則選擇發行品種和管理債務組合，實現了較高的管理效率和效益。我國目前的國債管理對象以政府直接發行的顯性債務為主，在內外債總余額管理方式下，實行內、外債分別管理。在金融市場逐步發展開放的背景下，我國應該借鑒國際經驗，進一步優化我國政府債務管理范圍，完善政府內外債管理協調模式，積極探索省及以下各級政府債務管理制度。（二）逐步建立債務風險控制體系。BC省經過十余年的探索和完善，基本建立了一套較為有效的債務風險控制體系，對提高債務管理質量發揮了重要作用。近年來我國對政府債務風險的關注程度不斷提高，但債務風險管理實踐仍處于初級階段。在政府債務余額穩步增加的情況下，逐步建立適合我國國情的債務風險控制機制，對進一步完善財政管理功能、保障金融市場健康運行、提高債務管理綜合效益等都具有積極意義。（三）促進債務管理與現金管理的協調配合。BC省的債務管理和現金管理部門間建立了有效的協調機制，保障了債務管理和現金管理目標的共同實現。我國于2006年正式啟動了中央國庫現金管理工作，初期主要采取商業銀行定期存款和買回國債等操作方式。在探索和完善我國政府現金管理機制的過程中，逐步建立有效的債務管理和現金管理協調機制，將對實現政府債務管理和現金管理工作雙贏、完善現代國庫管理體