土地開發政策

與未來發展趨勢浙江大學公共管理學院

楊遴杰2015年1月目前一頁\總數一百三十四頁\編于九點一、開發土地的來源二、城市土地開發經營三、城市土地開發經營案例——杭州為例四、創新嘗試與發展趨勢目前二頁\總數一百三十四頁\編于九點一、開發土地的來源（一）征地

憲法：

第十條

城市的土地屬于國家所有。

農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。

國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。

任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。目前三頁\總數一百三十四頁\編于九點征地數量如何確定？邏輯線：

糧食安全耕地保護用途管制基本農田規劃計劃農轉用占補平衡土地征收補償目前四頁\總數一百三十四頁\編于九點基本農田集體土地城市土地規劃區補充耕地目前五頁\總數一百三十四頁\編于九點1.用途管制

是目前世界上很多土地管理制度較為完善的國家和地區廣泛采用的土地管理制度。主要對合理利用土地資源和保護耕地等方面起到了重要作用。

我國從1999年開始實施。

現行土地用途管制制度將土地資源分為農用地、建設用地和未利用地。對農用地向建設用地轉化實行嚴格的用途管制。

目前六頁\總數一百三十四頁\編于九點2.基本農田保護制度《基本農田保護條例》1998年12月頒布，1999年開始實施。

要求各省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地的百分之八十以上。

根據土地利用總體規劃，鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊、集鎮建設用地區周邊的耕地，應當優先劃入基本農田保護區；

十七屆三中全會要求“劃定永久性基本農田”。目前七頁\總數一百三十四頁\編于九點3.農用地轉用

建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。

以前分批次轉用，審批程序復雜，周期長，速度慢，導致很多地方繞道走，“以租代征”，違法占地情況嚴重。2006年后，《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）：按照權責一致的原則，調整城市建設用地審批方式。在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，依法由國務院分批次審批的農用地轉用和土地征收，調整為每年由省級人民政府匯總后一次申報，經國土資源部審核，報國務院批準后由省級人民政府具體組織實施，實施方案報國土資源部備案。

目前八頁\總數一百三十四頁\編于九點4.占用耕地補償制度

國家實行占用耕地補償制度。

“占多少，墾多少”,開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地，補充耕地的數量、質量實行按等級折算。

個別省、直轄市因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，進行易地開墾。

現狀：補充耕地上山，填湖，下海，出國，作假。目前九頁\總數一百三十四頁\編于九點目前十頁\總數一百三十四頁\編于九點目前十一頁\總數一百三十四頁\編于九點5.土地征收制度

為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。

征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。

征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。

目前十二頁\總數一百三十四頁\編于九點

征收標準變化

：不高于三十倍——按三十倍補償——區片綜合價——從土地收益中給予補貼——社會保障+就業培訓+住房保障。

征地制度改革：方向選擇——提高標準，還是縮小范圍。

目前十三頁\總數一百三十四頁\編于九點

十七屆三中全會文件：改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。

十八大:提高農民在土地增值收益中的分配比例。如何提高的路徑選擇？目前十四頁\總數一百三十四頁\編于九點(二)拆遷1.當前政策2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺。--1991年，為規范城市建設中的拆遷行為，國務院制訂了《城市房屋拆遷管理條例》。--2001年，為適應城市建設的新形勢，國務院修訂了《城市房屋拆遷管理條例》，對相關規定進行了完善。目前十五頁\總數一百三十四頁\編于九點2.改進之處（1）拆遷主體界定更清晰

明確了該法規涉及的僅為政府為主體的拆遷行為，因為其名稱中用的不是“拆遷”而是征收和補償，征收本身就是政府強制行為。征收和補償兩個詞既表明了法規僅適用于政府拆遷，在法律內涵上也比拆遷這個詞更為準確。

征收的強制性，使得征收目的必須是公益性的，只有公益性目的才能解釋強制獲得他人財產的合理性。《條例》例舉了六個公共利益目的征收類型。目前十六頁\總數一百三十四頁\編于九點

為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：

（一）國防和外交的需要；

（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；

（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；

（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；

（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；

（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

目前十七頁\總數一百三十四頁\編于九點（2）合理補償

就被征收人而言，補償是否合理是其最重要的考慮因素。《條例》中明確規定了補償包括三個方面：(a)被征收房屋價值的補償；(b)因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；(c)因征收房屋造成的停產停業損失的補償。

另外，還明確要求“對被征收房屋價值的補償金額，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。”這條原則的確定有力地保障了原房屋所有者的權益。目前十八頁\總數一百三十四頁\編于九點（3）變行政強拆為司法強拆

以前的拆遷引起爭議的一個重點在程序公正性上。《條例》徹底取消了政府進行行政強拆的可能，要求必須申請人民法院強制搬遷。《條例》規定：被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。

政府既然是征收主體，就不能再來強拆，否則缺少權力制衡，成為一個典型的運動員和裁判員一體的現象。引入司法機構裁定強制拆遷，確保法院的獨立性，避免政府或者黨委的干擾，使得其裁決真正公平、公正，在當前的政治社會現實中尤為重要。目前十九頁\總數一百三十四頁\編于九點2.需要完善之處

（1）公共利益的定義

社會對舊城區改建是否屬公共利益存在較大分歧。在討論稿中凡是涉及到這個方面的，都以“90%”、“三分之二”之類的多數意見來作為啟動項目或者制訂補償標準的依據，具有一定合理性。而《條例》將這些限制性的要求全部剔除，把舊城區改建與國防、衛生、保障房等純公益性目的的征收程序完全等同起來，不利于保護被拆遷人的利益，容易擴大征收范圍,導致大量不必要的征收行為出現。

目前二十頁\總數一百三十四頁\編于九點（2）并不存在商業拆遷進行補充《條例》強調的是政府為主體的征收行為，是否在政府征收之外，還有完全以談判為手段、非強制為特征的商業拆遷？

由于現有土地法規要求公益性目的之外的其他經營性用地必須通過招拍掛來供應土地，招拍掛之前需要由政府獲得土地，進行前期開發并以凈地、熟地供應。因此，現實中并不存在用地者和原土地使用者之間談判而成的所謂商業拆遷，純粹商業目的開發需要的土地也必須由政府去征收房屋后得到。

如何與現有土地法規相配合，避免地方政府最后不得不通過刻意放大“舊城區改建”和“其他公共利益”的適用范疇，來套用本法規獲得經營性用地。否則，在征收目的上的進步，最終在現實里還是回到了當前一樣政府全包攬的狀況。目前二十一頁\總數一百三十四頁\編于九點(3)補償標準存在不公平

三個方面的補償都只是現值、實際成本和損失的補償。而被征收者往往要承擔更多的負擔。比如搬遷后各種生活成本可能會增加，對一些低收入階層來說，雖然居住環境好了，但是各種費用提高，會帶來生活壓力增大。再比如，居住在一個25年房子內的人，房款已經繳完，沒有還貸負擔。如果拆遷按照剩余45年來補償，房主要購買當前70年產權的房屋，要么就要縮減其居住面積，要么就要補貼大量資金或者貸款來買同樣大小的房子，這無疑大大降低了其生活水平或者增加了其經濟負擔。上述負擔都由政府的強制拆遷行為引起，政策應該在此方面有所考慮。目前二十二頁\總數一百三十四頁\編于九點（4）司法強拆的公正問題

司法機關處于相對超脫、中立的地位，能以維持社會公義為基本理念，以公平公正進行裁決為行為基準。但在我國的司法實踐中給出的多是反例。

行政強拆中，政府在強拆之時習慣拉上公、檢、法一起，希望對被拆遷的民眾實施全面的權力震懾，促使他就范。在不改變行政大于司法，無法實現司法獨立之前，由政府去申請司法強拆，不能改變強拆中可能存在的權力與權利不均衡的實質，不過是多走一個申請程序。

在公、檢、法都參與強拆的情況下，甚至可能會出現更荒誕的一幕：在強拆現場，政府官員讓法官從強拆隊伍中走出來，現場辦公，接著強拆。目前二十三頁\總數一百三十四頁\編于九點

司法強拆與行政強拆之間不僅是裁決部門不同，最大的差別應該是司法機關要對強拆各方面的合理性進行審查：原因、程序、價格、行為是否完全合理合法。審查后，政府無錯的才可判決強拆，政府有錯的要么否決，要么修正后再申請。也就是說，行政機關申請司法強拆，不會全都成功。在這個意義上，用“司法裁決”比司法強拆更準確。

在《條例》中卻對司法機關接到政府強拆申請之后的審查程序完全是空白的。其第二十八條規定：被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。這樣的條文從語義來看，容易被理解成法院接受申請后就應裁決馬上實施強制執行，無需在進行審查。目前二十四頁\總數一百三十四頁\編于九點4.現實困境

最高檢：目前我國信訪人群主要集中在城市房屋拆遷、農村征地、國有企業改革、涉法涉訴等六個方面

調查顯示，上訪群體性事件，50%-60%與征地拆遷有關。

官民沖突的集中體現。目前二十五頁\總數一百三十四頁\編于九點目前二十六頁\總數一百三十四頁\編于九點目前二十七頁\總數一百三十四頁\編于九點目前二十八頁\總數一百三十四頁\編于九點目前二十九頁\總數一百三十四頁\編于九點詭異的副作用——政策性離婚。目前三十頁\總數一百三十四頁\編于九點

5.

困局成因（1）公共利益定義缺失，導致征拆范圍過大。

征地拆遷大概可分為三類：基于公益，比如建公路；房屋重建，所謂危改房；第三類就是商業目的的開發。而目前第三類是國內拆遷中最多的，也是引發紛爭最大的一塊。

第一類屬于公益，政府出面征拆無疑問。

第二類屬于半公益，是否非要政府出面？

第三類純屬商業行為，政府不應該出面。目前三十一頁\總數一百三十四頁\編于九點（2）

缺乏城市更新的市場化途徑，也缺乏農地入市的非征收途徑，土地的利用過程必然要求發生產權轉移。

征地拆遷實質是圍繞土地利用帶來的權益的重新調整和分配。

當前的調整和分配制度在制度設計上明顯不利于原土地使用者，在實施中更不利于保護他們的利益。

被動的失去產權，被動地接受補償標準，必然引起對自身權益損失的憤怒。目前三十二頁\總數一百三十四頁\編于九點（3）征拆標準政府單方面確定，缺乏市場化定價機制作為比照。

兩會，麗江市長：“大理至麗江高速路修建涉及到幾十戶拆遷戶，其中大部分拆遷戶都簽訂了合同，還剩下兩戶沒有遷走。一戶評估價46萬，但對方表示少于200萬不拆；另一戶評估價72萬，但拆遷戶開價720萬，否則免談”。

拆遷的標準與“釘子戶”的期望值相差太大。“可一旦接受他們的要求，那反倒是對其他70戶居民的不公平。”

施工單位：“我們每天的經濟損失為4萬元，人工和機械設備都在待命，都等著施工的命令，然而直到現在沒有絲毫動靜。就因為這么一小段路，牽絆住了我們，以致其他地方的工程也無法開工，公司經濟損失達二三百萬。”目前三十三頁\總數一百三十四頁\編于九點目前三十四頁\總數一百三十四頁\編于九點（4）土地產權年期與房屋不對等，估價時候不考慮土地價值，多以房屋面積為補償標準，或以剩余土地年期為補償，導致雙方對估值差異大。《物權法》避談到期續費問題。《征收與補償條例》以房屋面積為考量。目前三十五頁\總數一百三十四頁\編于九點二、城市土地開發經營與管理（一）城市土地利用的基本制度1.我國土地管理三大基本制度：土地用途管制、土地征收與土地有償使用。2.城市土地配置機制：（1）國有土地實行劃撥供應和有償使用的雙軌制；（2）有償分為協議與招拍掛兩類；（3）經營性用地與工業用地必須招拍掛供應；（4）國有土地使用權人可以依法租賃、作價出資(入股)、轉讓、抵押土地。3.土地儲備制度全面推行，作為政府供應土地的前期必要程序。目前三十六頁\總數一百三十四頁\編于九點4.工業用地

工業用地最低價+招拍掛+控制指標

招商-選商

浙江：永康，超過200萬，寧波最高達300萬。

但是,大部分地方的工業用地招拍掛并不適用.多數采取掛牌方式,類似于一個定向的協議.目前三十七頁\總數一百三十四頁\編于九點5.劃撥、限制、禁止用地目錄。6.國務院：2008年3號文件今后除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續以劃撥方式取得土地外，對國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施（產業）、城市基礎設施以及各類社會事業用地要積極探索實行有償使用，對其中的經營性用地先行實行有償使用。7.公共基礎設施用地不斷出臺用地標準。目前三十八頁\總數一百三十四頁\編于九點當前土地配置的基本結構：經營性——市場化，競爭方式配置非經營性——出臺行業用地標準，沒有標準的，需要提供節地評價報告。工業用地——兼而有之。目前三十九頁\總數一百三十四頁\編于九點

2011年5月,國土部《關于堅持和完善土地招標拍賣掛牌出讓制度的意見》,四種招拍掛“創新”做法來限制地王和高房價。

“限房價、競地價”--房產銷售難題“限地價、競房價”—房產銷售難題“商品住房用地中配建保障性住房”“土地利用綜合條件最佳”——公平問題目前四十頁\總數一百三十四頁\編于九點（二）城市土地開發經營的制度設計

城市土地開發經營是指政府在市場經濟條件下，以現代公共管理理念為指導，以土地統籌安排為主線，以政府土地儲備為核心，統籌城鄉利益，統籌土地開發，統籌基礎設施、公共設施建設，實現土地資源優化配置和集約利用，促進城市社會經濟可持續發展。目前四十一頁\總數一百三十四頁\編于九點土地資源的稀缺性決定必須要用開發經營的思路管理土地。由于土地是稀缺的和不可移動的資源，要使有限的城市空間發揮最大的效用，必須高度重視土地資源管理和運營，努力提高土地資本的利用效率和地域空間的生態環境效益及經濟效益。土地是一個城市空間和城市功能的載體，土地供應狀況直接關系到城市的發展空間、發展潛力和發展方向。城市的發展需要依靠土地資本運營，而土地收益又與城市的建設、管理、經濟、環境等方面的水平呈正相關的關系。目前四十二頁\總數一百三十四頁\編于九點城市在城市建設、管理、發展等方面的投入可以通過土地出讓來實現回報。城市化發展必須由資金、土地、政策與運作者共同來完成，核心要解決地從哪里來、資金從哪里來，人往哪里去三個問題，這些問題都必須通過城市土地開發經營和土地集約利用來解決。

城市土地開發經營的手段，核心是要解決土地集約利用問題，統籌兼顧城市要素的分配和各方主體的利益，使有限的資源發揮更大的綜合效益。目前四十三頁\總數一百三十四頁\編于九點（三）城市土地開發經營的核心——土地儲備

土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔。

目前四十四頁\總數一百三十四頁\編于九點1.我國土地儲備的起源與發展歷程1996年，上海成立土地發展中心。1997年，杭州成立了土地儲備中心。

隨后，南通，廈門，青島等也開展了土地儲備工作。1999年6月，國土資源部內部通報，轉發

杭州，青島經驗2001年5月

，國務院《關于加強國有土地資產管理的通知》“為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度”

2007年11月，《土地儲備管理辦法》。2012年11月，國土資源部

財政部

中國人民銀行

中國銀行業監督管理委員會《關于加強土地儲備與融資管理的通知》

當前全國土地儲備機構超過2500家。

目前四十五頁\總數一百三十四頁\編于九點

2.基本運作模式

三種模式

市場導向型土地儲備

早期的上海

政府主導型土地儲備

杭州

市場互補型土地儲備

武漢

上海、廈門、重慶等地成立地產集團，涵蓋土地儲備業務。目前四十六頁\總數一百三十四頁\編于九點

（1）市場導向型土地儲備

上海土地發展中心的運作方式。

政府明確規定了土地收購儲備的范圍，但是對范圍以內的土地實施收購儲備并不具有強制性，原土地使用者具有充分的權利。

談判作為基本的交易手段，儲備機構只作為市場供應主體之一。目前四十七頁\總數一百三十四頁\編于九點收儲范圍內土地政府協商收購開發整理企業土地儲備土

地

交

易儲

備土地供應土地市場圖1市場導向型土地儲備

目前四十八頁\總數一百三十四頁\編于九點

（2）政府主導型土地儲備

杭州市土地儲備中心始建，成為全國的基本模式。

在這種模式下，政府通過抓統一收購權、統一批發權實現了政府對一級土地市場的高度控制。“一個池子蓄水，一個口子放水”。

“非飽和供地”，“保持市場饑餓感”

目前四十九頁\總數一百三十四頁\編于九點圖2政府主導型土地儲備收

儲范

圍內

土地政

府統

一收

購開發整理儲

備土地供應土地市場

目前五十頁\總數一百三十四頁\編于九點

（3）市場互補型土地儲備

武漢市土地儲備中心。

種模式中配套出臺了土地交易許可制度，體現了市場和政府之間的互補關系。

目前五十一頁\總數一百三十四頁\編于九點圖3市場互補型土地儲備收

儲范

圍內

土地政

府

收

購

開

發

整

理土

地

交

易

許

可儲

備

土

地

供

應土

地

市

場目前五十二頁\總數一百三十四頁\編于九點3.運行環節：

（1）制定土地儲備計劃。一般由市、縣國土資源部門負責，并報同級人民政府或地方政府成立的土地儲備委員會批準。

（2）實施土地儲備。主體為政府或國土資源管理部門，土地儲備機構只是接受委托開展具體事務性工作。開展土地征收具體事務的主體由市、縣人民政府確定，既可能是征地事務機構，也可能是土地儲備等機構。當有關工作完成后，相關土地納入政府土地儲備。目前五十三頁\總數一百三十四頁\編于九點

（3）組織實施土地前期開發。×通一平，實施主體為土地儲備機構。

（4）管護和臨時利用儲備土地。可依法對儲備土地單獨或連同地上建筑物、構筑物以出租、臨時改變用途等方式進行暫時利用。臨時利用的收入按照規定上繳財政。

（5）供應儲備土地。儲備土地供應主體是市、縣國土資源管理部門，但儲備土地供應的前期工作，市、縣國土資源部門根據需要，將出讓文件的準備、宣傳、公告等事務性工作委托儲備機構或土地市場交易機構（有形市場管理機構）辦理，進入實質性供應階段，則由市、縣國土資源管理部門依法實施供應土地的職能。目前五十四頁\總數一百三十四頁\編于九點4.儲備范圍(一)依法收回的國有土地；(二)收購的土地；(三)行使優先購買權取得的土地；(四)已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地；(五)其他依法取得的土地。目前五十五頁\總數一百三十四頁\編于九點三、城市土地開發經營的案例——杭州為例（一）運營背景目前五十六頁\總數一百三十四頁\編于九點目前五十七頁\總數一百三十四頁\編于九點目前五十八頁\總數一百三十四頁\編于九點目前五十九頁\總數一百三十四頁\編于九點（二）杭州城市土地運營的背景

——人口與經濟發展全市人口880萬，土地面積16596平方公里，其中市區人口620萬，土地面積3068平方公里。市轄五個縣(市)，八個區。2013年，全市實現生產總值(GDP)8343.52億元，按可比價格計算，比上年增長8.0%，全市按常住人口計算的人均GDP為94256元，按可比價計算增長7.0%。財政收入1734.98億元。浙江省是中國民營經濟最發達的地區之一，“藏富于民”的收入分配集聚了大量的民間資本，形成強勁的需求動力。目前六十頁\總數一百三十四頁\編于九點二、杭州城市土地運營的背景

——土地資源問題與矛盾城市格局：單核型的城市格局，增強了杭州在浙江省的凝聚力城市名片：住在杭州、學在杭州、游在杭州、創業在杭州西湖保護：三面環山一面城的城市布局，客觀上制約的城市空間的發展移民需求、投資需求、求學需求的外地需求占據市場大份額土地資源：土地面積3068平方公里。市轄五個縣(市)，八個區。主城區面積僅為683平方公里，土地資源緊缺，迫使走集約化城市發展之路

(地形圖)目前六十一頁\總數一百三十四頁\編于九點（三）杭州城市土地運營模式的形成與發展杭州市土地資源管理與運營經歷三個階段：以土地收購儲備為起點的早期階段（1997年至2001年）以土地成片開發為突破口的中期階段（2001年至2006年）以城市土地資本運營為平臺的現階段（2007年以來）目前六十二頁\總數一百三十四頁\編于九點1.早期階段目前六十三頁\總數一百三十四頁\編于九點早期階段基本做法實施破產、搬遷、改制企業收購，由儲備中心負責收購、場地平整，由儲備中心負責招商，幫助解決了企業改制資金問題，也為城市建設提供了一部分資金。（車橋廠地塊、熱水瓶廠地塊收購、云裳服裝廠收購與裝飾材料廠收購）目前六十四頁\總數一百三十四頁\編于九點目前六十五頁\總數一百三十四頁\編于九點建立了“政府主導型”的土地收購儲備機制實行政府“統一收購、統一儲備、統一規劃、統一整理、統一供應的

“五統一”制度實現了政府壟斷土地一級市場，增強了政府調控土地市場的能力有效地防止了房地產市場無序發展和緩解了城市規劃實施的難度對資金需求量不大，在儲備機制建立早期，土地市場沒有發育的環境下效果比較明顯早期階段主要特點目前六十六頁\總數一百三十四頁\編于九點三、杭州城市土地運營模式的形成與發展

———早期階段問題與缺陷土地收購儲備思路前期停留于經營土地，采取邊收購、邊出讓的操作模式（案例：

地塊）融資渠道單一，資金規模小，政府運用經濟手段調控土地市場的能力有限土地收購范圍單一，相關政策不配套，操作難度大幸福絲織廠目前六十七頁\總數一百三十四頁\編于九點2.中期階段目前六十八頁\總數一百三十四頁\編于九點指導思想：從原來僅為國有企業解困轉為國有土地資本經營運作對象：從原來的僅收購國有企業存量土地向舊城改造、建設重點區域和城郊結合部拓展工作重點：從過去的重收購轉向重儲備土地前期整理目前六十九頁\總數一百三十四頁\編于九點中期階段基本特點引入經營理念：實行土地運作成本核算制度，科學核定土地收購及運作成本；確立規劃理念：對需要運作的地塊，以規劃條件明確為前提，在規劃部門確定規劃范圍和條件后，再正式啟動；提出招商理念：在地塊出讓時，全面考慮地塊周邊條件、環境的改善狀況，以實現土地增值的最大化；目前七十頁\總數一百三十四頁\編于九點探索土地經營思路：分別采取與區政府合作，委托中介機構等多種方式對宗地進行房屋動遷、居民安置、土地平整、“三通到位”，把“毛地”變為“凈地”，顯化土地價值，縮短建設周期。建立資本運作理念：科學評價土地價值，只要負債不超過儲備土地實際價值的60％時，進行負債收購土地。形成政府宏觀調控理念。目前七十一頁\總數一百三十四頁\編于九點3.現階段目前七十二頁\總數一百三十四頁\編于九點運作模式全面拓展。構建了以土地儲備為平臺，全市18家做地主體聯合做地，覆蓋全市、大項目全面帶動的土地運作新體系。土地運營理念有了新的提升。規劃、環境、基礎設施、民生工程、土地儲備有機結合，理念上從單純的土地資本運營提升到城市資本運營。土地運營手段多樣化。做地與做房并舉，商品房與保障性住房并舉，房地產開發與基礎設施并舉，土地資本運營與城市公共設施運營并舉。目前七十三頁\總數一百三十四頁\編于九點現階段土地運營模式1、自主做地模式2、委托做地模式3、合作做地模式

目前七十四頁\總數一百三十四頁\編于九點現階段運營模式之資金運作資金來源：銀行貸款土地開發補償費45%土地收益基金3%。資金財政平衡：儲備中心資金平衡、做地主體資金平衡目前七十五頁\總數一百三十四頁\編于九點成效杭州市本級土地出讓金收入：2008年，530億；2009年，1200億；（同年，地方預算內財政520.79）

2010年，922.57億；

2011年，427.37億；2012年，350.80億；2013年,1326億。

目前七十六頁\總數一百三十四頁\編于九點（四）丁橋模式（運營機制探索）城市土地開發不只是“生地”變“熟地”、“熟地”變“建筑”的工程過程，而且涉及政府公共利益、開發企業利益和各種經濟個體利益之間復雜的經濟、社會關系的重新協調平衡過程。丁橋的成功實踐經驗，就是以科學發展觀“以人為本”的核心理念為指導，率先樹立“以民為先”的土地開發新理念，實現城鄉用地統籌、保障被征地農戶權益、解決城市無房戶和住房困難戶住房問題、方便居民生活并通過貫徹實施“五個先”的原則加以落實。目前七十七頁\總數一百三十四頁\編于九點

丁橋模式（運營機制探索）以土地儲備為平臺，構建符合科學發展觀要求的城市土地開發新機制。以政府為主導，構建符合科學發展觀要求的新型城市土地一級開發運作模式。引入公共管理的理念，建立政府為主導的新型城市土地開發管理組織體制。組建政策性土地開發公司，實現政府主導與市場運作的有效結合。29目前七十八頁\總數一百三十四頁\編于九點目前七十九頁\總數一百三十四頁\編于九點規劃情況：丁橋大型居住區一期規劃用地總面積為5491畝，建筑總面積為350萬平方米，建成總居住人口10萬人。規劃為未來大杭州的CLD(即中央生活區)，城北新城的城市核心區、服務完善的公共活動區、舒適便捷的品質生活區。（現狀情況、規劃圖）拆遷及建設情況：現已順利完成征地4715畝（其余為國有土地已拆遷完成），房屋拆遷65萬平方米，興建拆遷安置房35萬平方米，已有1051戶5000多人入住新建安置房。到今年10月全部完成1184戶拆遷戶的安置工作。

丁橋模式（運營機制探索）30目前八十頁\總數一百三十四頁\編于九點建設情況：完成了區內道路、管網等城市基礎設施建設；完成實施了7所幼兒園、4所小學、2所初中的教育設施建設；提供了902畝經濟適用房、215畝拆遷安置房的建設用地；儲備了897畝中低價商品房用地、200畝商業公建用地（主要用于農村集體發展留用地）總投入資金50億元，回收資金60多億元。31目前八十一頁\總數一百三十四頁\編于九點運作思路：落實“五個先原則”安置房先建設

10％留用地先定位

社會保障先落實

保障性民生用地先供給

基礎及公共配套設施先建設

丁橋模式（運營機制探索）32目前八十二頁\總數一百三十四頁\編于九點開發策略：策略一：大型公共設施引導。以大型公共設施的建設作為增長點，帶動規劃區土地高效有序開發。同時，中學、小學、社區中心等中小型項目引導片區開發，多點引爆、有機成長，實現城北新城的全面發展。

策略二：生態景觀環境引導。充分保護和合理利用上塘河、半山等自然景觀，以生態景觀資源來引導開發，創造“綠色家園”，以提升規劃區的生活品質和人居環境。策略三：交通引導。依托軌道交通3號線的建設，在大農港路、筧丁路相交處規劃公共交通樞紐，以公共交通可達性帶動服務產業的發展，并強化了規劃區與周邊區域的聯系，推動規劃區的整體開發建設。33目前八十三頁\總數一百三十四頁\編于九點目前八十四頁\總數一百三十四頁\編于九點目前八十五頁\總數一百三十四頁\編于九點開發策略：

一是安置第一。以中高檔商品房的標準和要求來打造安置房，優先安排安置房周圍道路的給水、排水、電力、煤氣等配套管網建設，盡早能夠連通使用，早日順利實現回遷安置。

二、配套先行。提前考慮，統籌規劃

，主次地推進新城范圍內主次干道路網的建設，優先安排安置房、經濟適用房及出讓地塊周邊區域的城市道路及配套管網建設，配合項目建設和地塊出讓34目前八十六頁\總數一百三十四頁\編于九點

三是核心突出。統一協調建設好新城核心區的硬件設施，包括業態、酒店、商場、圖書館、影院，對核心區范圍內的中心公園、10％留用地、商業公建、居住配套中心等具體項目專門策劃

。在核心區產業規劃的基礎上，深化核心區城市設計，對文化、醫療、教育、政治、商業、辦公等硬件設施提出設計方案和建設計劃，將規劃理念落地，實現有步驟、有策略地打造新城核心區的目的。

四是品質優先。引進國內外先進的景觀營造理念，對新城景觀系統進行統籌規劃。同時，建立經營城市品牌的理念，編制城市品牌規劃，對城市文化理念、城市色彩、城市建筑、城市照明、城市家具、城市公共藝術品等方面進行整體策劃和設計，打造有丁橋特色的區域城市品牌。目前八十七頁\總數一百三十四頁\編于九點目前八十八頁\總數一百三十四頁\編于九點四、城市土地開發政策存在的問題

（一）建設用地粗放浪費較為突出，用地結構不合理，用地需求難以短期內降下來。

2000～2010年間，人均城鎮工礦用地面積從130平方米上升到142平方米，新城、新區建設的低密度、分散化態勢明顯

。

我國的農村人口數量在此階段也相應快速減少，1996年至2011年減少了將近2億，大量的農村人口向城市轉移。但是，我國村莊用地面積并沒有呈現相應的減少趨勢，用地面積反而從1996年的1336.1萬公頃增加到2011年的1372.8公頃，增加了近36萬公頃，農村人均面積達到248平方米。呈現人減地增的局面。

目前八十九頁\總數一百三十四頁\編于九點

城市內部用地結構不盡合理，城鎮工業用地比例偏高，2010年全國城鎮存量用地中工業用地比例高達26%，珠三角、長三角等一些制造業發達地區工業用地比例超過40%，個別地區甚至超過50%。改善城鎮居民生活條件的居住、休閑等用地供應相對不足。

全國工業項目用地容積率０．３－０．６，工業用地平均產出率遠低于發達國家的。

目前九十頁\總數一百三十四頁\編于九點（二）地方經濟增長對土地要素的供給依賴較大，難以為繼。1.現有發展方式以“土地…一財政一金融”聯動機制為支撐。2.財政是動力。在經營性用地實行招拍掛后，土地出讓收入大幅增長，形成土地財政。3.金融是工具。各級地方政府城市建設資金主要來源于銀行信貸。4.土地是杠桿。地方政府向商業銀行借貸，一靠資本金，其一部分來自收支盈余，更主要來自土地出讓收益。二靠資產作抵押，土地是最可靠、最可預期的抵押品。5.此種模式弊端也逐步顯現，造成多征、多占、多賣地沖動，導致土地浪費，沖擊耕地紅線，也加大了宏觀調控難度。

目前九十一頁\總數一百三十四頁\編于九點目前九十二頁\總數一百三十四頁\編于九點土地財政的三層含義：1.出讓金，每年3萬億上下，2013年4.1萬億。占地方財政收入比例一般為40-50%。2.開發建設帶來的稅收：開發過程中的營業和建設稅，房地產銷售中的五個稅種，2012年已經超1萬億。3.融資平臺抵押貸款：地方政府以土地為主要抵押物從銀行融資用于城市建設，不走財政的賬，做的是財政的事情。

停不下來的循環，需要政府掌握更多土地。

循環下去：社會動蕩或者金融危機？目前九十三頁\總數一百三十四頁\編于九點（三）偏重管理手段，不注重制度創新，土地節約集約利用情況并無根本好轉。1.部分市場化，市場化供應缺乏負責任的主體2.用地指標控制配套以監管和懲罰手段。3.城鎮外延擴張造成土地過量消耗；工業用地占比較高，總體利用效率偏低；農村建設用地占比大，土地閑置和粗放利用客觀存在。4.以各種名義來給出優惠供地條件，壓低供地價格，避免競爭，造成土地供應過量。2.5產業，戰略性新興產業，旅游地產，養老地產。目前九十四頁\總數一百三十四頁\編于九點主城A書記東部新城B書記南部產業園C書記西部高新區D書記北部生態城目前九十五頁\總數一百三十四頁\編于九點（四）靠組織力量與科技力量監管土地，違法用地情況依然嚴重。1.土地督察與其他各類監督組織并無根本性的制度創新。衛片執法與攝像頭執法成為潮流。2.一些地方政府主導、支持或默許是違法違規供地的主要原因。農民集體突破規劃和用途管制進行非農開發的現象也較為普遍。

3.既不能減少地方占地沖動，又不能削弱其占地能力和增加農民談判權力，更沒有嚴格的處罰手段，政府為主的違法格局難以改變。4.需要反思小產權房、以租代征等違法行為中存在的無直接受害者現象。目前九十六頁\總數一百三十四頁\編于九點

目前九十七頁\總數一百三十四頁\編于九點（五）過多占用耕地導致保護形勢更加嚴峻1.各地發展經濟偏重增量土地供應，對土地供應量短期內無法下降。2.糧食供求長期處于緊平衡和弱平衡狀態。3.后備資源有限，補充耕地質量難以持續提高，數量無法保障。4.占補平衡難度增加，重數量輕質量，跨省占補平衡受阻，造假嚴重。5.水資源和耕地資源存在嚴重錯位，未來補充耕地難度更大。目前九十八頁\總數一百三十四頁\編于九點耕地不斷減少19.5119.5019.4519.3819.2419.1418.8918.5118.3718.3118.2718.2618.257目前九十九頁\總數一百三十四頁\編于九點全國農用地（耕地）等別面積目前一百頁\總數一百三十四頁\編于九點優、高、中、低等地比例結構優、高等地占1/31-4等

，

優5-8等

，

高9-12等

，

中13-15等，低目前一百零一頁\總數一百三十四頁\編于九點（六）土地利益分配問題顯化，引發的社會矛盾日益突出。1.被征地農民和地方政府的利益矛盾；2.土地級差收益的歸屬和公平分配問題。

目前一百零二頁\總數一百三十四頁\編于九點五、創新嘗試與發展趨勢（一）創新嘗試1.增減掛鉤2004年10月，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號），文件第二部分中“加強土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃實施管理”明確指出：“鼓勵農村建設用地整理。城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。2005年10月，國土資源部印發《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》的通知（國土資發〔2005〕207號

），選擇8個省（市）作為試點省份，開展增減掛試點。目前一百零三頁\總數一百三十四頁\編于九點增減掛的概念

依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。本質：流轉的不是與地塊結合的使用權，而是可與地塊分離的發展權。目前一百零四頁\總數一百三十四頁\編于九點掛鉤試點項目區示意圖實施前實施后城鎮建設用地村莊用地建新拆舊目前一百零五頁\總數一百三十四頁\編于九點2.嘉興的兩分兩換

“兩分兩換”政策按照“土地節約集約有增量，農民安居樂業有保障”的要求，以“農業生產經營集約、農村人口要素集聚，提高農民生活水平和生活質量”為目的，將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開；

以承包地換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式；

以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式。

目前一百零六頁\總數一百三十四頁\編于九點九龍坡區模式——住房換宅基地、社會保障換集體土地承包地

九龍坡區城鄉統籌的指導政策是要想由農民變為市民，要有穩定的非農收入來源，農民工須自愿退出農村宅基地使用權和土地承包經營權。

九龍坡按照

“城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”的試點要求，拿出原農村宅基地的20％左右，集中興建新型農村社區，可以騰出80％左右的農村宅基地指標置換為城市建設用地，用多得的土地出讓金等收益來補貼農民購房

。

3.重慶農村土地流轉模式目前一百零七頁\總數一百三十四頁\編于九點4.成都的雙放棄

成都市溫江區的“雙放棄換社保”

：對自愿放棄宅基地使用權和土地承包經營權的農民，由政府按規定給予補償，并解決社會保障。

申請雙放棄后由當地政府部門進行核查批準后獲得一定補償，入住政府出資統一建設的集中居住點，戶口變成居民，進入失地農民社保系統。目前一百零八頁\總數一百三十四頁\編于九點

以上各種的本質：政府主導，制定規則，通過統一規則獲得分散的農村土地產權，集中后進行流轉，實現耕地的規模經營和建設用地的城鄉統籌使用。

在利益分配上，村民只有被動選擇權利。村民無法實際處分自身的土地權利。目前一百零九頁\總數一百三十四頁\編于九點5.成都災后重建中的聯建

成都災后重建，利用宅基地吸引城市資金進入。村民與市民組合聯建。宅基地集體建設用地-農家樂（旅游）目前一百一十頁\總數一百三十四頁\編于九點6.廣東的三舊改造

廣東省特有的改造模式，分別是“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”改造。

改造模式主要分政府主導和土地權屬人自行改造兩種模式。其中，政府主導模式除開對拆遷范圍限定在“三舊”范圍內，其他的手續和流程都是和傳統拆遷相仿。目前一百一十一頁\總數一百三十四頁\編于九點

自行改造項目模式

補交改造前后兩種用途的差價，自行按照規劃實施改造。1.選擇自己投資改造，獲得全部市場收益。2.以土地入股，聯合開發商改造，獲得部分收益。3.出讓開發權，獲得約定收益。

關鍵點：掌握開發權，不需要與原土地被迫分離，掌握了收益分配的主動權。

目前一百一十二頁\總數一百三十四頁\編于九點7.深圳的城市更新

深圳的特殊情況:1.除交通市政設施用地、公園綠地等之外，全市合法登記的用地面積僅約300平方公里，而全市原農村集體經濟組織（股份公司）實際占用土地近400平方公里。

2.深圳土地出讓收入占財政收入較低水平。

騰空間比收出讓金更重要。目前一百一十三頁\總數一百三十四頁\編于九點

類似于臺灣的市地重劃。20%用地交給政府儲備，確認模糊產權，并沖抵費用。

剩余面積的15%交給政府用于基礎設施建設。

其他歸城中村農民按規劃自行開發建設。目前一百一十四頁\總數一百三十四頁\編于九點

以上各種：農民能對自身的土地權利進行自主選擇的轉移，獲得收益。目前一百一十五頁\總數一百三十四頁\編于九點8.未利用地開發——低丘緩坡：停頓狀態

國土部：低丘緩坡荒灘等未利用土地開發利用試點。

要求編制低丘緩坡荒灘等未利用土地開發利用專項規劃和試點項目實施方案。增加的規劃建設用地規模，不得超過分解或已批準的到2020年新增建設用地規模；報國土資源部審核同意后可適當予以追加。

好處：擴大用地規模，不需要耕地占補平衡。林地占補平衡？

壞處：生態惡化。到處削山造城，湖北十堰、陜西延安，云南。目前一百一十六頁\總數一百三十四頁\編于九點目前一百一十七頁\總數一百三十四頁\編于九點目前一百一十八頁\總數一百三十四頁\編于九點1.建立城鄉統一的建設用地市場

十七屆三中全會：

在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。

逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。（二）政策走向目前一百一十九頁\總數一百三十四頁\編于九點

十八屆三中全會：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》：市場在資源配置中起決定性作用

建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。關于征地：縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制

城市土地：擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。目前一百二十頁\總數一百三十四頁\編于九點

十八屆三中全會文件比五年前少了“逐步”兩字。

同等入市，同權同價，如何解釋？（1）存量鄉鎮企業用地？（2）存量宅基地如何入市流轉？（3）集體公共用地轉變為經營性用地？（4）規劃圈外新增建設用地直接由集體入市？（5）城市規劃圈內的經營性不征收，直接由集體入市？

目前一百二十一頁\總數一百三十四頁\編于九點鄉鎮企業用地宅基地鄉村公用地新增集體建設用地目前一百二十二頁\總數一百三十四頁\編于九點2.存量土地盤活2013年底