第八章行政執行第一節行政執行概述第二節行政執行的能力和有效性第三節行政執行研究的線索、途徑和模型第四節行政執行的方式第五節行政溝通與協調第一頁，共四十九頁。第一節行政執行概述一、行政執行的概念緣起和定義行政執行（AdministrativeImplementation），特指以國家行政機關為主體的多元社會組織，為了落實和實施國家意志、國家目標，依法貫徹法律、法規、公共政策的諸活動的總稱。第二頁，共四十九頁。行政執行概念的緣起，可從學科發展史和行政實踐兩個方面分析：學科發展史方面，（1）行政學古典時期，信奉政治與行政二分法，形成了“政策一經制定就會通過官僚組織自動完美地執行”這一理念。以至于政策制定與實際執行結果之間的差異沒有進入傳統公共行政學者視野。第三頁，共四十九頁。（2）行政學的修正時期，行為主義的研究方法反對傳統公共行政的規范理論，主張價值中立，轉而研究實際的行政行為，將注意力集中在個人心理、組織行為和決策過程的研究。其中，以西蒙為代表的決策學派，揭示了傳統公共行政理論原則之間的內在矛盾，提出“有限理性”的觀點，動搖了傳統公共行政所信奉的“政策一經制定就會通過官僚組織自動完美地執行”的理念。但西蒙同時認為“管理即決策”，將管理和決策等同，忽略了決策和執行之間存在差異這一客觀事實。第四頁，共四十九頁。（3）1952年西蒙和德懷特.沃爾多就“行政取向的行政學，還是價值取向的行政學”發生了一場著名的辯論。西蒙主張建立一種價值中立的行政學，而沃爾多則倡導公共行政當中的政治、規范和價值的主導地位。這場辯論之后，行政學進入了長達60年的范式分離、范式競爭、范式危機階段。行政學研究出現了行為主義研究方法主導，借鑒其他學科研究方法的多元化特征。進入20世紀70年代，傳統公共行政學、西門決策學派、新公共行政、公共政策學派、公共選擇學派發展并存。其中，公共政策學派意識到公共政策制定與政策執行之間的差異，并將行政執行研究發展成一個重要的研究領域。第五頁，共四十九頁。在行政實踐領域，從20世紀30年代開始，以羅斯福“新政”為標志，美國開始推行國家干預主義，直至20世紀80年代里根當選美國總統之前，公共投資、政府管制和福利國家構成了政府管理的基本特征。其間，美國歷屆政府陸續制定了許多政府規劃項目，按照古典執行模型（政策一經制定便能得到很好的執行），這些目的正當、公共財政投入巨大的工程理應達到預期的目的，但是結果卻多事與愿違。從70年代開始，一批學者通過對約翰遜政府的“城區新鎮”項目、“偉大社會”項目、“初等和中等教育規劃”等多項政府項目的系統研究，逐漸拓展了“政策執行”研究領域。第六頁，共四十九頁。二、行政執行的特點1.行政執行以國家行政機關作為主要的主體長期以來，國家行政機關一直被認為是行政執行的唯一主體。特別是凱恩斯國家干預主義學說和蘇聯計劃經濟體制的崛起，導致30年代到70年代國家和政府的作用不斷擴大，行政國家成為一種歷史現象。國家的意志、法律、法規和公共政策的貫徹落實以及公共產品的提供主要是通過國家行政機關來實現的。70年代末，隨著政府改革運動的興起，“國家行政機關是行政執行的唯一主體”理念被打破。行政機關扮演掌舵者角色，利用市場競爭機制，使企業和社會組織直接參與到公共政策的落實和公共產品的提供，形成行政執行的多元主體格局。行政執行的主體擴大到企業、第三部門、社會團體、社區等。它們與行政機關之間是掌舵與劃槳關系，是公共產品的安排者和提供者之間的關系。第七頁，共四十九頁。2.行政執行是目的性和手段多樣性的統一行政執行是一項活動，目的在于貫徹和落實業已形成的國家意志、國家目標、法律、法規和公共政策。但是，實現上述目標的手段可以是多樣的。包括，

行政執行價值的多樣性。行政執行是多種價值沖突和妥協的過程，如民主、公正、權利保護、效率等價值。

行政執行方式的多樣性。執行主體多元化、執行客體的復雜性、價值多樣性導致執行方式的多樣性。一項任務既可以由通過行政機關直接執行，也可以通過委托、合同外包等方式讓社會組織執行；既可以通過政府單一主體提供，也可以通過市場競爭方式提供。

行政執行結果的多樣性。作為決策和評估的中間環節，相同目標會通過不同的執行，得到不同的執行結果。

第八頁，共四十九頁。3.行政執行具有直接現實性與行政決策不同，行政執行具有直接現實性的特點。公共政策、法律和國家意志都是一種精神性的、抽象的存在，需要通過行政執行將其付諸于現實。4.行政執行具有靈活性和經常性政策目標的模糊性、執行過程中眾多利益的協調導致政策執行過程中具有靈活性和經常性。（行政自由裁量權）5.行政執行具有相對獨立性一項行政執行任務一旦啟動，行政機關就可以在原有組織架構的基礎上，調用資源，利用、變革、創新現有行政組織，設計合理的行政流程，形成相對獨立的執行領導小組，通過合力保證執行的高效快捷。第九頁，共四十九頁。三、行政執行的地位和作用（一）行政執行是公共行政過程中的重要環節（二）行政執行是行政決策過程中諸多矛盾的展開和繼續（三）行政執行是檢驗公共政策質量的重要標準（四）行政執行是行政管理諸方面的集中反映第十頁，共四十九頁。四、行政執行類別1.從科學行政的角度研究，行政執行根據不同任務，一般分為兩類：Ａ.例行性、經常性的行政執行Ｂ.特別性、緊急性的行政執行2.從法制行政的角度劃分，可依行政執行對相對人權利義務所引發的直接后果而分為以下四類：Ａ.行政決定，具體形式主要有行政許可、行政獎勵、行政命令和行政處罰四種。Ｂ.行政檢查，又稱行政監督檢查Ｃ.行政處置，又稱即時強制Ｄ.行政強制執行第十一頁，共四十九頁。第二節行政執行的能力與有效性行政執行的能力和有效性是公共行政學研究的一個永恒的主題，這一問題的起源有深刻的社會、歷史和學術背景，探討行政執行能力與有效性的影響因素是學者們關注的主題之一。第十二頁，共四十九頁。一、行政執行能力與有效性的概念和緣起行政執行能力是政府有效的貫徹和落實國家意志、國家目標、法律、法規、公共政策的能力。行政執行能力的相關因素是什么以及如何提升行政能力是行政執行研究的核心問題。行政執行的有效性是行政執行主體通過行政執行過程達到國家意志、滿足社會需求的程度和結果。行政執行能力和有效性是一個硬幣的兩面，行政執行能力走低會導致政策失敗和行政執行有效性的降低。第十三頁，共四十九頁。二、影響行政執行能力和有效性的因素第十四頁，共四十九頁。第三節行政執行研究的線索、途徑和模型行政執行的研究領域自從20世紀70年代誕生以來，歷經了三代的發展；形成了自上而下的研究途徑、自下而上的研究途徑和綜合研究途徑三大途徑。第十五頁，共四十九頁。一、行政執行研究的基本線索第一代研究：1973年到20世紀70年代末期。第一代研究具有如下特征：（1）主要采用自上而下的研究途徑。自上而下的研究途徑試圖找到執行過程中目標偏離的軌跡和引起這些偏離的因素，并試圖尋求影響執行有效性的要素的合理組合。（2）第一代研究主要是小規模的案例研究。案例研究的目的主要是總結執行成功和失敗的因素，還沒有形成一個關于執行的一般性的理論框架。第十六頁，共四十九頁。一、行政執行研究的基本線索第二代研究：20世紀80年代初到80年代末。第二代研究的特點是：（1）主要采用自下而上的研究途徑在研究的出發點、關注的中心、執行過程的性質、政策的界定等方面與自上而下的研究途徑相對。（2）第二代研究逐漸意識到了第一代研究過分注重案例研究，未能形成一般性理論框架的缺憾，試圖提出執行研究的一般理論模型。第十七頁，共四十九頁。一、行政執行研究的基本線索第三代研究：20世紀90年代至今。第三代研究的特點是：（1）試圖綜合和超越第一代和第二代的理論，具有研究方法和理論工具多樣性的特征。（2）擴大了研究的范圍，將執行擴展到府際關系的范圍和分析層面。第十八頁，共四十九頁。二、行政執行的研究途徑（一）自上而下的研究途徑自上而下的研究途徑是對70年代初期到70年代末，這一階段政策執行研究主導途徑的概括。第十九頁，共四十九頁。（一）自上而下的研究途徑時間：20世紀70年代初期到70年代末代表人物：阿倫.瓦爾達夫斯基、托馬斯.史密斯、卡爾.范霍恩主要觀點:（1）從中央政策制定者的角度看待政策執行問題?！白陨隙碌恼咧贫ㄒ馕吨簺Q定的重要性取決于它是在科層等級的哪一層做出的；因此，最重要的決策是由政府機構的最高人物做出的，而處于科層等級中級層次的人們，只有執行決策罷了”。（2）政策執行開始于政策制定終止的地方，是將政策付諸行動的過程。第二十頁，共四十九頁。（一）自上而下的研究途徑缺陷：1、過多關注中央行動者的目標和策略，其他行動者在執行過程中扮演的重要角色被忽略。2、所謂的完美的行政的必要的條件在現實生活中是不可能具備的。3、為了應付不確定性，各種組織都不可避免的擁有自由裁量權，基層官員的活動將由此產生“控制赤字”。4、通過強調中央的目標，不但忽視了基層官員的適應策略，也忽視了政府行為的意外結果。5、某些政策并不具有明確的目標，他們通過一系列活動者的復雜互動，在相當長的時間里發展和演變而來，因此，并不存在明確的政策評估標準。6、政策制定和政策執行的理論區分，在執行過程中無法維持。第二十一頁，共四十九頁。（二）自下而上的研究途徑時間：20世紀70年代末

代表人物：邁克爾.李普斯基、理查德.埃爾默

主要觀點：邁克爾.李普斯基的街頭官僚理論是自下而上執行研究的典型代表，其核心思想在于：街頭官僚在政策執行中的作用，并不像自上而下研究途徑認為的那樣，消極地、被動地執行上級的政策；恰恰相反，街頭官僚擁有很大的自主性和自由裁量的余地。政策目標能否實現與街頭官僚的權力、利益、意愿和政策執行能力直接相關。

特點：（1）重視基層官員的作用。（2）行政執行活動是多個組織或個人（包括公眾、社會組織、行政機關）之間互動的過程。（3）從基層和個人出發看待政策執行問題，政策鏈條中的底層是觀察和分析政策執行的基點和焦點。第二十二頁，共四十九頁。（二）自下而上的研究途徑缺陷：1、過分強調基層官員的自由裁量權。2、行動者的認知被辨認出來，卻沒有得到應有的解釋。3、自下而上的主張者一開始關心的并非是政策執行問題，而是關注在一個特殊的政策領域，實際的行動者之間的相互作用。4、對自上而下的研究途徑的批評有失公正，過分夸大了許多因素。5、放棄政策形成和執行的二分法，使人們很難區分政治家和文官的相對影響。故而排除了進一步分析民主負責和官員自由裁量這個問題的可能性。6、排除了政策評估的可能性。同時也無法進行政策變遷的分析。第二十三頁，共四十九頁。（三）綜合研究途徑時間：20世紀80年代中后期以來代表人物：保羅.薩巴蒂爾（政策變遷與學習模型）、文森特.奧斯特羅姆（制度分析途徑）、政策網絡理論、治理理論主要觀點：（1）對前兩種研究途徑的研究成果達成了共識，肯定其取得成果的同時認識到兩者的局限。（2）對前兩種研究途徑的超越和分析工具的豐富化。如政府間關系研究、制度分析、治理理論、政策網絡、統計和計量方法廣泛的運用到執行研究當中。（3）運用混合方法，建立一個整合模式來研究復雜的、多層次、多變量的執行問題，特別是府際關系。第二十四頁，共四十九頁。三、行政執行的理論模型行政執行模型是人們基于一定的理論預設，通過對行政執行活動的觀察、提煉出行政執行活動的要素，并標識出這些要素之間的關系，展現行政執行流程的理論圖式。第二十五頁，共四十九頁。（一）史密斯的政策過程模型第二十六頁，共四十九頁。（二）霍恩和密特的政策執行系統模型第二十七頁，共四十九頁。（三）巴達奇的博弈模型政策執行的博弈模型將政策執行看作相關決策主體之間的一種博弈，這一博弈是由政策執行的相關人（包括政策執行者和受到政策影響的人）基于利益的考慮，在一定的規則之下，調動各自的資源，通過信息的交流和和溝通達到一種博弈結果的過程。第二十八頁，共四十九頁。（四）馬茲曼尼安和薩巴蒂爾的綜合模型第二十九頁，共四十九頁。（五）門澤爾的組織間模型該模型將焦點集中在互動網絡中組織的相對屬性上，認為組織間的依賴包括資源依賴和結構依賴兩個重要的方面。第三十頁，共四十九頁。（六）郭錦等人的府際關系模型

（1990）第三十一頁，共四十九頁。（七）薩巴蒂爾的政策變遷與學習的宣導聯盟模型第三十二頁，共四十九頁。第四節行政執行的方式行政執行的方式是行政執行中所偏重的理念、價值以及所采用的工具和手段的總稱。行政執行方式的不同反映了行政執行活動的價值和工具的差異。在行政執行的過程中，執行方式通常有管理方式、政治方式、法律方式、市場方式和倫理方式。第三十三頁，共四十九頁。一、行政執行的管理方式行政執行的管理方式指在行政執行的過程中，借鑒和吸收管理學的價值、理念、工具、操作手段來處理執行中各個要素之間的關系，形成以效率、效益、經濟等管理價值為導向的執行結構，從而實現特定的執行功能。行政執行的管理方式主要體現在：1、在行政執行中運用管理的理念和價值。2、在行政執行中運用管理工具。3、運用管理方法評估行政執行結果。第三十四頁，共四十九頁。二、行政執行的政治方式行政執行的政治方式指的是在行政執行的過程中借鑒和吸收政治學的理念、工具和方法來處理行政執行中各個要素之間的關系，形成以民主、責任、代表性、回應性等政治價值為導向的執行結構，以實現特定的執行功能。行政執行的政治方式起源于學者們對羅斯福新政以來行政國家現象的反思和批判。并形成行政執行活動中諸如聽證制度、代表制度、信息公開制度、審查制度、責任制度等民主制度安排。行政執行的政治方式還表現在行政執行的過程中運用政治動員、政治參與等政治方式推動執行工作的開展。第三十五頁，共四十九頁。三、行政執行的法律方式行政執行的法律方式指，在行政執行的過程中，將行政執行看作運用法律和執行法律的活動，遵循法律的理念、價值和方法來處理行政執行過程中各個要素之間的關系，形成諸如憲法至上、依法行政、權利平等、程序正當等法律價值為導向的行政執行結構，以實現特定的執行功能。行政執行的法律方式主要體現在：1、憲法至上。2、依法行政。3、權利平等。4、程序正當。第三十六頁，共四十九頁。四、行政執行的市場方式行政執行的市場方式就是國家行政機關將市場機制引入到行政執行的過程當中，通過公共產品的多元提供主體之間的相互競爭，利用市場機制來提供公共產品和服務、完成行政執行任務的行政執行方式。行政執行的市場方式建立在以下幾個共識的基礎之上：1、通過打破壟斷、打破行政機關在公共服務提供當中的壟斷，運用市場競爭能夠提供行政執行的效率。2、分開公共產品的安排和提供。3、公共產品的提供主體是多元的。4、偏好私營企業。第三十七頁，共四十九頁。五、行政執行的倫理方式行政執行的倫理方式指行政主體自身遵循一定的倫理準則約束自身行為；并通過倫理灌輸的方式塑造和影響行政客體，使行政倫理在執行過程中發揮推動和與規范作用的執行方式。第三十八頁，共四十九頁。第五節行政溝通與協調第三十九頁，共四十九頁。一、行政溝通

1、行政溝通的含義行政溝通是指行政組織之間、行政組織與公務人員之間、以及公務人員之間，憑借一定的媒介和通道，為實現共同的行政目標，彼此交換意見、傳遞思想、觀點、情感、相互了解、求得共識的過程。第四十頁，共四十九頁。2、行政溝通含義的具體表現：（1）是信息的傳遞與處理過程（2）行政系統內部的上下、平行信息交流；行政系統內部與外部的信息交流（3）行政溝通要達到相互了解、互通信息、統一思想認識，而不是簡單的信息傳遞過程；溝通的目的是要理解第四十一頁，共四十九頁。3、有效溝通的基本要素

溝通目的、信息發出者、信息本身、媒介、接收者、反饋、環境因素：（1）溝通的目的：就是整個溝通過程所要解決的最終問題。這是統領整個溝通過程的靈魂。（2）信息源(發出者)：就是指發出溝通行為，將信息向外傳達的人。（3）信息本身：有多少信息，有什么方面的信息需要傳達取決于溝通的目的和信息源的意志。發出者應該充分考慮其他各個要素的情況，例如考慮聽者的接收能力和溝通環境的特征等，決定如何組織信息。（4）媒介：其存在方式包括書面語言、口頭語言、肢體語言等。更具體地說，有面對面的會談、電子郵件、錄像等方式。媒介的選擇是溝通過程中的一個重要因素。第四十二頁，共四十九頁。（5）接收者：就是通常所說的聽者。聽者聽的愿望，或者說接收信息的愿望是積極的還是消極的或者是中性的，都會影響溝通的效果。（6）反饋：從溝通的過程模型中可以看出，接收者的反應是溝通過程的一個要件。這種反應傳遞到信息源處就形成了反饋。反饋體現了接收者的反應，是接收者向發出者傳遞信息的方式。發出者應根據反饋的情況調整下一步的溝通方式，以更好地實現溝通的目標。（7）環境：溝通的環境因素影響著發出者編碼與接收者解碼的方式。在管理環境中，這種環境因素不僅包括溝通的物理環境，還包括企業文化和管理者的管理風格等。第四十三頁，共四十九頁。4、行政溝通的類型（1）正式溝通：通過正式組織程序，按照組織規定的線路和渠道所進行的信息溝通，如會議制度、匯報制度、文件下達與呈送