對義務教育入學限制傳統觀念的修正與重構

G40-011.8：A1673-1298(2010)02-0090-07一、教育部答復及其爭議2009年12月6日，教育部官方網站一則針對“距六周歲還差二三個月的兒童能否接受義務教育”提問的答復引起了社會的廣泛關注。答復內容如下：“如果父母送距離9月1日還差二三個月才滿六周歲的兒童入學，學?？煞窠蛹{，法律沒有明確的規定。根據《義務教育法》為了‘保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利’、‘提高全民族素質’的立法宗旨，我們認為，學校在優先接收和保障年滿六周歲的兒童入學后有學額空缺的情況下，可以考慮接收即將年滿六周歲的兒童入學。”有公眾根據該答復推測，教育部將對入學年齡限制“松綁”，考慮接收將滿六周歲兒童入小學。但時隔僅一天，教育部即撤下了這則答復。然而該答復在社會各領域已激起了不小的波瀾，支持“松綁”義務教育入學年齡限制的公眾聲音比比皆是。不過有關專家從法律的角度分析，由于我國《義務教育法》第11條規定：“凡年滿六周歲的兒童，其父母或者其他法定監護人應當送其入學接受并完成義務教育”，因此義務教育機構必須嚴格執行“年滿六周歲才能入學”的規定。教育部的答復違反了《義務教育法》，所以應當被撤銷。[1]正是多數公眾的贊成與部分專家的否定引發了廣泛的爭議。那么，《義務教育法》第11條規定之意涵究竟是什么？教育部之答復是否確實違反了該條款的規范精神？我們試圖從規范主義的立場出發就此作一探討。二、教育部答復違法了嗎？——義務教育入學年齡限制之規范主義解讀(一)教育部答復的解釋范式教育部答復所依據的顯然系《義務教育法》第1條之原則性規定，即“為了保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利，保證義務教育的實施，提高全民族素質，根據憲法和教育法，制定本法。”該基本原則條款是《義務教育法》對《憲法》第46條“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”之規定在義務教育維度上的強調和具體化。這種解釋方案試圖通過強調“國家保障適齡兒童、少年的受義務教育的權利”，以“提高全民族素質”，從而將“距6周歲還差二三個月的兒童”納入應接受義務教育者之范疇，其中隱含了對公民受教育基本權利的尊重。但是答復并沒有通過《義務教育法》第11條之規定對“適齡”之概念進行勾連性的解釋，其沒有解釋第11條中的“六周歲”與第1條中的“適齡”之間的關聯，也沒有解釋在第11條的語境下不滿六周歲之兒童如何可以行使受義務教育的權利。而第11條恰是將六周歲視作公民行使受義務教育權利的最低年齡限制——也即“適齡”標準之傳統主流觀點的法律依據。因此回復的解釋方案看起來像是對作為傳統觀點之關鍵依據的第11條的回避，這使得該答復看起來像是教育部有試圖解禁義務教育入學年齡限制，并實現人性化法律適用與執行的趨向。當然，或許是因為教育部雖然確實有解禁的意圖，但卻無法避免第11條所帶來的困惑，于是干脆略過不提，而直接援引第1條這一能與《憲法》第46條相勾連的原則性規范作為依據，以尋求國家根本大法的間接支持。但這就留下了可被質疑的空間：一般情況下，適用法律原則需要三個條件：“窮盡規則”，“實現個案正義”，“更強理由”。[2]易言之，只有在相應的具體規則不明晰或不存在之時，才可以在原則性條款的框架內進行自由裁量性的解釋，如果需要超越既有的明確的法律規則而訴諸原則，那么必須是因為在個案中不適用原則就無法實現正義，或者具有非常強勢和充分的理由。在傳統觀念看來，《義務教育法》中已經明確規定了“六周歲”這一入學年齡限制的規則，就應當優先適用該規則，教育部答復卻徑直依據原則性條款是沒有道理的。另外，該答復所采用的解釋方案還存在一個致命的邏輯問題：距離六周歲多久的兒童可以入學，如果是二三個月，那么四五個月為何不可？其間的本質區別是什么？依據何在？上述問題的存在或許使得該答復最終免不了被撤銷的尷尬結果。(二)規范主義的解釋范式《義務教育法》第1條與第11條之間究竟存在什么樣的關聯？是否如傳統觀念所詮釋的，義務教育入學的“適齡”標準即“六周歲”？教育部答復是否涉及違法？我們也許可以從法律解釋的規范主義立場對此一探究竟。法解釋的規范主義立場要求既不嚴格拘于立法文本而排斥對文本的價值判斷，也不應專注于立法背后的價值而視文本為次物，其要求透過文本的體系框架進行全局性解讀以獲得某種符合基本正義理念的規范價值。因此我們有必要回歸文本之中。1.受義務教育權利與義務之解讀我們首先有必要追尋教育部答復的解釋依據——《義務教育法》第1條的最高規范依據，《憲法》第46條“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”之規定，并對其規范結構進行解讀?！稇椃ā返?6條中不附加任何前綴或條件的“中華人民共和國公民”表述意味著，只要具備中華人民共和國國籍的所有人，不分年齡、性別、民族、職業等等具體差異，都享有受教育的權利并且必須承擔受教育的義務。在此我們必須注意兩個概念：一是“教育”之內涵。首先，此處的教育僅指涉國民教育，即由國家所提供和保障的教育，而不涉及家庭教育和社會的私立教育。原因在于，憲法上的權利及其規范效力，主要限定于個人與國家或公共權力之間的關系，基本不涉及私主體之間的關系領域。[3]99易言之，其主要是公民針對國家的一種權利。其次，此處所指之國民教育涵括了從義務教育到包括公辦學前教育、高中階段的中等教育、高等教育在內的非義務教育的所有由國家提供和保證的教育類型，即無論公民在年齡、性別、民族等方面有何差異，都不影響其接受所有類型國民教育之平等權利和機會。舉例言明，即使是一個垂暮老者，若其認為需要補充中小學基本的數理知識而要求接受相應的教育，國家教育機構應當滿足其權利訴求，而不得以年齡為由加以拒絕，至于使其接受教育的形式則可以進行合理的斟酌和安排，譬如，因其不適宜與少年兒童共同學習，可以由教育機構單獨對之實施教育，這也是國家提倡和落實“終身教育”的體現之一。二是“義務”之內涵。將受教育權同時視作公民之義務，在世界各國之憲法中極為少見，這體現了一種帶有法律家長主義色彩的立場。因為受教育是人的素質提高的最重要途徑，人的素質提高才可以有更大的能力參與國家各領域的活動并促進社會發展，所以受教育是公民平等參與經濟、政治、社會生活的基礎，同時也是社會發展的基本條件。[4]277于是國家通過充當“家長”的角色，對公民施以基于“父愛”的強制，[5]即將義務綁定于受教育權利，強制公民在一定程度上必須接受教育而不得完全自由決定是否行使受教育權利，從而提高全民族道德素養、文化智識和理智能力，將現實社會中因為貧富不均等因素所造成的“弱而愚的人”改造為“強而智的人”，[6]以此實現國家的發展和富強。所以，受教育義務也僅是針對國民教育而言的，公民不接受家庭教育或者私立教育并不產生義務，不接受家庭教育是一個倫理道德問題，不接受私立教育則是契約自由問題，而如果公民不接受國民教育那么就必須承擔相應法律責任。在解讀了《憲法》上的公民受教育條款之后，考察視野回歸《義務教育法》。正因為《憲法》一開始就設定了公民接受教育的權利和義務，但是又不可能令公民履行接受所有國民教育類型之義務，國家才設置了特別針對公民受教育義務的義務教育體系，[4]278并制定《義務教育法》保證義務教育的落實，同時在該法中設置第11條之規定：“凡年滿六周歲的兒童，其父母或者其他法定監護人應當送其入學接受并完成義務教育”，以此特別強調公民接受教育的義務。該條款的立法意涵很明顯，年滿六周歲兒童的監護人有保證該兒童接受和完成義務教育的法定義務，這即意味著年滿六周歲之兒童有接受國家義務教育之義務。由此立法句式的邏輯結構可以反推出，未滿六周歲兒童并不承擔接受國家義務教育之義務，其監護人也不承擔保證該兒童接受義務教育之法律義務。所以第11條系年滿六周歲兒童之監護人履行保證該兒童接受義務教育之義務的強制性規定，這是第11條的第一層規范含義。同時，由于法律體系本身必須是規范內涵統一而無矛盾的，這決定了下位法必須遵循上位法的規范內涵，所以作為《憲法》下位法的《義務教育法》絕對不可違背《憲法》第46條關于公民受教育條款的基本規范精神，這意味著《義務教育法》不應該將未滿六周歲之兒童排除在享有義務教育權利的主體之外，否則可能涉及違憲。由此觀之，第11條的隱含邏輯是，未滿六周歲的兒童及其監護人可以要求行使受義務教育的權利，這是第11條所蘊含的第二層規范含義。綜上所述，第11條設定的是公民接受義務教育之義務的最低年齡限制，并非傳統觀點所認為的，該條款設定了公民行使受義務教育權利的最低年齡限制。2.受義務教育權利限制機制之解讀但是如果僅僅注意到對公民自由行使受義務教育權利的保障，那么現實情境中可能遭遇諸如此類的難題：由于義務教育系由國家保障的“免費”國民教育，對于公民來說可以視為一種社會福利，加之接受學前教育需要繳納更多的費用；另一方面，鑒于目前和可見的未來就業形勢的不樂觀，公眾心理上更愿意接受“早一日畢業少一分就業壓力”的假設，提前接受義務教育就成為一種實現“早日畢業”的理想方案。因此基于自利的經濟理性，勢必會有眾多六周歲以下兒童的監護人要求其被監護人接受義務教育權利的實現，教育機構若加以拒絕就可能被訴違法，為了避免被訴，教育機構不得不盡力滿足公眾要求。然而教育資源總歸有限，一旦無法滿足上述公民蜂擁而至的權利訴求，那么現有的教育秩序便會受到干擾，甚至陷入混亂。那么，一邊是基于規范主義立場的合憲性解釋，一邊卻是依據合憲性解釋操作所可能帶來的現實困境，二者如何能夠自洽？應該注意到，即使是自由主義者也不會否認，公民權利的行使不是完全自由和無限制的，而有其內在和外在界限，前者系指權利的行使不能侵犯其他權利類型或他人權利，后者則系根據社會公共福祉的原則對權利行使所施加的合理限制。[3]99-100受教育權亦是如此，公民行使受教育權時，必須考慮正常的教育秩序和規劃，不能僅僅專注于己身權利之滿足，否則既可能浪費有限的教育資源，又損害他人的受教育權利。但是在涉及切身利益的情境中，市民經濟理性往往凌駕于公共社會理性，無法冀望所有公眾都能慎重考慮他人利益和公共利益而克減或抑制自身的私益沖動，也無法冀望所有公眾體認實現公共利益對個體的積極意義。這就需要立法發揮積極能動的作用，通過國家強制力對公民個體權利和社會公益進行適當的調節與平衡，這也是從自由社會進入福利社會之后國家所面臨的關鍵任務。對于公民受教育權利來說，在保障公民受教育權利最大限度實現的基礎上，調節教育資源的合理分配以滿足一個基本正義社會結構的需求，正是現代國家所應該發揮的能動功能。具體而言，國家保證所有公民受教育資格和機會的平等，但這不意味著保證所有公民同時或者隨時都自由無阻地獲取各種教育資源，國家必須保證有限的教育資源向最需要其的公民以及因為貧困、罹患殘障等客觀因素難以獲取其的那部分公民適當傾斜。這屬于一種分配正義，一方面其符合正義的差別原則，因為這種教育資源分配方式可以滿足最需要和最適合其的公民優先獲取，從而最有效地實現教育效果的最大化，并進而通過這部分公民來促進社會發展，改善社會中最不利者的長遠期望；另一方面它也符合正義的補償原則，基于出身不同和天賦的差異必須得到適當的補償，社會必須更關注那些天賦較低和處于較不利社會地位的人們，較大的資源也就應該分配在他們身上，至少在某一階段，比方說早期學校教育期間是這樣。[7]所以，這種分配能夠最有效地促成社會發展，最終有益于整個社會的進步，由此每個公民得以從中間接獲益。在調節作為一種“社會福利”的義務教育資源的維度上，國家更需要做類似的工作。既要保證所有公民受義務教育的機會平等，又要合理限制公民的受義務教育的自由權利，同時正義安排義務教育資源，以令最迫切需要該資源的公民優先取得。也就是說，雖然所有公民都依法享有義務教育的權利，但是并不是所有公民都可以隨意隨時地行使該權利。那么發揮此種調節功能的規范機制是否存在于國家實定法中？我們可以看到，義務教育法中已然巧妙地設置了此種機制，即《義務教育法》從頭至尾都貫穿的“適齡”原則。該原則的規范精神最直接反映在該法第1條的“為了保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利”這一句式中，其表明義務教育的對象是“適齡兒童、少年”，必須優先保證“適齡兒童、少年”的義務教育權利，而非同時保證所有公民的義務教育權利。此規定之目的在于避免因義務教育資源無法負荷公民不計他人和公共利益考量的權利需求而引致的教育秩序崩潰，令最需要和最適合接受義務教育之適齡公民獲得國家的優先保證，從而應對受義務教育權利的完全自由化可能帶來的種種弊病，促成一個合理且正義的教育結構。因此，受義務教育的“適齡”原則正是一種既存的公民受義務教育權利合理限制與義務教育資源合理分配的規范機制。綜上，經過《憲法》與《義務教育法》的勾連，可以解讀出，公民受義務教育權利的限制并不是《義務教育法》第11條所涉及的“六周歲”，而是貫穿該法的“適齡”原則。值得指出的是，《義務教育法》第5條第2款規定：“適齡兒童、少年的父母或者其他法定監護人應當依法保證其按時入學接受并完成義務教育。”該規定很容易讓人聯想到第11條的表述句式，從而將六周歲與適齡關聯起來。但是如果立法原意確是將六周歲作為適齡，那么為何不在該法第一章中出現“適齡”之處開宗明義予以確認，卻將其放在第二章中，并且在出現“六周歲”之句式中無“適齡”字樣，這著實不應是具有較高文字表達和邏輯思維能力的立法者所應制定之法律的合理表述方式，完全不符合法律邏輯結構必須契合常人的思維方式以及法律文句表述須明確直白的基本原則——即法律必須具有民俗性，必須用日常語言的說法表達出來的，讓那些未受過法學教育的人甚至“愚笨的人”也可以理解。[8]另一方面，作為《義務教育法》適用之輔助的《義務教育法實施細則》中也沒有明確適齡之具體標準，《細則》第二條僅僅規定了“義務教育法第四條所稱適齡兒童、少年，是指依法應當入學至受完規定年限義務教育的年齡階段的兒童、少年”。在此語境下，我們更無法將“適齡”與六周歲關聯起來。事實上我們看到的是，《義務教育法》第5條第2款所規定的仍是監護人履行保證被監護人接受義務教育的義務，而非行使受義務教育的權利，所以如果非要將該條款中的“適齡”界定為“六周歲”的話，其至多只能被視為履行受義務教育之義務的“適齡”，而不是行使受義務教育權利的“適齡”。當然，如此就造成了《義務教育法》中“適齡”原則在權利與義務層面的分裂，因此我們不得不說現行《義務教育法》實際上存在邏輯結構上的矛盾與瑕疵，對此我們下文中將會論及解決方案。綜上所述，《義務教育法》規定適齡兒童、少年可接受義務教育，但“適齡”并未被明確界定，因此不能直接將六周歲當做適齡。由此觀之，教育部之答復并不違法，恰恰是符合《義務教育法》精神的，無需擔心違背法律而將相關答復撤銷，其存在的問題在于沒有從規范主義立場進行體系性的解釋，從而留下了可被質疑的空間。因此，如果我們要建設法治國家，必要尊重立法的實際意志，也就必須破除將六周歲當做義務教育入學限制的現狀，而重構將更具靈活機動性的“適齡”原則作為公民接受義務教育權利基準的觀念。三、義務教育入學年齡限制機制之弊端及解決方案(一)“適齡”原則之弊端不過，將“適齡”原則作為對義務教育資源的調節和對公民受義務教育權利合理限制的規范機制顯然還是不理想的，原因在于，“適齡”之概念本身具有較大的隨意性。如果不對“適齡”原則的適用進行操作上的明確，那相當于不存在這一限制基準，或者說，國家一旦不介入適齡的判斷工作，那么就可能出現教育機構和監護人基于契約自由來決定和選擇何謂“適齡”的情況，如此則又陷入了完全自由主義立場的窠臼，而且在某種意義上可能出現比在沒有設置“適齡”原則的情境下更嚴重的社會問題。表現在：在完全沒有設置“適齡”原則的情況下，教育機構無法拒絕任何公民的受義務教育訴求，否則面臨違法，那么所有公民就處于平等狀態，即使義務教育資源不足，只會對教育秩序產生影響，國家仍可設法補充教育資源；而在“適齡”標準不明確的情況下，教育機構可以在六周歲以下的年齡范圍內隨意確認適齡標準，或者采取某種考核的方式以決定某一兒童是否適宜接受義務教育。由此教育機構在很大程度上便占據了優勢地位，掌握了義務教育入學標準的話語權。而此種話語權極易蛻化為教育機構和監護人之間進行不當交易的資本，因為在經濟利益的驅動下，教育機構有可能不顧公共利益的綜合考量，而將適齡標準的確定或者考核機制產業化，即形式上評估兒童接受義務教育的合適年齡，實際上以其監護人所擁有的權力或財力為抉擇標準。在此延長線上，會產生某些負面連鎖反應，典型的如，對于義務教育機構認為不適齡的兒童，其監護人只能讓其繼續接受學前教育，學前教育機構可能立即意識到這是一個獲益的渠道，而提高相應費用。①在“適齡”話語權掌握在義務教育機構手中的情境下，學前教育機構便可能與義務教育機構形成某種既得利益集團，此種利益共同體的形成將進一步增強“適齡”標準確認的隨意性。最終，公民在獲得義務教育資源上，便演化為基于權力或財力等人為因素的不平等競爭，而不是基于個體天賦和能力等天然因素的平等競爭。屆時就不再是教育資源不足引發的教育秩序混亂問題，而會衍生出社會貧富差距所引發的教育不公正等等根本性社會問題，國家所面臨的壓力將遠甚于僅是補充教育資源的壓力。也許有人認為，如果義務教育機構能夠采取考核機制以確認申請入學者是否“適齡”，同時輔以有關機構如醫療衛生機構的智力評估，還是可以保證公平的。我們不否認公平的考核程序可以在一定程度上保證最適宜接受義務教育者的權利，但是，在“適齡”本身不明確的條件下，考核機制仍存在出現程序不公正的高概率，即使有教育行政部門或司法部門介入監督也并不一定能發揮有效制約作用，原因在于：一來教育行政部門作為教育機構的主管部門，與教育機構關系密切，不排除其形成利益共同體；二來“適齡”的不明確使得教育行政部門或司法部門很難確認教育機構所確認之標準是否存在不公正或違法之處。所以，在“適齡”不明確的條件下，義務教育資源的獲取是無法在最大限度上保持公正性的。(二)“適齡”原則之規范重構如何在實踐中合理解釋和運用該原則，是一個至為關鍵的問題，直接關系到義務教育資源是否在正義的框架內進行分配，以及最迫切需要義務教育之公民能否獲得優先保障。我們認為，需要為“適齡”原則建構一個輔助其合理適用的操作機制，可能的方案包括：1.修改義務教育法。在第一章中開宗明義明確“適齡”之標準，我們建議為六周歲，以使之同第5條第2款和第11條保持邏輯構造上的一致，那么六周歲既是享受義務教育權利的最低年齡限制，也是監護人履行保證兒童接受義務教育之義務的最低年齡限制，如此即可以解決“適齡”標準在現行《義務教育法》文本體系中在權利與義務層面系存的割裂問題。同時規定例外情況，即對于未滿六周歲之不適齡兒童，經過有關機構考核和評估，認為智力、接受能力、心理成熟程度等綜合素質與適齡兒童相當，符合入學要求的，義務教育機構應當接收。此處需要說明允許不適齡兒童接受義務教育的法規范依據，《義務教育法》第十二條規定：“適齡兒童、少年免試入學。”該條款的隱含邏輯推論是，對于不適齡者不得免試入學，而須經過考核或評估以確定其是否可以入學。此種邏輯結構具有其內在合理性，因為對于那些有提前接受義務教育訴求并具備相應能力和條件的公民來說，國家應當在保證基本教育秩序和公共利益的前提下，提供一定渠道滿足此類公民的權利訴求，這體現了公民受教育權利在受到國家合理調節下的有限自由行使。另一方面，對于那些在每年入學時距離適齡標準只差若干月份或天數的兒童而言，他們只是形式上無法達到入學要求，而實質上其入學能力與適齡兒童并無二致。如果沒有這種例外規定，那么“適齡”原則便將其擋在義務教育門檻外，無形中就導致該兒童人生(時間)成本及其監護人物質成本的浪費，因此此種例外規定也體現了立法的人文主義關懷，同時也增強了法律適用的靈活性。由此觀之，通過上述規范的重構和勾連，可以在一定程度上保證立法適用的原則性與靈活性并存，以及公民受教育權利與國家對權利的合理限制相互協調。不可否認的是，不適齡兒童義務教育入學考核與評估機制仍存在被濫用的可能，因此必須一并明確必要的監督機制，對此我們建議可以同時修改《義務教育法實施細則》，增加考核與評估機制的實施和監督細則?？赡艿臈l款內容包括：(1)明確考核和評估主體，要求其公開考核與評估標準，甚至向申請入學之不適齡兒童的監護人等利害關系人公開考核與評估過程。(2)規定監督主體和懲處措施，如果認為考核與評估過程中存在徇私舞弊、弄虛作假等不公正或違法犯罪行為，利害關系人可以向有關監督主體控訴，經查證屬實，則予以責任人行政或刑事處罰。在“適齡”標準明確的情境下，針對考核與評估機制的監督機制能夠發揮更高效能的關鍵在于，義務教育機構不再能夠隨意確定基于其利益預期的適齡標準，其首先必須遵守法定適齡標準，而后在法定適齡標準所劃定的入學能力范圍內合理設置考核與評估機制，如果經過考核與評估所招收的不適齡兒童明顯不具備一般適齡兒童之入學能力，那么該招生行為就有可被合理懷疑的理由，從而需要被調查。因此義務教育機構在考核和評估不適齡兒童時必然更慎重，避免觸犯法律。2.由國家對“適齡”規定統一的標準固然體現了一種簡約主義的立法模式，即可以節約立法成本和適用成本。但是我們知道，經濟發展水平存在地區差異，而經濟水平在一定程度上會影響到教育的水平，因此在整體上，教育水平也存在無可否認的地區差異，經過時日的積累，便會導致同齡兒童的智力、接受能力等綜合素質上的地區性差異。②因此，如果在全國的維度上劃定義務教育的適齡標準，僅僅保障了形式上的平等，卻忽視了基于地區差異的實質平等的實現。易言之，這種在整體上“一刀切”的模式仍然過于僵化，無法顧及不同地區兒童接受教育能力的實際情況和相互間的差異，即使附加規定了針對不適齡兒童的考核與評估機制，但畢竟其屬于對少數例外情況的應對和處理，并不具有普遍適用性，因此并不能使第一種方案在最大限度上實現實質上的平等對待。所以我們也許應該跳出由國家對“適齡”標準進行“一刀切”的思維框架，讓地方根據實際情況自行確認“適齡”標準。在具體的操作上，可以通過《義務教育法》規定授權各省級地方人大或者政府會同本級教育行政部門根據本行政區劃的實際情況加以界定。為了能使本行政區劃內的義務教育適齡標準具有較大的可接受性，避免公眾質疑，從而獲得良好的社會效果，有關機構有必要舉行公開的立法聽證會，邀請利害相關公眾、義務教育機構教育領域的專家、醫學領域的專家以及普通公眾代表等社會群體參與，多方聽取建議、意見和訴求，向社會公開確定之依據，以保證立場的中立和結果的客觀性。值得注意的是，地方性“適齡”標準不得低于作為上位法的《義務教育法》中關于受義務教育義務履行的最低年齡限制，易言之，地方性“適齡”標準通常只能在六周歲以下(包括六周歲)的范圍內確定，“條件不具