日本實行重大技術出口審查機制綜述

為了確保自身的技術優勢和世界領先地位以及國家安全，20世紀50年代以來，日本、美國等發達國家一直對中國等發展中國家采取嚴格的技術出口審查和管制措施。早在1949年，美國就通過成立“多邊出口控制統籌委員會”(COCOM)，即巴黎統籌委員會(簡稱巴統)①，對中國、前蘇聯等國家進行技術封鎖。日本政府追隨美國加入了巴統組織，并將中國視為其技術出口管制的重點對象。60多年來，雖然國際環境和形勢不斷發生變化，但日本針對中國實施的嚴格的技術出口審查和管制政策一直延續至今。一、日本重大技術出口審查相關法律體系根據技術出口審查與管制的需要，日本政府建立了以《外匯及外國貿易法》、《進出口交易法》和《出口貿易管理令》為主體的出口管理法律體系，針對技術提供限制、出口的事前審批和事后審查等制度做出了詳細的規定。其中，1949年頒布的《外匯及外國貿易法》是日本實施技術出口審查和管制的核心依據。該法規定，在日居住者向非在日居住者提供與特定種類貨物的設計、制造或使用有關的技術之前，須得到相關政府部門批準。根據該法，大規模殺傷性武器、核能相關物品、化學及生物武器相關物品、尖端材料等均被列為技術出口管制對象范圍。隨著全球化的日益深入和信息通信技術的發展，日本企業、大學與研究機構對外合作越來越多，導致重大技術外流的風險增高。例如，日本政府無法對從日本企業退休的外國人回本國后提供的某些受管制技術服務進行審查。因此，日本政府在2009年4月30日頒布了《外匯及外國貿易法》修正案(2009年11月1日生效實施)。新法案不但擴大了日本技術出口審查對象范圍，而且加重了違規懲罰措施。新法案規定，“日本國內不論任何人攜帶受管制技術②出境或通過各種介質(USB存儲器、電子郵件、口頭指導等)向境外任何人提供受管制技術之前，都必須獲得經濟產業大臣的許可?！痹摲ò高€規定，從事與安全保障相關機密技術出口的企業等部門必須遵守經濟產業大臣制定的“出口部門守則”。該守則要求相關部門必須明確出口管理責任人；建立組織部門內部的出口管理體制(業務分配、責任關系)；制定相關審查條例，明確審查流程；面向出口或技術服務相關從業人員，及時提供必要的法律法規指導：一旦發現違規行為或可能違規行為時，立即向經濟產業大臣報告，采取必要措施加以防范。日本政府還采取對100家企業進行臨時抽檢的辦法，了解《外匯及外國貿易法》的遵守情況。對于對技術出口疏于管理的企業，日本政府將要求其負責人提交情況說明書和改善保證書。二、日本重大技術出口審查相關制度根據《外匯及外國貿易法》，日本安全保障貿易管理制度框架具體可分為清單管制、大規模殺傷性武器全管制、常規武器補充出口管制三個制度(詳見表1)，這些制度均與日本重大技術出口審查密切相關。(一)清單管制1994年3月31日，“巴統”宣告解散后，日本又與美國等30多個國家在海牙附近的瓦瑟納共同簽署了《關于常規武器與兩用產品和技術出口管制的瓦瑟納協定》(WA，簡稱《瓦瑟納協定》)，通過新的多邊出口管制機制對伊朗、朝鮮等國實施嚴格的技術出口管制?！锻呱{協定》管制清單包括武器、核能、尖端材料等15項產品和技術，詳見表2。(二)全管制鑒于《瓦瑟納協定》管制清單之外的貨物和技術也可能被用于大規模殺傷性武器，2002年，日本政府開始實行名為“全管制”(catchall)的安全保障出口管制制度，即要求企業確認所有出口貨物和技術的最終用途和最終用戶。具體而言，除了食品和木材等物品之外，鹽、水泥、醫療用品、塑料制品、橡膠制品、纖維制品、玻璃制品、陶瓷制品、金屬制品、工具、樂器、鐘表、玩具、珍珠、寶石等幾乎所有的貨物和技術以及除“白色國家”③之外的所有出口目的國都被列入管制對象范圍。根據“全管制”制度，經濟產業省定期更新和公布可能進行大規模殺傷性武器研發的外國企業和組織的信息名單，即“全管制外國最終用戶名單”(每年4月修訂一次)。而且，日本政府不斷增加名單上的企業和機構，到2010年名單上的外國企業和機構總數已經達到331家，其中有17家中國企業和研究機構(參見表3)。根據“全管制”制度，日本出口企業在向被列入“全管制外國最終用戶名單”的企業和機構出口貨物、技術時，須向日本經濟產業省報批。如得不到經濟產業大臣認可，該貨物或技術則不能出口。從管理方法上來看，“全管制”制度以事先申報、企業自查、事后嚴懲為主。如果違反該制度，相關單位會受到刑事處罰、行政制裁或警告處分(見表4)。即便是在不了解這一法規的前提下出現違規行為，相關單位的責任也不能被免除。三、日本重大技術出口審查流程在日本，負責對技術出口進行審查和監管的部門是設在經濟產業省貿易經濟協力局下面的“安全保障貿易審查課”和“安全保障貿易管理課”。為了能對重大技術出口進行有效監管，日本政府要求企業加強自查。企業董事長通常作為安全保障貿易管理的最高責任人，下設專門的出口管理部門，明確職責范圍。企業經營負責人須根據清單管制和全管制等相關法規制度，判定要交易的貨物和技術是否屬于管制對象，確認最終用戶是否被列入“全管制外國最終用戶名單”，并向企業管理負責人報告其判定結果。如遇到無法判定情況，須向經濟產業省負責部門咨詢和報批，具體流程可參見圖1。圖1日本技術和貨物出口審查流程為了提高出口企業，特別是經營負責人的出口管理意識，日本經濟產業省計劃每年召開70場出口管理說明會，介紹相關法規修訂情況、違規案例，要求相關企業的出口管理部門、經營部門必須參加。此外，經濟產業省還與文部科學省在47個都道府縣聯合舉辦面向大學的說明會，促使大學在對外合作交流中加強技術和信息管理。四、日本技術違規出口原因分析雖然日本政府加強了對貨物和技術出口的審查和監管，但是日本企業、大學等違規出口事件仍然屢禁不止。例如，2005年10月27日，日本經濟產業省以違反《外匯及外國貿易管理法》為由，對日本東洋碳素股份有限公司提出警告，認為該公司在1999年1月至2004年11月，未經經濟產業省許可，違法向中國出售人造石墨；2006年1月，日本經濟產業省以向中國非法出售無人駕駛直升機的名義，對雅馬哈發動機公司下達了九個月停止出口無人駕駛直升機及其零部件的行政處分，并警告該公司改善相關出口管理環節；2006年2月，日本警方宣布，三豐公司在沒有得到經濟產業省許可的情況下，向中國和泰國出口高性能、高精度三坐標測量儀及相關軟件，東京地方法院判處三豐公司4名前任高管2～5年監禁(緩期執行)，經濟產業省則禁止三豐公司自2007年7月3日起6個月內對外出口任何物品；某公司長期篡改和偽造工作器械數據進行出口，2008年10月經濟產業省提出嚴厲警告處分，要求其加強出口管理，防止再次發生同類事件；某公司在未獲得許可的情況下，向韓國出口兩臺可用于運輸導彈的大型槽車，該公司社長于2009年5月被逮捕，等等。有關部門在對日本企業和大學違規出口原因進行分析后得出結論認為，“未根據相關法規制度判定是否需要辦理出口許可”是企業違規出口的主要原因。此外，缺乏對相關法規的了解和認識、錯誤理解相關法規、出口許可證確認失誤等也是重要原因(見圖2和表5)。圖22007-2010年日本違規出口原因分析五、大學研究與安全保障貿易管理隨著留學生接收量的增長，以及大學與國外開展共同研究越來越頻繁，在日本國內也可能發生違規“技術提供”問題。2007年經濟產業省調查結果表明，約70%的機密技術成果掌握在研究人員本人及其研究室。因此，日本政府規定，根據《外匯法》，研究器材、化學物質和微生物出口；與外國政府或企業開展受托研究或共同研究；為海外企業提供技術指導；從海外接受研究員或留學生等活動均屬于安全保障貿易管理的管制對象。通過電子郵件或傳真向國外發送設計圖、指南等技術情報；提供CD或USB存儲記錄；以研究指導和設施考察等形式傳授知識和技術，均被視為“技術提供”行為。實施上述行為均須事前得到經濟產業大臣的許可。日本政府要求大學在繁榮發展國際交流事業的同時，切實加強安全保障貿易管理，尤其要注意核能、航空航天、化學、生物學、精密工學(包括控制工學、電子工學、機械工學)、情報工學(包括通信工學、軟件工學)等研究領域的安全保障貿易管理。根據研究需要，研究人員向海外機構轉移資產器材或提供技術時，其所屬大學有責任對是否需要向經濟產業省報批做出判定。其判定程序如圖3所示。圖3是否有必要申請出口許可的判定過程六、日本技術出口管制政策對我國的影響及啟示中日兩國邦交正?；?，隨著日本企業對華出口和投資的興起，兩國大學間合作交流越來越密切，日本政府更加擔心中國掌握其先進技術后成為日本在亞洲乃至世界范圍內的競爭對手，因而一直對面向中國的技術出口采取嚴格的審查和管制措施，以防止其先進技術和設備外流，保持日本在亞洲和世界上的技術領先地位。日本政府的這一政策導向給我國帶來的直接影響是，阻礙我國從日本進口高新技術產品和設備；間接影響是，嚴重影響了日本企業與中國開展貿易往來的積極性以及兩國大學和研究機構間開展深層次合作研究的可能性。因為擔心遭到日本政府相關部門的調查、警告甚至處罰，日本企業在與中國企業交往時變得越來越謹慎。根據日本總務省的統計結果，2009年日本技術出口總額為2.0153萬億日元，其中面向中國技術出口額約占13.8%，遠遠低于日本面向美國技術出口額所占比例35.6%。針對日本政府采取的技術出口嚴格審查措施，我國政府可利用在華投入巨資、與我國擁有巨大共同利益的日本跨國公司向日本政府施加影響，推動日本政府放松對中國的技術出口管制。此外，依靠國內巨大的市場規模，我國可以通過加強與歐洲國家的技術合作，促使日本政府認識到，對華實施高技術出