農村土地制度改革的必要性與推進建議,公共管理論文原標題：農村土地管理制度改革試驗需要系統思維內容摘要：土地制度本身的系統關聯性決定了農村土地管理制度改革必須系統推進，現前階段農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度三項改革，同樣是互相浸透，互為條件，只要將三項改革協同推進，才能獲得成功的制度創新績效。為此，應強化頂層設計，厘清相關土地制度改革之間的系統關聯性；注重統籌試驗，開展土地制度綜合改革試點；開展核心問題的理論研究，為改革的協同推進提供指導。本文關鍵詞語：農村土地管理制度；改革試驗；系統思維；政策建議現前階段，我們國家的農村土地管理制度改革已到了重要的攻關期，十分是農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革三塊地改革試點的開展，標志著我們國家幾項關鍵的農村土地管理制度改革正式拉開了序幕。近年來，我們對江西、貴州等省的農村土地管理制度創新情況進行了長期的跟蹤調研。調研發現，農村土地管理制度改革是一項系統工程，牽涉到土地管理制度的方方面面，以及財稅、金融等相關領域，只要對各項改革系統設計、統籌試驗、協同推進，才能獲得較好的制度創新績效。本文暫且不管財稅、金融等相關領域，僅就各項土地制度改革的系統性作如下分析。1土地制度本身的系統關聯性決定了農村土地管理制度改革必須系統推進作為規范經濟社會行為的一項基礎性制度，圍繞宏觀經濟發展目的、知足實際管理需求，土地制度本身也在發展演化，逐步分解出各種各樣的詳細制度，這些制度構成了一個系統的有機整體，共同為社會經濟建設提供有效的土地要素保障。各項詳細制度之間存在著互相依靠、互相制約的關系，假如機械地截斷制度之間的關聯性，孤立地試驗某一項制度改革既不科學也不現實。以集體經營性建設用地入市改革為例，據貴州湄潭和銅仁的改革實踐，兩地都是通過集體建設用地流轉來撬動農村土地管理制度的系統改革。一方面在符合規劃和用處管制的前提下，允許工商業主直接使用集體建設用地從事經營活動，改變了原有的征地格局，縮小了征地范圍；另一方面，大量的閑置宅基地在轉變為經營性建設用地的經過中實現了價值顯化和高效利用，打通了宅基地分配、使用、退出等各個環節的死結。因而，集體建設用地入市改革必然牽涉到征地制度和宅基地管理制度改革，三項制度互相浸透，互為條件，只要將三項改革協同推進，才能獲得較好的制度創新績效。1.1沒有土地征收制度改革與農村集體經營性建設用地入市的同步推進，難以實現城鄉統一的建設用地市場目的一方面，假如不改革現行的土地征收制度，不把經營性用地排擠在土地征收的適用范圍外，在與國有土地同等入市、同權同價的情況下，不管是地方，還是用地企業，都會選擇走土地征收之路，進而導致農村集體經營性建設用地流轉缺乏生存空間。這是由于，在土地財政現在狀況尚未得到徹底改變的情況下，地方不得不擔憂在農村集體經營性建設用地流轉中能獲取多少經濟收益的問題，而土地征收則能獲取穩定的收益，可繼續擴大土地財政；對于用地企業而言，土地征收能確保抵押、租賃、入股等各項權利的實現，不必擔憂農村集體經營性建設用地能否擁有長期穩定的收益和處分權利。另一方面，單純地試驗征地制度改革，嚴格界定公共利益的征收范圍，假如不放開農村集體經營性建設用地的入市，則缺乏非公共利益建設用地的供地途徑。土地征收改革與農村集體經營性建設用地流轉是一個因果互動的關系，必須同步推進，才能朝著城鄉統一的建設用地市場目的前進。1.2沒有農村宅基地流轉與農村集體經營性建設用地入市的同步推進，難以構建有效的農村就地城鎮化土地資源配置機制人口聚集是構成農村集體經營性建設用地流轉市場需求的基本前提，然而當前缺乏流轉的農村宅基地管理制度已成為了制約人口聚集的最主要因素。一方面，位于小城鎮和新型農村社區建設規劃區的閑置、低效利用農村宅基地難以盤活，不僅影響著農村集體經營性建設用地流轉規模的構成，而且影響著新型城鎮化的基礎設施建設，制約著對農村轉移人口的吸納能力，甚至還可能產生新的城中村,給社會管理帶來不便。另一方面，小城鎮和新型農村社區建設規劃區之外零星分散的農村宅基地，由于子女上學和外出務工，一些農戶紛紛搬往小城鎮寓居，導致這些村莊的空置率很高。由于不能有償流轉或村集體有償回收，這些宅基地難以為農戶向小城鎮聚集提供任何資金幫助，無償放棄又心不甘，最終成為了農戶的雞肋骨.因而，在推進集體經營性建設用地入市改革的同時，創新宅基地管理制度，打通低效、閑置宅基地與集體經營性建設用地轉化通道，實現農村宅基地有償流轉或村集體的有償回收，一方面為小城鎮和新型農村社區建設規劃區的農村集體經營性建設用地入市構成規模創造條件，激活了市場需求；另一方面也盤活了閑置、低效利用的農村宅基地資產，提升了農戶向小城鎮聚集的財力支撐，有利于促進農村地區的就地城鎮化。農村宅基地流轉和農村集體經營性建設用地流轉是一對互為促進的關系，必須同步推進，才能構建有效的農村就地城鎮化土地資源配置機制，推進人口城鎮化與土地城鎮化的同步協調，實現以人為本的新型城鎮化戰略。1.3沒有土地利用總體規劃調整完善的同步開展，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地三項制度改革將缺乏科學的試驗基礎土地利用總體規劃是土地利用與管理的龍頭，是土地制度施行的基礎，現行的土地利用總體規劃難以知足農村土地征收制度、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度三項改革的需求。一是公共利益的征收范圍和農村集體經營性建設用地入市的對象難以明晰。現行的土地利用總體規劃與區域城鄉建設發展規劃并不銜接，且土地利用總體規劃中的用處管制中也沒有區分是集體經營性還是宅基地用地或公益性建設用地，既無法在空間上界定公共利益的征收范圍，也難以評判符合規劃和用處管制這個農村集體經營性建設用地入市前提條件。二是假如以現在狀況用處確定農村集體經營性建設用地入市范圍，由于潛力較小將使改革缺乏現實意義。從工礦倉儲、商服等經營性用處的集體土地現在狀況存量看，潛力很小，十分是沒有經歷鄉鎮企業蓬勃發展時期的內陸經濟欠發達省份，又在上世紀90年代中期的產權調整政策中，對位于城鎮規劃范圍內的供銷社、食品廠、糧站等集體商業性建設用地都轉為了國有土地，剩下保存集體性質的建設用地，基本上都是規劃建設用地之外的土地。以江西省贛縣為例，據全面的摸底調查，當前全縣共有農村集體經營性建設用地116宗1057.42畝，用處雜亂，牽涉磚廠、采石〔沙〕廠、養豬場、建材加工廠、攪拌站、瀝青庫、榨油廠、機米廠、碾米廠等40多種。華而不實規模小于1畝的宗地為50宗，占總宗數43.1%,宗地規模小限制了規模化流轉。另外，80%存量經營性集體土地分布在城鄉建設規劃范圍之外，入市缺乏規劃根據。三是宅基地流轉缺乏規劃根據。當前廣大農村的居民點體系規劃普遍缺失，更沒有在土地利用總體規劃得到具體表現出，哪些宅基地屬于建設規劃范圍允許進一步流轉，而哪些宅基地不在建設規劃范圍之內，必須進行復墾而不允許流轉，沒有判定的根據。要以多規合一的土地利用總體規劃調整完善為契機，把社會經濟發展規劃、城鄉建設總體規劃、城鄉體系建設規劃、生態保衛規劃、產業發展規劃等相關規劃，與土地利用總體規劃結合在一起，十分是突出農村居民點體系布局規劃和新型農村社區建設規劃，明確區分經營性建設用地和公益性建設用地，并具體表現出在土地利用總體規劃的用處管制之中，進而為農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地流轉三項改革提供規劃根據。2推進農村土地管理制度改革系統試驗的建議2.1強化頂層設計，厘清相關土地制度改革之間的系統關聯性充分尊重土地制度系統關聯性的客觀規律，對當下迫切需要推進改革的農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農村宅基地使用、土地利用總體規劃調整完善等多項土地使用制度，從理論上闡述清楚互相之間的依存關系，繪制出清楚明晰的制度系統關聯性脈絡圖。在頂層設計階段，就要加強迫度之間的協調，在分別制定農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農村宅基地使用、土地利用總體規劃調整完善的改革試點施行細則時，除了突出不同制度改革的本身需求外，還必須對不同施行細則之間的協同性和耦合性進行科學論證。2.2注重統籌試驗，開展土地制度綜合改革試點綜合改革試點是驗證土地制度系統關聯性的最好實踐，也是探尋求索構成可復制、可推廣改革成果的最好途徑。建議國家在選擇農村土地管理制度改革試點時，要注重統籌試驗，確立農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農村宅基地使用、土地利用總體規劃調整完善等四項土地管理制度綜合改革試點。只要通過綜合改革試點，才能提高改革的系統性和完好性，構成改革合力。2.3開展核心問題的理論研究，為改革的協同推進提供指導農村土地管理制度改革的系統思維，不僅具體表現出在不同土地制度之間的協同，也具體表現出在土地制度與外部環境的系統關聯中，十分是對現前階段農村土地管理制度改革牽涉的核心問題，應加強理論研究。一是村集體經濟組織的建設。為了避免以往農村集體建設用地流轉試點鄉鎮基層的越俎代庖，以及土地征收、宅基地流轉中村集體主體地位的缺失，加強村集體經濟組織建設是開展農村土地管理制度改革繞不過的核