第一章導論1.1公共管理學概述1.1.1公共管理的含義公共管理學—公共管理學是公共行政的一個分支學科，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其規律的學問。1.1.2公共管理學的概念范疇1.1.2.1公共管理與公共行政（1）公共管理學是公共行政的一個分支學派，是公共行政中重視公共組織或非營利組織實施公共管理的技術與方法、重視公共項目與績效的管理、重視公共政策執行的理論派別。（2）它在實施公共管理的主體、公共管理活動的內容與范圍、公共管理的目標等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。公共管理與公共行政之間的差別：公共行政更加重視“設計”，公共管理則更加重視實現公共行政目標的具體“運作”過程；公共行政更加強調政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強調管理的，經濟的手段；公共行政更加關注過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向，公共管理更加關注結果、對結果的獲得負個人責任和外部取向。1.1.2.2公共管理與公共產品公共產品—為公共商品、公共物品或公共品，是指用于滿足社會公共消費需要的物品、勞務或服務，是具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品。私人物品—即具有消費上的競爭性和排他性等特征的物品。1.1.2.3公共管理與公共政策公共政策—是指擁有合法權威的包括立法機關、行政機關、司法機關在內的政府，以及由它們授權的有關機構或部門為了解決公共資源或者社會公共利益的分配等社會問題所作出的正式的決定或安排，這種決定或安排是確立一定社會生活的行為準則和行為依據，通?？梢员憩F為法律、政令、計劃、方案、程序等形式。公共政策與公共管理的區別：公共政策主要是制定社會生活各方面的秩序和行為規則，它通過對社會的政治、經濟和文化等各方面的規定和引導，在總體上為一個社會中人們的生活和社會發展創造必需的環境，是人們生活的一種外在條件。公共管理則是具體通過實施公共管理行為與活動來提高公眾的社會生活質量和實現公共利益。公共政策與公共管理有著某些相通或相通的地方，具有密切的聯系：公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。公共政策具有一定的公共管理職能。公共管理是實現公共政策的基本途徑。在一定層面上，公共管理行為與相關公共政策是合二為一的。1.1.2.4公共管理與工商企業管理公共管理與工商企業管理之間存在著相通之處：都必須履行包括計劃、組織、指揮、協調、人事、預算和控制等在內的一般的管理職能。公共管理與工商企業管理之間區別主要表現在：管理性質的不同與工商企業管理不同，公共管理包括了政府或非政府公共組織的活動，而且公共管理的運作是在政治環境中進行的，具有了明顯的政治性或公共性的特征。公共管理與工商企業管理的使命不同公共管理以服務公眾、實現公共利益和維護公共秩序為目的；工商企業管理以營利為目的。效率意識的強弱不同公共管理所需經費大部分來自于公共財政預算，公共管理者并沒有太多的削減開支和有效運作的誘因，成本—效益的觀念和意識差；工商企業運作的經費來源于本企業的生產所得，以獲得更多的企業利潤為動機，成本—效益的觀念和意識強。責任的性質、范圍不同與工商企業管理相比，公共管理更強調公共責任、社會責任。在工商企業管理中，權威和責任的劃分是比較清楚的；在公共管理中，公共管理運作的規模和復雜性、對官僚機構加以政治控制的要求、對一致性和協調的尋求等因素導致了責任機制的擴散，這種擴散加深并復雜化了公共決策的過程。管理的廣泛性、復雜性的程度不同就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統比私人組織中的人事管理系統要復雜和嚴格得多。1.1.2.5公共治理與善治1.2公共管理學的研究對象1.2.1公共管理的興起1.2.1.1公共行政的反思1.2.1.2公共管理的產生1.2.2公共管理學的研究對象1.2.2.1確定研究對象的基本思路公共管理學—是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學科，可以將它界定為一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規律性的學科，它的目標是促使公共組織尤其是政府組織更有效地執行公共政策、提供公共物品和提高公共管理績效。1.2.2.2公共行政學的研究對象與體系1.2.2.3公共管理學的理論體系1.2.2.4公共管理學的學科特征公共管理學的學科特征主要表現為：研究對象與范圍的特征跨學科和綜合性的特點具體研究問題的特征公共管理學既是實證的，又是規范的更具現實性1.3公共管理學的研究途徑和方法1.3.1公共管理學的研究途徑美國著名學者波齊曼認為，公共管理學研究可分為兩種途徑：公共政策途徑（P途徑）和企業管理途徑（B途徑）。P途徑強調的是與政策分析的淵源關系，認為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切有關。P途徑的公共管理如下特征：著眼于高層管理者以及他們所進行的政策研究；重視非量化和實務的取向，推崇通過個案研究來發展相關知識；強調與政策分析結合，進行具有前瞻性的規范性的理論研究。B途徑：是受管理主義的影響，主張效法企業，以企業管理的方法來提升公共部門的服務質量，新公共管理思潮是其代表。B途徑的公共管理特征：偏愛企業管理的原則對公、私部門的差異不作嚴格區分除了重視策略管理及組織間的管理外，還強調對公共管理的過程進行管理在研究方法上也偏愛諸如實驗設計之類的量化方法P途徑和B途徑之間的共同之處：它們的眼光并不局限于行政機關內部，而將關注的焦點放到公共部門與外部環境的關系上；它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重視經驗性的材料。1.3.2公共管理學研究方法公共管理學的基本研究方法有：實踐抽象法對管理實踐進行總結、概括和抽象，以獲得新的公共管理概論的方法，就是實踐抽象法。實體分析法公共管理中的實體分析法，就是在進行公共管理研究時，將公共管理的主體即公共組織，如政府公共部門、非營利組織和準政府組織等，作為一個實體來看待，重點分析該實體存在和發展的前提條件及其與環境的關系，從而獲得對這一實體活動的條件和規律等的認識。實驗法在公共管理研究中，可以通過選擇特定的對象或領域，甚至人為地提供某些條件，進行管理實驗或政策實驗，以取得在更大范圍推行某一類公共項目、實施某一種改革甚至整個公共管理體制改革的經驗。系統分析法公共管理學中使用系統分析方法的目的，是要幫助人們理解公共管理系統及其與社會環境的關系；鼓勵對公共管理系統地各個組成部分、公共管理過程的各個環節進行同時的研究；引導人們注重這一系統的結構、層次與功能；促使人們從不同的角度提出問題，開拓新的知識領域。比較分析法公共管理學中的比較分析要求研究者對不同國家或地區的公共管理系統及過程加以比較，要求對同一國家或地區在不同歷史時期的公共管理系統及過程加以比較，從中既找到公共行政學的一般的或普遍的理論，又發現各國家或地區在不同時期的公共管理特色，豐富整個公共管理學的理論及方法理論體系。多學科交叉式的綜合研究方式這種研究方式強調各學科之間理論與方法的互補，運用各學科理論及其研究方法來解釋與解決公共管理中實際存在的問題。案例分析法案例分析的要點是對已經發生的公共管理實踐，分析者盡可能從客觀公正的觀察者立場加以描寫或敘述，以腳本等形式說明一個事件有關的情況，力圖再現與事件相關的當事人的觀點、所處的環境，供讀者評判。第2章公共管理的理論發展2.1公共行政理論的演進2.1.1公共行政理論的初創2.1.1.1威爾遜的“政治—行政”二分法“政治—行政”二分法—威爾遜提出應在對政治與行政這兩個概念進行正確區分的基礎上將公共行政理論從政治學中分離出來，進行專門的研究。2.1.1.2韋伯的官僚制理論韋伯認為，“官僚制”具有以下基本特征：合理的分工。層級節制的權力體系。依照規程辦事的運作機制。形式正規的決策文書。組織管理的非人格化。適應工作需要的專業培訓機制。合理合法的人事行政制度。2.1.1.3泰勒的科學管理理論2.1.2公共行政理論的建構2.1.2.1懷特的系統化行政理論2.1.2.2古利克和厄威克的科學化公共行政原則厄威克認為下列原則對于行政組織的管理都具有普遍適用性：目標原則。人員與組織結構相適應的原則?！耙蝗斯芾怼痹瓌t?！皩I參謀和一般參謀”共存的原則?！笆跈唷痹瓌t?！柏煓嘞喾痹瓌t。明確性原則?！翱刂品取痹瓌t。2.1.2.3福萊特的動態化公共行政理論2.1.3公共行政理論的轉型2.1.3.1西蒙的批評與公共政策學派的出現2.1.3.2沃爾多的批評與新公共行政學的勃興“新公共行政學”—是相對于“傳統公共行政學”而言的，它是西方行政學界為了回應20世紀60年代末70年代初以美國為代表的西方國家連續出現的一系列社會、經濟與政治危機和此起彼伏的政府改革呼聲，特別是傳統公共行政理論面臨的嚴峻挑戰而形成的一個運用全新的研究方法并且強調以公共行政的“公共”部分為研究重心的公共行政理論流派?！靶鹿残姓W”包括以下基本內容：對傳統公共行政學“效率至上”觀的反思和批判。對社會公平價值觀的提倡。對傳統“政治—行政”二分法的突破。對動態、開放組織觀的強調。2.2現代公共管理理論的發展2.2.1公共選擇理論2.2.1.1經濟人的人性假設與公共選擇公共選擇—運用經濟學的分析方法來分析集體行動，也即非市場的決策。2.2.1.2政府規模擴張與公共選擇帕金森定律—揭示了政府機構不斷膨脹的兩大動力：“一是官員想要增加的是下屬而不是對手；二是官員們相互之間制造工作?！钡贸龅慕Y論：不管政府機構的工作量是否增加，其工作人員和工作機構的數量總會按幾何級數增長。公共選擇理論提出解決問題的主張包括：組織類型的理性選擇。市場機制與個人選擇。分權化。公共服務組織小規模化。自由化。2.2.2新公共管理理論“管理主義”—是工商企業管理領域長期流行的一套管理哲學，它主要包括如下幾點核心觀念：第一，社會進程的主要途徑在于經濟學家意義上的生產力的持續增長；第二，這種生產能力的增長以“管理”功能對勞動力要素和復雜的信息技術、組織技術、物質形態商品的生產技術的有效組織為前提；第二，管理是一項重要的、分離的和特殊的組織功能，在諸如計劃、執行和衡量生產力的實質進展方面發揮關鍵作用，商業的成功越來越依賴于高素質和職業化的管理者；第四，為履行“關鍵作用”，管理者必須擁有合理的“管理權限”。2.2.3公共治理理論2.2.3.1公共治理理論的興起2.2.3.2治理的涵義治理—是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序和實現公共利益最大化以滿足公眾的需要，治理的目的是要在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。2.2.3.3公共治理理論的內容公共治理理論—是對作為傳統公共管理理論的公共行政理論進行反思和批判，并且對新公共管理理論和新公共服務理論之合理內核進行整合的結果，其核心觀點是主張通過合作、協商、伙伴關系、確定共同的目標等途徑，實現對公共事務的管理，其主要內容包括：公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。公共管理的責任邊界具有相當的模糊性。多元化的公共管理主體之間存在著權力依賴和互動的伙伴關系。治理語境下的公共管理，是多元化的公共管理主體基于伙伴關系進行合作的一種自主自治的網絡管理。治理語境下的政府在社會公共網絡管理中扮演著“元治理”角色?！霸卫怼薄俏鞣綄W者為尋求解決公共治理理論失靈所用的詞匯，但實際上，“元治理”只不過是公共治理理論重視政府在社會公共管理網絡中的重要功能的另一種表述而已。2.2.4新公共服務理論“新公共服務”—指的是關于公共管理在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色一套理念。具體來說，新公共服務理論包括以下幾個方面的基本觀點2.2.4.1政府的職能是服務而不是掌舵2.2.4.2公共利益是目標而非副產品2.2.4.3在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性2.2.4.4為公民服務，而不是為顧客服務2.2.4.5責任并不簡單2.2.4.6重視人，而不只是重視生產率2.2.4.7公民權和公共服務比企業家精神更重要第3章公共組織3.1公共組織的性質與結構3.1.1公共組織的內涵3.1.1.1組織與公共組織組織—是由兩個以上的人、目標和特定的人際關系這三種要素構成的一種特殊的人群體系。公共組織—是指不以營利為目的，以追求公共利益為其價值取向，以協調公共利益關系、提供公共服務、管理公共事務、維護公共秩序為基本職能的組織，它一般擁有公共權力或者經過公共權力的授權，負有公共責任。3.1.1.2公共組織的基本要素1、物質要素（1）人員。（2）經費。（3）物資設備。2、精神要素（1）目標。（2）責權結構。（3）人權關系。3.1.1.3公共組織的特征公共組織在具有社會組織的一般特征的同時，也表現出自己獨具的特征。以增進公共利益為目標公共組織的活動受到法律的明確限制并具有權威性公共組織受到高度的公共監督公共組織的活動具有政治性公共組織的目標形式上清楚但實際中模糊，且行為績效評估比較困難公共組織具有一定的獨占性公共組織的獨占性—是指公共組織在公共管理中具有一定的壟斷性。3.1.2公共組織的結構公共組織結構—是指公共組織各要素的排列組合方式。3.1.2.1公共組織的縱向結構最高層次的公共組織為決策層，負責制定本部門行政的總目標、總方針、總政策和總的實施方案，負責本機關人、財、物總的分配及其政策，以盡最大努力滿足社會對本部門的需要，最優地完成本部門的工作目標。因此，最高層次的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。中層公共組織為協調指揮層，負責執行本部門最高公共組織制定的總決策、目標、方針和政策，以此為依據結合本單位具體工作對象的實際，制定本單位的具體工作目標、工作方案，并負責組織、協調、指揮等實施工作。因此，中層公共組織為半封閉半開放系統?；鶎庸步M織為技術操作層，其任務是執行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協調、指揮之下，負責具體的帶技術操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術方法執行任務，純屬公共組織內部問題。優點：分層負責，使各級政府在各自管轄地域范圍內，能做到事權集中，統一指揮；行動迅速，能及時地根據本地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地監督、控制；能發揮各個層級公共組織的積極性、創造性，根據本地實際情況主動開展工作；各層級行政首長負責全面管理工作，有利于培養全面型的管理人才。缺點：各層級行政首長管轄事務過多，責重事繁，難以事事精通；容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經濟和文化的交流與發展；容易犯地方主義的錯誤，不利于中央對地方的宏觀控制。3.1.2.2公共組織的橫向結構公共組織橫向分工的種類，一般常用的有下列四種：按業務性質分工。這是指按公共管理的業務性質異同來組成公共組織單位。例如，財政、外交等部門的劃分。優點：符合分工專業化的原則；有利于統一管理業務的方針、政策和法規；體現事權一致的原則，便于協調。缺點：業務事權過于集中，容易形成條條分割，不利于不同業務性質工作之間的合作、協調；分工過細，易造成部門林立；有些業務性質混淆不清，不易作出明確的劃分，易產生組織沖突。按管理程序分工。這是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設置公共組織部門。優點：注重公共管理工作的技術方法，有利于提高管理人員的專業技術知識；由于從事同一項工作采用同樣的技術設備、工作程序，有利于節省人力、物力、財力；使公共管理中的重要程序由專門機構去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點：工作人員易產生重技術、輕政策，重過程、輕目的的傾向；在使用上有一定的局限性，只能對那些有較大獨立性的程序才可以設置部門，而多數工作程序則無法獨立出來。按管理對象分工。這是指按公共組織服務的人群、財務為對象進行的部門設置。優點：根據對象分工，可使公共組織統籌考慮，滿足其管理對象的需要；群眾對公共組織的職責一目了然，易于溝通和監督。缺點：隨著管理的對象日益增多，勢必導致公共組織部門林立，不利于精簡節約；容易忽視甚至割裂管理對象之間的相互聯系，可能產生綜合性的工作無人管理的現象；容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發，有礙于整體的利益；按服務對象劃分部門往往與按業務性質劃分部門發生重復、交叉關系，可能出現互相推諉責任、踢皮球的情況，降低了工作效率。按地區分工。3.1.2.3公共組織的主要結構形式記黎民那本書，更加簡明扼要3.1.3公共組織的類型3.1.3.1公共組織的基本類型1、政府組織廣義的政府組織是指國家進行階級統治和社會管理的組織，是國家表達意志、發布命令和處理事務的機構體系。狹義的政府則僅僅是指國家的行政機關。2、非營利組織—以增進社會公共利益為組織目標，且是非官方的，即本身并不具有行政權力的公共組織。3、準政府組織—是介于政府組織和非營利組織之間的一種過渡型公共組織，即非營利的以增進公共利益為組織目標，但通過授權等行使一定的行政權力或通過所具有的公共權威管理公共事務，對公共事務的管理具有一定強制性的公共組織。3.2非營利組織3.2.1非營利組織的特征與分類3.2.1.1非營利組織的特征薩拉蒙和安黑爾提出凡具有以下六個方面特征的組織都稱之為非營利組織：正式組織性。非政府性。非利潤分配性。自主管理性。志愿性。公共性。3.2.1.2非營利組織的“非分配性約束”非分配性約束—是指非營利組織不能把獲得的凈收入分配給對該組織實施控制的個人，包括組織成員、管理人員、理事等，凈收入必須保留，完全用于為組織的進一步發展提供資金。3.2.1.3非營利組織的分類中國非營利組織的分類：已登記非營利組織。社會團體—是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織?；饡侵咐米匀蝗?、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的，按照本條例的規定成立的非營利性法人。民辦非企業—是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。未登記非營利組織。包括沒有或不能在民政部門登記，或者轉登記的非營利組織。3.2.2非營利組織是公共管理主體的必要組成部分3.2.2.1非營利組織是微觀的社會服務和管理職能的主要承擔者3.2.2.2非營利組織能提高公共物品的供給效率3.2.2.3非營利組織能較好地滿足社會多元化的需求3.2.2.4非營利組織是當代公共管理社會化和市場化的必然要求3.2.3當代中國公共管理中的非營利組織3.2.3.1我國非營利組織的興起3.2.3.2我國非營利組織發展存在的問題1、非營利組織自身存在的問題（1）身份不清。（2）非營利組織缺乏資金、內部組織不健全、行為缺乏代表性和規范性。2、由與非營利組織相關的政策、法律和管理等構成的外在環境問題（1）對非營利組織基本政策的實施存在著培育和監督管理脫節、重登記而忽視過程監督的現象。（2）法制薄弱。3.2.3.3我國非營利組織改革發展的基本取向1、大力培育非營利組織大力培育非營利組織主要應抓好兩項工作：第一，在社會領域推進“政社分開”改革。第二，重點在資金方面進行必要的資助。2、加強對非營利組織的監督管理加強對非營利組織的監督管理，重點要抓好兩方面的工作：第一，逐步完善有關非營利組織尤其是其活動的法律法規。第二，在逐步完善有關法律法規的過程中，通過依法行政和強化法律追懲的制度建設，強化監督管理，強化各種法律規范的實施和監督，特別是對非營利組織運行的規范化及質量、政府資金使用情況進行監督。3.3事業單位3.3.1事業單位的含義與特征3.3.1.1事業單位的含義事業單位—是指手國家行政機關領導，沒有生產收入、所需經費由國庫支出、不實行經濟核算，主要提供非物質生產和勞務服務的社會組織。事業單位的基本特征我國與計劃經濟體制相適應的事業單位管理體制，具有如下的基本特征：事業單位活動的非經濟性和政治性。事業由政府主辦并主管。事業單位經費由公共財政供給。整個事業單位系統具有行政性。事業單位改革3.3.2.1事業單位改革的必要性（1）事業單位規模巨大、增長過快，財政負擔過重的困難沒有得到根本性的緩解。（2）社會效益不高。（3）與經濟建設結合不緊密。3.3.2.2事業單位改革發展的目標取向（1）事業單位的社會化。有兩層基本含義，即社會公共事業社會辦和事業單位的資源配置與服務社會化。（2）事業單位運行的法制化和民主化。3.3.2.3事業單位改革的基本原則和分類改革（1）實行政事分開。第一，實行職責分開。第二，實行管理方式及手段的分開。（2）實行事業單位的分類改革。第一，具有準政府組織性質的事業單位。第二，具有一定經濟效益的公益性的事業單位。具有生產經營性和能力的事業單位。3.4公共組織的變革3.4.1科層制組織與反思3.4.1.1科層制組織的基本特征科層制組織的基本特征包括：專門化等級制規則化非人格化技術化公、私分明化3.4.1.2科層制方法的主要內容科層制方法的主要內容是：組織標準化為了完成繁重負責的工作任務，科層制管理在組織中推行標準化方法，以此提高工作績效。它包括三個方面：第一，分工專業化。第二，工作指標化。第三，人員統一化。工作秩序化秩序是一切組織存在和發展的基礎?？茖又乒芾矸椒◤娬{在公共組織內部的各要素、環節之間形成有機的聯系，使相關組織之間互相協調，密切配合，形成一個無障礙的工作流。它要求理順組織內外的各種關系，它要求徹底消除人的隨意性和傳統組織的雜亂無章。管理規范化科層制管理嚴格按規章制度行事，堅決抵制人情關系的干擾。它包括：第一，組織成員之間的關系完全以理性準則為指導，堅決排斥一切認為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關系的影響。第二，對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。所有的組織成員都必須遵守規則和紀律，不因個人情感的不同而不同。第三，明確規定每一成員的職權范圍和協作形式，使各個成員正確行使職權，減少摩擦和沖突。第四，精確計算組織成員的工作成果，以業績為依據進行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。3.4.1.3傳統科層制組織的缺陷與困境1.傳統科層制組織的缺陷傳統科層制組織的缺陷主要表現為：科層制管理造就了一種剛性的官僚系統，就像一部機器，沒有靈活性和主動精神，只有齒輪之間的被動運轉。采用標準化的管理和服務，忽視人的差異性和多樣性。排除了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，墨守成規，得過且過，不負責任。依靠條塊分割的專業化單位來解決不斷出現的新老問題，導致機構不斷膨脹，職能交叉重疊。2.傳統科層制組織面臨的困境科層制的組織模式也面臨著危機，具體表現如下：從組織環境來看，政府組織的“內環境”與“外環境”均發生了急劇的、復雜的和不可預料的變化：一是科層制所弘揚的“官僚制精神”，即非人格化、理性化與制度化，妨礙了個人的成長和個性成熟，技術的普遍運用對個性的壓制產生的非人格化與當代人們所渴求的個性的自由解放及對民主的追求產生了尖銳的矛盾。二是信息技術的高速法杖使得經濟和社會的節奏加快，陳舊的層級管理和控制系統、照章辦事循規蹈矩的傳統方式已無法適應越來越普遍的社會動態因素對政府的職能要求。三是全球化的趨勢使國內外的聯系日益緊密，相對封閉的科層制組織建構與建立在主題交往、文化多元基礎上的新時代格格不入。從組織結構上看，在嚴格的非人格化的金字塔結構中，官員的職位是由上級權力當局任命的，并在公共機關的等級制度系統中實行終身制，而公職人員從政首先是一種謀生手段，有著自身的利益要求，普遍具有經濟學預設的“理性經濟人”的特征，他/她在大規模的科層制中會追求自身收益的增加或獲得提升的職業機會。從組織方式上看，行政控制是傳統科層制行政的關鍵。3.4.2公共組織的變革3.4.2.1公共組織變革的目標公共組織變革的目標包括以下三個方面：提高公共組織適應環境的能力公共組織為了生存和發展，要隨環境的變化而變化。公共組織對外在環境的改造里是指在適應外部環境的同時，能動地影響外部環境，推動社會發展。提高公共組織自身的穩定性、協調性這個目標包括兩個方面的內容：第一，理順公共組織自身的工作秩序。第二，理順組織與個人的關系。提高公共組織的工作績效3.4.2.2公共組織變革的內容1.組織結構的變革公共組織結構是指公共組織各個要素的排列組合方式。在橫向部門結構上，公共組織的變革主要有以下兩個方面：從公共管理的過程來看，正在由重決策、執行部門。輕監督、咨詢、信息等部門的傾向，向重咨詢、信息、監督部門轉變，力求與決策、執行部門相平衡。在縱向層級上，整個公共組織結構有著從集權式、尖塔式的結構形式向著分權式、扁平型的結構形式發展的趨勢。2.公共組織權力關系的變革公共組織全力的關系變革，在對一般事務的管理上是從集權型走向分權型，而在對宏觀事務的管理上是從分權型走向集權型。公共組織向社會組織還權。橫向分權。公共組織中的權力體系逐步由單純的直線型權力關系向直線權力關系和參謀權力關系并存的狀態轉變。在縱向權力分配上，實行集權與分權互相融合與共存。3.技術變革在公共組織運作過程中，普及使用網絡化的大容量計算機等現代化設備，通過現代網絡技術實行業務流程再造、業務協同和資源共享，根治傳統組織形態中強調分工所造成的部門分割和官僚主義。產品和服務的變革基于服務對象的需要，持續嘗試發現更好地服務流程和服務方式，為社會提供最低成本、最好品質的產品與服務；或者通過創新公共服務方式，運用公共組織的技能與資源開發新產品與服務，使公共組織更好地滿足顧客的需求。人力資源變革應用在人力資源上的典型變革內容包括：1）投資于訓練與發展活動，讓工作人員獲得新的技術與能力；2）將工作人員社會化，融入組織文化，使其學習到有助于提升組織績效的新常規；3）改革組織的規范與價值，重視融合組織自身文化的多樣化員工，激發創新精神；4）持續改進對多樣化的員工所施工的晉升與獎勵系統；5）對高層管理團隊進行變革，改善組織學習與決策制定。第四章公共領導4.1公共領導概述4.1.1公共領導的含義和特點4.1.1.1領導的含義領導的含義可界定為：領導是領導者在一定環境下，為確定和實現既定目標，對被領導者進行統御和指引的行為過程，它包含了領導、被領導者和環境三個基本要素。4.1.1.2公共領導1.公共領導的含義公共領導是指公共組織的領導者在一定的環境下，為確定和實現公共目標，通過對各種社會資源進行合理配置，對組織成員和公眾進行統御和指引的行為過程。公共領導是一個社會組織系統公共領導是一個動態的行為過程。公共領導是公共領導者與被領導者之間的積極互動過程。公共領導是權威和公共認可的關系。對公共領導的績效評估存在著較大的困難。2.公共領導的特點（1）公共領導者賴以發揮其領導作用的組織依托是公共組織或公共部門。（2）公共領導職權的公共性、服務性。（3）決策的“公斷性”。（4）公共領導的價值取向是公共利益。3.公共領導的作用具體來說，公共領導的作用主要表現為：導向、統領的作用影響、表率的作用。協調、溝通的作用。迎接挑戰，引發變革的作用。4.1.2西方領導理論的演進與新發展4.1.2.1西方經典領導理論1.特質理論以區分領導者與一般人的不同特征，并以此來解釋他們成為領導者的真正原因的理論，就稱為特質理論。2.行為理論這種理論認為，真正決定一個人成為領導者的因素是他的行為，只有那些行為上表現出既關心工作又關心個人的領導者才是最有效的，同時認為領導行為是可以通過后天的培養和鍛煉得到的。3.權變理論領導行為效果的好壞，不僅取決于領導者個人的素質和能力，而且取決于諸多的客觀因素，如被領導者的特征、領導的環境等。用一個公式表示就是：領導=ｆ（領導者、被領導者、環境）4.1.2.2西方領導理論的新發展1.領導魅力理論領導魅力理論是指當下屬發現領導者的某些作為時，他們自然會把這些作為歸因于領導者的偉大或杰出的領導能力。2.交易型和變革型領導理論在變革型領導中，領導幫助員工開闊眼界，鼓勵下屬為了組織的利益而超越個人的利益，激活他們對更高秩序的需要；而下屬也對領導感到信任、羨慕、忠誠和尊敬，對任務目標充滿期望和熱情。而在交易型領導中，領導的影響力主要來自領導能夠使部署相信貢獻和報償是公平的、合理的，而部署對領導的順服和忠誠也是建立在交換互惠的基礎上的，但不可能產生對任務目標的熱情和支持。4.2公共領導體制4.2.1領導體制的含義和內容4.2.1.1領導體制的含義體制是指國家機關、企事業單位在機構設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。公共領導體制是指公共組織中領導職能、領導權力和領導責任的配置制度、方法及其運行機制。4.2.1.2領導體制的內容1.領導結構2.領導的層次與跨度3.領導機構中各部門之間的職責與權限劃分4.領導干部的管理制度4.2.2領導體制的基本類型4.2.2.1首長制和委員會制4.2.2.2集權制和分權制4.2.2.3層級制和職能制4.2.2.4完整制和分離制4.2.3公共管理領導體制改革4.2.3.1我國公共管理領導體制存在的問題1.領導職能相互混淆2.領導權力過于集中3.領導權力的約束滯后4.公共組織機構高度膨脹5.用人制度缺乏活力4.2.3.2公共管理領導體制改革的路徑1.完善領導職能分工，理順各種關系（1）實行黨政分開，改善和加強黨的領導。（2）要完善黨委、人大、政府三個不同機構的關系。（3）按照權責相稱原則確定職權體系，理順職權關系。2.在保證政令統一的前提下，適當下放權力3.改革組織人事制度，增強黨和國家的活力4.繼續推進機構改革，合理設置機構，克服機構臃腫5.加強權力制約與監督4.3公共領導方法4.3.1領導方法概述4.3.1.1領導方法的含義領導方法是指領導者配置資源、溝通和協調關系、統籌安排時間、統御和激勵下屬的各種手段與途徑。4.3.1.2領導方法的特征領導方法具有以下特征：領導方法的目的性。領導方法存在正確與錯誤、有效與無效之分。領導方法的多層次性領導方法的具體相關性領導方法存在動態變異性4.3.2領導協調4.3.2.1領導協調的含義和特點1.領導協調的含義領導協調是指公共部門領導者為了實現既定目標，通過調配、協調政府與社會之間、政府不同組織之間、政府各部門之間、公務員之間、政府不同職能之間等可能產生的阻礙公共事務的處理和社會和諧發展的因素，使社會和組織保持一種平衡狀態以實現預定目標，發揮整體最大功效的過程。2.領導協調的特點（1）平等性（2）互利性（3）結果不確定性4.3.2.2協調的內容和原則1.領導協調的內容（1）領導工作關系協調領導的工作關系協調主要指領導者對在履行公共領導職能、實現其領導目標的過程中與組織內外相關的人與事在時間與空間上產生的工作關系的協調。（2）領導人際關系協調領導人際關系協調，是以領導活動中涉及的以人際關系為對象和內容的協調。2.領導協調的原則要做到有效協調，必須遵循以下原則：以人為本客觀公正注重整體求同存異互惠雙贏靈活機動4.3.3領導溝通4.3.3.1領導溝通的含義和作用1.領導溝通的含義溝通，是為了一個設定的目標，把信息、思想和情感在個人或群體間傳遞，以取得理解、信任的過程。領導溝通，即領導者為實現其目標，通過一定的領導組織和領導手段實現與組織內外的追隨者、被領導者進行信息、思想和情感的傳遞與互動，以保證公共利益和目標有效協調和實現的過程。2.領導溝通的作用具體來說，主要有以下三個方面：溝通時科學決策的前提統一思想，提高績效溝通可以改善人際關系，鼓舞士氣，增強組織的凝聚力。4.3.3.2實現有效溝通的途徑1.選擇合理的溝通渠道（1）正式渠道它是組織結構，層次及不同部門之間，上下級之間明文規定的信息與內容傳遞的路徑。（2）非正式渠道它是在非正式組織范圍內或非正式場合進行的溝通。2.選擇合理的溝通模式，構建信息溝通網絡溝通網絡的五種模式：（1）鏈式溝通（2）輪式溝通（3）全通道溝通（4）環式溝通（5）Y式溝通。3.選擇有效的溝通形式（1）口頭形式（2）書面形式（3）非語言形式（4）電子媒介形式4.3.3.3增強領導溝通的方法增強領導溝通的方法：構建暢通的溝通網絡樹立主動溝通的意識創造有利的溝通環境要完善民主監督機制，在知情環節、溝通環節、反饋環節上建立健全制度，進一步增強民主監督的實效。注意溝通與信息技術的關系4.3.4領導激勵4.3.4.1激勵的含義激勵就是運用各種刺激手段，喚起人的需求，激發人的動機，使人處于亢奮狀態的過程。4.3.4.2激勵的原則有效的激勵應該遵循以下基本原則：物質激勵和精神激勵相結合原則正激勵和負激勵結合原則按需激勵原則差別激勵原則公正原則4.3.4.3激勵的方法1.物質激勵2.參與激勵3.目標激勵4.情感激勵5.需要激勵6.榜樣激勵7.榮譽激勵8.信息激勵9.賞識激勵4.4領導能力4.4.1領導能力的內涵及其基本條件4.4.1.1領導力的含義領導能力，就是領導者的個人素質、思維方式、實踐經驗、對領導方法的把握程度等影響具體公共領導活動效果的個性心理特性的總和4.4.1.2發揮領導能力的基本條件發揮領導能力需要有這樣幾個方面的基本條件：領導能力的發揮，必須在一定的環境和組織結構中進行。發揮領導能力，需要領導者明確組織的目標、責任與價值。發揮領導能力，離不開領導者的基本素養。4.4.2領導能力的主要內容4.4.2.1領導的創新能力公共領導創新：就是公共部門為適應公共管理與環境的需要，與時俱進地轉變觀念與職能，探索新的方法與途徑，形成新的組織結構，業務流程和規范，全面提高公共領導效率，更好地履行政府職責的實踐過程。領導的創新能力主要體現在五個方面：1.廣闊的知識面；2.敏銳的問題意識；3.全新的思想觀念4.良好的精神狀態；5.敢于承擔風險的膽識4.4.2.2領導的戰略思維能力1.戰略思維，作為一種著眼于全局和長遠來觀察、思考和處理問題的科學思維方式和領導藝術。2.領導戰略思維能力的內容（1）戰略洞察力和戰略判斷力（2）戰略分析力與戰略綜合力（3）戰略預見力和戰略創新力（4）戰略統籌力和戰略決斷力3.領導戰略思維能力的培養4.4.2.3領導的執政能力1.領導執政能力發揮的重要性領導執政能力：領導通過執掌權力，管理公共事務的能力。2.制約領導執政能力發揮的因素領導的執政能力與三個因素有關：（1）政府所具有的強制力；（2）政府存在的合法性；（3）政府合法性的來源3.領導執政能力所包含的內容4.4.3領導方式4.4.3.1領導方式的含義領導方式，是在特定環境中領導者采用的作用于被領導者的行為方式，具有策略性和指向性。4.4.3.2領導方式的類型領導方式大體上有三種類型：集權型領導方式民主型領導方式放任型領導方式管理學家菲德勒的權變理論，該理論認為，一種具體的領導方式不可能到處都適用，有效的領導行為應隨著被領導者特點的變化和環境的變化而變化。這種關系可以用下式來表示：E=f（L,F,S）式中：E—領導的有效性；L—領導者；F—被領導者；S—環境；f—函數關系。即領導工作受到領導者所處的客觀環境的影響，領導方式是領導者特征、追隨者特征和環境的函數。第5章公共政策5.1公共政策概述5.1.1公共政策的性質和范疇5.1.1.1不同視角下的公共政策5.1.1.2公共管理視界中的公共政策公共政策的含義和范疇界定如下：公共政策的性質是以政府等為代表的決策主體運用被賦予的公共權力區分社會利益需求，協調社會利益矛盾與沖突的方略。公共政策的主體是決策者，一方面，除了具體的決策個人外，還包括具體決策機構；另一方面，除了政策制定層面的決策者外，還包括政策溝通、政策執行等過程中的次級決策主體。公共政策的客體是政策問題和政策受眾（政策目標群眾）。公共政策的范圍，從橫向上劃分，主要包括經濟政策、財政稅收政策、環境政策、教育政策、健康與福利政策、刑事司法政策等；從縱向上看，不同層級的決策主體的權限范圍決定了相應決策的范圍。公共政策的目標直接指向公共政策制定者所領導者或代表的國家、社會或共同體的利益最大化。公共政策的核心是一種選擇。5.1.2公共政策工具5.1.2.1公共政策工具研究的興起5.1.2.2政策工具的類型及其特點依據提供公共物品和公共服務過程中政府介入的高低，將公共政策工具分為自愿性、強制性和混合性三種類型。自愿性工具自愿性工具以不受或很少受政府影響為主要特征，期望中的任務完成是在自愿基礎上進行的。自愿性政策工具包括：家庭與社區、志愿性組織和市場。強制性工具強制性政策工具也被稱為直接工具，強制或直接地作用于目標個人或組織，后者在響應措施時只有很小的或沒有自由裁量的余地。強制性政策工具包括：規制、公共企業和直接提供?；旌闲怨ぞ呋旌闲哉吖ぞ呒嬗凶栽感怨ぞ吆蛷娭菩怨ぞ叩奶卣?，混合性工具在允許政府將最終決定權留給私人部門的同時，可以不同程度地介入非政府部門的決策形成過程。混合性政策工具包括：信息與勸誡、補貼、產權拍賣、征稅和用戶收費。5.1.2.3政策工具的選擇及其應用5.1.3公共政策的研究主線公共政策的研究主線主要包括以下三個方面：制定公共政策的主體的權力結構、權力運行機制與決策機制公共政策的過程與程序公共政策的內容與輸出5.2公共政策過程5.2.1公共問題與公共政策問題公共政策問題泛指實際狀態與社會期望之間的差距公共問題成為公共政策問題的條件是：公共問題促使人們行動，特別是向政府及公共部門表達，同時該問題又在特定政府權限范圍之內，在特定時期被列入政府政策議程。政策問題具有選擇性、動態性和時效性。5.2.2公共政策問題的確認與建構5.2.3公共政策議程5.2.3.1公共政策議程的含義公共政策議程是由一定的政策行為主體提出并促進其最后確定，這一過程就是政策議程的建立過程。5.2.3.2公共問題進入公共政策議程的觸發機制5.2.3.3公共政策議程建立的模型5.2.4公共政策制定公共政策制定是指包括從政策方案規劃設計、政策形成到政策合法化在內的一系列步驟的過程，以政府為核心的公共機構是公共政策制定和實施的主體。5.2.4.1公共政策制定的宏觀流程5.2.4.2公共政策制定的微觀流程1．確立政策目標2.政策方案擬訂、評估與抉擇3.政策合法化5.2.5公共政策溝通5.2.5.1內部溝通與外部溝通內部溝通是決策系統內部的與決策相關的信息傳播和交流，即組織內部通過各種現代信息載體和通信工具以制度化的溝通渠道實現信息的傳播與交流。外部溝通是決策系統內部與外部環境之間直接的或通過媒介間接進行的信息傳播與交流。5.2.5.2公眾與政府之間政府溝通的途徑及其障礙1.政府與公眾之間政策溝通的途徑溝通的信息流向，公眾與政府間的政策溝通可分為如下三種類型：政策發布和信息分開政策反饋和信息反饋雙向互動的政策溝通和政府回應機制2.政府與公眾之間政策溝通的障礙（1）溝通的技術障礙（2）溝通的心里障礙（3）溝通渠道的阻塞5.2.6公共政策執行5.2.6.1公共政策執行的一般理論“自上而下”途徑：這一途徑以“有限行政”為基礎，以政策制定者為中心，認為政策執行是下層行政人員遵循既定政策方案與原則，完成政策的具體指令的過程?！白韵露稀蓖緩剑哼@一途徑從確認執行網絡組織成員的目標、戰略、行動的差異及其聯系出發，拋棄“自上而下”途徑對政策制定與執行之間因果關系的預設，認為政策成敗的關鍵是參與執行的組織及其成員的適當選擇、協調與互動。5.2.6.2公共政策執行失控及其矯正公共政策執行失控公共政策執行失控主要表現為：（1）政策敷衍。（2）政策附加或阻截。（3）政策抵制。（4）政策扭曲。公共政策執行失控的矯正矯正公共政策執行失控的措施主要有：（1）加強公共政策執行體系的組織建設。（2）提高公共政策執行者的素質。（3）強化對公共政策執行體系的監控。（4）促進公共政策執行的法治化和民主化建設。5.2.7公共政策評估公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策過程的運行方式、效果、效益、效率和公眾回應等進行績效評估和價值判斷的活動。5.2.7.1公共政策評估的類型5.2.7.2公共政策評估標準—價值理性與工具理性的選擇關注政策效益與效果：以工具理性為主的政策評估。關注政策價值效應，以價值理性為主的政策評估。5.3公共政策分析5.3.1公共政策分析的含義與內容5.3.1.1公共政策分析的含義公共政策分析：公共政策分析是通過運用一定的技術手段和分析方法來進行的，旨在認識政策形成原因、理解政策內容和價值、深化對政策過程的認知、研判和評價現有政策得失、尋求改進決策效率和質量的方法路徑、改善公共政策運行效率和效能的一種研究方式和研究工作。5.3.1.2公共政策分析的內容對政策內容的研究對決策過程的研究對決策輸出的研究對政策的評估對決策信息的研究對決策過程倡導的研究對政策倡導的研究5.3.2公共政策定量分析方法5.3.2.1確定型分析技術線性規劃排隊論馬爾可夫預測法成本—效益分析5.3.2.2隨機型分析技術1.動態規劃2.決策樹3.靈敏度分析5.3.3公共政策定性分析方法5.3.3.1頭腦風暴法5.3.3.2德爾菲法5.3.3.3交叉影響分析法5.3.3.4腳本寫作法5.4公共政策發展5.4.1公共政策發展的趨向5.4.1.1公共性“公共性”是現代公共政策首要的規范性價值取向，從根本上說，制定和執行公共政策旨在整合和優化社會資源配置以實現、增進和維護公共利益。5.4.1.2合法性公共政策的合法性可體現為兩個方面：一是形式上的合法性，即和法律性，二是實質上的合法性，即政治學意義上的合法性—公共政策得到公眾出自內心的認可和接受。5.4.1.3有效性公共政策的發展應當體現有效性。這就意味著，公共政策規劃、制定額發展在滿足公共性和合法性要求的基礎上，還必須實現有效性—正確合理的公共政策能夠得到及時、完全和有效的執行，能真正實現政策目標。5.4.2公共政策環境5.4.3公共政策發展與公共管理價值的實現5.4.3.1公共政策發展與公共管理的價值相關性1.學科淵源2.公共政策在公共管理中的功能與地位從根本上說，公共政策的發展在現代公共管理中應主要地發揮一下幾方面功能：公共政策的行為引導功能公共政策的利益協調與分配功能公共政策的調控和規制功能5.4.3.2通過公共政策發展實現公共管理價值的途徑1.實現公共管理的價值導向公共政策發展的價值導向首先建立在對政策的價值分析的基礎之上。在對具體政策的價值分析的基礎之上，實現公共政策價值觀的整合。2.構建公共管理穩定的運行平臺（1）公共決策是公共管理的起點（2）公共決策貫穿公共管理過程的始終（3）公共決策是公共管理履行各項功能的基礎（4）從根本上說，在現代社會公共生活的生產和再生產的過程中，即在人類的社會性和生物性的生產和再生產的過程中，人們對于所需資源的獲取、生產、分配或交換會在不同范圍和層面產生沖突和矛盾，需要必要和適當的公共政策對之進行規制和調節，從而實現對社會資源配置的整合和優化。第6章公共人力資源管理6.1人力資源管理的基本理論6.1.1人力資源與公共人力資源管理6.1.1.1人力資源的含義人力資源：是指在一定區域內德人口總體所具有的勞動能力的總和，或者是具有智力勞動和體力勞動的能力的人們的總和。6.1.1.2人力資源的特點1.生物性2.能動性3.時效性4.智力性5.再生性6.社會性6.1.1.3從傳統人事管理向現代人力資源管理的發展傳統人事管理與現代人力資源管理的基礎差別如下：關于人性的假定不同傳統的人事管理以物為中心，把人看作是一種成本，管理的主要任務就是如何可能減少人工成本?，F代人力資源管理視人為最核心的資本。工作的性質不同傳統的人事管理基本上屬行政事務性的工作，人事部門扮演的是控制人工成本的“成本中心”的角色。管理內容不同傳統的人事管理主要存在于雇用關系從發生到結束的運動過程。人力資源管理不僅涵蓋了傳統人事管理的這些基本內容，而且縱深發展，大大拓寬了原有人事管理的內容，形成全方位的管理。4.管理部門的地位不同傳統人事管理把人事部門視作非生產、非效益部門，地位較低，且從事管理的人員進步不了決策層。而現代人力資源管理部門已經成長為除了落實具體人事事務之外，還負責協調管理系統、提供決策預案的擁有咨詢專業技術的中樞性機構，且人力資源管理者不僅進入高層領導。5.管理方式和手段的不同傳統的人事管理強調標準化式的管理，管理手段較為剛性，主要運用行政命令的辦法。而人力資源管理強調管理的人性化，理解員工的需要，采取柔性的、參與式的民主管理，注重人文關懷。6.1.2人力資源管理的理論演進6.1.2.1科學管理時代6.1.2.2行為主義時代6..1.2.3現代管理時代6.1.2.4企業文化時代6.2公共人力資源管理的主要內容6.2.1職務分析6.2.1.1職務分析的含義職務分析：是指對某特定的職務作出明確規定，并確定完成這一職務需要有什么樣的行為的過程。6.2.1.2職務分析的程序（1）目標選擇與組織（2）制定職務分析的計劃和方案（3）信息的收集和分析（4）結果表達（5）結果的運用6.2.1.3職務分析方法1.工作實踐法2.觀察法3.訪談法4.問卷法5.典型事例法6.工作日志法7.定量分析方法6.2.2人員招聘6.2.2.1招聘過程管理1.組織的用人策略2.招聘人員的選擇3.真是工作預覽4.招聘的一般程序5.招聘的一般程序6.2.2.2招聘渠道的類型1.內部招聘內部招聘又叫內部選拔，就是從組織內部選拔合適的人才來補充空缺的或新增的職位，它包括晉升、職務調動和崗位輪換等。2.外部招聘外部招聘是從組織外部招聘德才兼備的能人6.2.2.3招聘篩選的方法1.求職申請表的篩選2.測試3.面試4.對求職者的背景調查6.2.3人員培訓與開發6.2.3.1培訓需求分析培訓需求分析就是對組織的未來發展、任務的內容以及人員個人情況進行分析，來發現培訓需求。它包括三個方面：第一，組織層面的分析。第二，任務層面的分析。第三，個人層面的分析。6.2.3.2培訓的組織與實施6.2.3.3人員培訓與開發新趨勢第一，組織借助培訓和教育的功能，使組織成為“學習型組織”，給人員培訓與開發帶來了革命性變化，意義非常深遠；第二，培訓呈現高科技和高投入趨勢；第三，培訓日益走向社會化；第四，培訓向縱深發展，如組織文化培訓、團隊精神等；第五，培訓質量成為培訓的生命力。6.2.4績效評估6.2.4.1績效評估的含義及其功能績效評估就是運用綜合的指標體系對人員履行崗位職責所產生的工作業績、工作能力、工作態度進行考察、測定和評價的過程。績效評估具有以下功能：第一，控制功能；第二，激勵功能；第三，開發功能；第四，溝通功能。6.2.4.2有效的績效評估系統的要求有效的考核系統應該滿足五個方面的要求：第一，敏感性；第二，可靠性；第三，準確性；第四，可接受性；第五，實用性。6.2.4.3績效評估方法1.排序法2.量表法3.關鍵事件法4.行為對照表法5.行為錨定評價法6.目標管理評估法7.360度評估法6.2.4.4績效評估的實施1.實施績效評估過程中的職責分工2.考評者的選擇3.培訓考評者4.評估時間的確定5.績效面談6.2.5薪酬管理6.2.5.1薪酬管理的基本原則1.公平性2.競爭性3.激勵性4.經濟性5.合法性6.2.5.2影響薪酬制定的主要因素決定薪酬水平高低的因素可以分為外在和內在兩大類6.2.5.3薪酬的構成廣義的薪酬可以分為經濟性薪酬和非經濟性薪酬。經濟性薪酬主要是組織提供的工資、獎金、津貼、福利等，非經濟性薪酬是指工作本身和工作環境所提供的各種條件。6.2.5.4薪酬制度設計的基本過程1.付酬原則與策略的確定2.職務分析3.職務評價4.薪酬率設計—是指組織結構中各項職位的相對價值及其對應的實付薪酬間的一種關系。5.外部薪酬狀況調查及數據分析6.薪酬分級和定薪7.薪酬制度的執行、控制與調整6.3公共人力資源管理制度6.3.1公共人力資源管理制度的類型公共人力資源管理制度：是指公共人力資源的使用過程中，各有關組織的權力配置原則和關系模式，以及作為權力配置載體的組織制度和組織機構。1.根據公共人事管理權歸屬的不同（1）集權型（2）分權型（3）“人治”式（4）“法治”式2.根據公共人事管理的用人原則和方式的不同（1）官僚型的人事管理制度（2）貴族型的人事管理制度（3）民主型的人事管理制度6.3.2公共人力資源管理制度的價值因素1.政治回應這是指政府能夠積極反映并回答通過民選政務類公務員表達出來的公民意志2.組織效率這表現為在管理過程中產出與投入比率力圖達到最大化的期望。3.個人權利這表明的是公共雇員作為廣義的公民，其個人權利應受法律保護，免受政府當局侵害。4.社會公平它是指這樣的一種信念：公民個人基于先前的犧牲和社會歧視等原因，應在公共職位選擇錄用和晉升中享有法定的優待或者優先權，使其免受在公平競爭公共職位的過程中受到損害。6.3.3傳統公共人事管理的制度安排6.3.3.1政治任命制度6.3.3.2公務員制度6.3.3.3集體判斷制度6.3.3.4弱勢群體保護制度6.3.4公務員制度6.3.4.1西方國家公務員制度的主要特點主要特點有：嚴格區分政務官與事務官強調政治中立公開考試，擇優錄用實行“功績晉升制”強調官風官紀和職業道德6.3.4.2中國公務員制度的主要內容1.公務員的范圍2.公務員的義務和權力3.職務與級別4.錄用5.考核6.職務任免7.獎懲8.培訓9.交流與回避10.工資福利保險11.辭職辭退12.退休13.職位聘任6.3.5國外公共人力資源管理變革6.3.5.1國外公共人力資源管理變革的背景6.3.5.2國外公共人力資源管理改革的特點1.實行彈性化的任用制度2.放松規制3.實行談判工資制4.推行績效管理和績效工資5.改革僵化的職位分類制度和職業發展路線6.注重人力資源開發7.下放人事管理權力6.3.6中國公共人力資源管理的變革思路6.3.6.1我國公共人力資源管理存在的問題第一，沒有進行整體性的人力資源管理體系的構建，頭痛醫頭，腳痛醫腳，導致人力資源管理工作支離破碎，難以發揮其在組織管理中的系統整合和提升效能的功能。第二，人力資源管理的基礎工作薄弱，難以進行規范化合科學化管理，進而阻礙了管理的深化變革。第三，沒有形成以績效為本的現代人力資源管理理念。第四，重使用輕開發的傳統用人觀念仍然存在。第五，人事管理權力過于集中，管人與管事相脫節，用人單位缺乏調節和激勵員工行為的必要手段。第六，業務部門缺乏人力資源管理的技能。6.3.6.2我國公共人力資源管理的改革思路與措施1.把先進的管理理念引入公共部門，變傳統的人事管理為現代意義的人力資源管理。2.從管理的基礎工作抓起，整體配套，系統推進3.下放人事管理權力4.有選擇地借鑒企業和市場化方法，改造公共人力資源管理5.樹立以績效為導向的管理理念6.實施立足于能力和素質的人力資源開發7.培育公共倫理，彌補硬性管理之不足第7章公共預算管理7.1公共預算概述7.1.1公共預算的內涵公共預算是指經法定程序批準的政府年度財政收支計劃，以及政府的資金籌集、使用計劃及相關的一系列制度等。7.1.2公共預算的功能1.計劃：是指確定組織目標、測算實現這些組織目標所需要的資源，以及決定怎樣獲取、使用這些資源的一系列決策過程，主要回答“做什么”的問題。2.管理：是指確定了組織目標后，項目管理者確保有效地獲得和利用資源以實現組織目標的過程，是解決“怎么做”的問題。3.控制：是指為了確保有效實施特定的工作任務而進行的對具體的人、財、物的控制。4.優先性排序5.預算問責7.1.3公共預算的要素公共預算有三個要素：資源申請、資源分配和資源保護7.2地方政府的預算管理7.2.1預算的參與者及其職能7.2.2中國地方預算周期7.2.3公共預算的編制預算編制：是公共預算過程的第一步，是指各支出部門在財政部門的指導下進行收入支出預測，編制本部門預算的過程。7.2.3.1我國政府預算編制的基本原則及主要依據7.2.3.2我國政府公共預算的編制方法從實踐來看，政府預算支出由三個主要的部分組成：人員支出、公用支出和項目支出，每一部分支出采用不同的方法編制。1.人員支出和公用支出定員是指根據行政事業單位的工作性質和業務量確定的機構人員的編制數，定額是指各部門履行職能基本支出=支出定額×定員2.項目支出指的是除了日常工作需要和經常發生的維護費用以外的公共項目支出7.2.4“兩上兩下”預算過程“兩上兩下”的具體過程如下：“一上”：支出部門在收到財政部門的年度預算編制通知之后，對部門下一年度的支出進行測算，然后報送財政部門“一下”：財政部門收到各個部門的預算后，由職能處室對各個部門的預算進行審查，然后將審查意見反饋給各部門“二上”：各個部門在財政部門下達的控制數內重新編制本部門的預算，然后報送財政部門“二上”：支出部門根據財政下達的控制數和審查意見重新修改預算，然后上報給財政部門“二下”：人大通過預算后，由財政部門批復給各個部門，開始預算執行7.2.5預算執行預算執行是實現預算收入支出平衡和監督過程的總稱，主要包括預算收入執行、預算支出執行和預算變更。在預算執行過程中，地方政府通常遵循以下幾個原則：（1）依法組織收入（2）合理調度預算支出（3）確保預算收支平衡（4）加強預算監督7.2.5.1預算執行的機構設置及其職能1.省政府是省級預算執行的組織領導機關，負責組織省級預算的執行預算處國庫處各職能處室監督處政府采購辦公室財政支付中心2.財政部門的大部分預算執行的職能集中在支出上，另外還包括收入征收3.各支出部門是具體的用款單位7.2.5.2預算收入的執行7.2.5.3預算支出的執行財政部門在預算撥款時需遵循以下三個原則：（1）按照預算撥款（2）按照規定的預算級次和程序撥款（3）按照進度撥款7.2.5.4預算變更預算調整：是指經人民代表大會批準的預算，在執行中因特殊原因需要增加支出或減少收入，變更原來批準預算的過程預算追加：是指縣級以上地方政府財政部門在預算執行中，對原批復的部門、單位預算在收支平衡的基礎上做出的增加預算支出的行為7.2.6政府決算政府決算：是指經法定程序批準的年度政府預算執行結果的會計報告，是政府年度內預算收入和支出的最終結構，也是國家經濟活動在財政上的集中體現。7.2.6.1編制政府決算的準備工作1.國家財政部要擬定和下達政府決算的編制方法2.組織年終收支清理工作3.做好財政總決算的年終結算4.財政部門要修正和頒發決算表格7.2.6.2政府決算的編制方法7.2.6.3政府決算的審查和批準7.2.7預算的審查和監督7.2.7.1我國立法機構在預算中的角色7.2.7.2人大審查與監督政府預算的基本框架我們可以從如下方面認識人大審查與監督政府預算的基本特征1.目前我國地方人民代表大會的預算審查與監督工作有如下主要側重點：（1）以部門預算為基礎開展預算審查監督，而不是以預算支出的功能來進行審批。（2）加強人大預算監督立法，各地紛紛出臺各自的預算審查監督條例，依法進行審查監督。（3加強組織能力建設，夯實人大常委會預算工作委員會的人員編制，并加強工作委員會的專業技術力量（4）確立人大審查政府預算的基本程序，即包括初審和大會審兩個主要階段。積極探索改進和加強人大預算監督的方式和方法（5）重視初審。雖然大會審直接影響到代表的投票，因而更具有決定性，但是事實上，初審比大會審更重要2.在實踐中一些地方開展了一系列創新，加強預算工作委員會的工作力度，激活人大代表的作用3.雖然上述舉措取得了一定的成效，但是我國立法機構的預算審查監督權仍然有待進一步明確和細化，具體表現在：（1）人大初審的權力與責任定位不明確（2）預算修正尚未落實（3）對預算調整進行審查的權力不明確（4）收入權也沒有落實第8章政務信息資源管理8.1政務信息資源管理概述8.1.1政務信息資源管理的內涵8.1.1.1信息資源與政務信息資源狹義的信息資源僅指記錄在載體上的信息內容，是指限于信息本身的文獻資源或數據資源，或者說各種媒介和形式的信息集合。廣義的信息資源是與信息內容產生、利用相關的一切資源，包括信息相關的人員、設備、技術、資金和信息資源管理體制等各種要素的總稱。政務信息資源是指公共管理活動所涉及的、對公共管理活動產生影響作用的信息資源的集合。8.1.1.2信息資源管理1.信息資源管理的含義信息資源管理的含義可概括為：信息資源管理是一種系統地管理思想和方法，是一種基于信息技術的、為滿足信息需求而實施的集約化管理活動，包括對信息活動要素的規劃、組織、控制和協調，以實現資源的最佳配置和提高信息資源的開發利用水平。2.信息資源管理的層次信息資源管理包括微觀、中觀和宏觀三個管理層次微觀信息資源管理是最基層的信息資源管理中觀信息資源管理是介于宏觀和微觀之間的一個管理層次，具有承上啟下的功能和明顯的地區性、行業性特點。中觀管理體現的是系統管理。宏觀信息資源管理是一種戰略管理，宏觀管理體現的是產業管理。3.信息資源管理的要素信息資源管理包括了架構、組織。環境、服務、技術等五大要素。（1）信息資源管理的架構。（2）信息資源管理的組織。（3）信息資源管理環境。（4）信息資源管理的服務。（5）信息資源管理技術。8.1.1.3政務信息資源管理1.政務信息資源管理的含義政務信息資源管理：是公共部門為了實現特定的目標，以現代信息技術為手段，對政務信息進行采集、加工、存儲、交換共享、開發利用和服務，對信息活動各要素進行規劃、預算、組織、協調、指導、培訓和控制，以實現政務信息資源的合理配置，有效地滿足公共部門自身和社會信息需求的活動過程。政務信息資源管理的這一含義包括了以下幾個方面：（1）管理覆蓋著政務信息資源開發和利用等環節和全過程。（2）政務信息資源內容是政務信息資源管理的核心對象。（3）政務信息資源管理是一種集成性和綜合性的管理。2.政務信息資源管理的目標政務信息資源管理目標包括以下四個：（1）實現政務信息資源的科學管理，這是政務信息資源管理的基礎性目標；（2）提高政務信息資源開發利用的能力，這是政務信息資源管理的根本性目標；（3）最大限度地降低公共部門信息活動的費用，這是政務信息資源管理的直接目標；（4）促進公共管理正常運轉、經濟良性運行和社會和諧發展，這是政務信息資源管理的終極性目標。8.1.2政務信息資源管理的產生、發展及其研究視角8.1.2.1政務信息資源管理的產生與發展1.政務信息資源管理的產生2.政務信息資源管理的發展階段（1）從20世紀40年代中期至70年代中期，是政務信息資源管理的萌芽階段。（2）從20世紀70年代中期至80年代末期，是政務信息資源管理的形成階段。（3）從20世紀90年代開始，政務信息資源管理進入成熟發展階段。8.1.2.2政務信息資源管理研究視角1.內容視角2.技術視角3.經濟視角4.人文視角8.1.3政務信息資源管理標準化8.1.3.1政務信息資源管理標準化概述1.標準的分類與分級標準化的含義是：在經濟、技術、科學及管理等社會實踐中，對重復性食物的概念通過制定、發布和實施標準來達到統一，以獲得最佳秩序和社會效益。常見的標準分類方法包括層次分類法、性質分類法和對象分類法二種。2.政務信息資源管理標準化內容政務信息資源管理標準化的內容十分豐富，大體上可分為標準化技術、標準化設施、標準化術語和標準化管理過程等四個部分。3.政務信息資源管理標準化的方法政務信息資源管理標準化方法主要包括：簡化法、統一法、組合法、綜合法和程序化法。8.1.3.2政務信息資源管理的基礎標準政務信息資源管理基礎標準：是指那些決定信息系統質量的，因而也是進行信息資源看見愛發利用的最基本的標準。1.數據元素標準2.信息分類編碼標準3.用戶試圖標準4.概念數據庫標準5.邏輯數據庫標準8.1.3.3中國政務信息資源管理標準化8.2政務信息資源管理的內容8.2.1政務信息資源管理體制8.2.1.1政務信息資源管理的機構8.2.1.2政務信息資源管理職能1.政務信息資源宏觀管理職能政務信息資源宏觀管理職能主要包括統籌規劃職能、組織協調職能、業務指導職能和監督控制職能。2.政務信息資源微觀管理職能政務信息資源微觀管理職能主要是指各公共部門內部管理機構對本部門政務信息資源實施具體管理和開發利用工作的職能。8.2.1.3政務信息資源管理人員政務信息資源管理人員：是指政務信息資源管理部門從事政務信息資源管理規劃、信息系統研發與管理、信息系統運行與維護、信息資源管理具體業務工作等活動的政務信息資源管理專業人員，主要包括（信息技術專業人才）（信息管理專業人才）8.2.2政務信息資源采集管理8.2.2.1政務信息資源采集的含義政務信息資源采集：是指各政務部門在各自的職責范圍內根據政務信息用戶的需求，從有關信息源或載體內對各種形態的信息選擇、采出、提取并加以聚合和集中的過程。8.2.2.2政務信息資源采集的過程1.政務信息采集的準備階段2.政務信息采集的實施階段3.政務信息采集的評估階段8.2.2.3政務信息資源采集的渠道與方法1.政務信息資源采集的渠道政務信息資源采集的渠道包括：（1）行文渠道（2）媒體渠道（3）機構性渠道（4）制度性渠道（5）公共部門交流渠道（6）個人渠道2.政務信息采集的方法政務信息采集有以下幾種基本方法：（1）觀察法（2）調查法（3）閱讀法（4）檢索法（5）交換、索取法（6）與會法8.2.3政務信息存儲8.2.3.1政務信息存儲的含義政務信息存儲：是指將加工處理后的政務信息資源按照一定的規定記錄在相應的信息載體上，并按照一定的特征和內容性質將其組織成系統化的檢索體系的過程。政務信息存儲包括兩層含義：一是將加工后的政務信息，按照一定規則，記錄在相應的信息載體上；二是將這些信息載體，按照一定的特征和內容性質組成系統有序的、可供自己或他人檢索的集合體。8.2.3.2數據倉庫數據倉庫：是對來自于異地、異構的數據源和各種數據庫的數據經加工后再一種被稱為數據倉庫的存儲地存儲、提取和維護的一種存儲方式。8.2.3.3政務信息資源庫的構建1.政務信息資源庫構建的目標政務信息資源庫構建的目標是：（1）有利于實現政務信息公開和面向社會服務的原則，提高社會服務質量；（2）有利于提高公共管理能力、回應社會需求的能力，做到科學、高效的宏觀管理和決策；（3）有利于對社會及時發布大量有價值的政務信息，引導企業自主走向市場，對經濟發展和社會進步進行引導，減少盲目性。2.政務信息資源庫的構建需采取的具體措施包括以下方面：（1）健全和完善政務信息資源管理的統一標準和規范，打破部門分割。條塊分割的管理體制(2)遵循由易到難、分步實施的原則，建立具有適應能力的政務處理系統，實現公共部門與企業、公眾的互動式交流與服務，實現公共部門業務的重組和優化，建立集成系統以及方便使用的技術體系。（3）加強對政務信息資源庫的系統運行規范管理，包括建立和完善運行規范來管理和控制信息系統的運作。（4）建立高效、可操作的政務信息資源質量評價體系，特別是要注重可操作性和內容實用性評價。8.2.4政務信息資源分級分類8.2.4.1政務信息資源分級政務信息資源分級：是指根據政務信息資源的不同性質來確定政務信息資源公開與保密的級別。1.社會公開類政務信息資源2.部門共享類政務信息資源3.依法專用類政務信息資源8.2.4.2政務信息資源分類8.2.5政務信息資源公開8.2.5.1政務信息資源公開的含義8.2.5.2政務信息資源公開的原則1.合法性原則合法性原則是指政務信息公開必須是依法公開，包括政務信息公開的范圍、內容、程序和途徑等，都必須有法可依、有章可循。2.及時性原則政務信息公開作為公共管理活動的一個有機組成部分，也要求做到及時、迅速。3.真實性原則這一原則指得是公開的政務信息必須是真實、可靠的，而不是虛假的或錯誤的政務信息。4.利益平衡原則利益平衡原則指的是實施政務信息公開時不得侵犯包括個人隱私、商業秘密等其他個人或組織的合法權益，以及國家秘密和社會公共利益，有效處理公開與保護的關系。5.不收費原則政務信息資源作為社會公共資源，它的公開，一般不收取費用。6.責任原則公開政務信息是公共部門的一種責任。8.2.5.3政務信息公開制度1.政務信息公開制度的主要內容2.政務信息公開的措施8.2.6政務信息資源交換共享8.2.6.1政務信息資源交換共享的含義政務信息資源交換共享：是指一個部門為其他部門履行公共管理職能的需要而提供政務信息資源，以及為履行公共管理職能的需要從其他部門獲取政務信息資源的行為。8.2.6