政策設計與評估第五講主要內(nèi)容第四講回憶小組匯報：公眾在政策制定過程中的作用匯報內(nèi)容總結(jié)與點評政策工具第四講回憶常保國教授：中國特色的政府運行中國政府體系構(gòu)成主體系統(tǒng)、支配系統(tǒng)、影響系統(tǒng)、附屬系統(tǒng)當代中國政府體制特征“一仆二主〞的雙重負責制高度的中央集權(quán)性動態(tài)化的央地博弈模式差異化的地方政府影響力第四講回憶常保國教授：中國特色的政府運行當代中國政府運行特點“一仆二主〞的雙重負責制“趕超戰(zhàn)略〞與開展型行政“差異政策〞與漸進推進型行政“運動治國〞與發(fā)動型行政“工程引導〞與工程性行政“維穩(wěn)至上〞與壓力型行政“領導意志〞與人治型行政第五講匯報內(nèi)容總結(jié)與點評思考……一、在這一過程中，公眾這一主體是單獨發(fā)揮影響力的么？是否與政策系統(tǒng)中的其他主體形成了互動？二、能否進一步概括出公眾參與政策制定的幾種不同方式與路徑？三、改革開放以來，公眾在我國政策制定過程中的作用是否逐漸增加？如果有，有哪些原因？有哪些原因是更深層次的？第五講政策工具工欲善其事，必先利其器——?論語?第五講提綱政策工具的概念政策工具的類型政策工具的轉(zhuǎn)型政策工具的組合政策工具的創(chuàng)新政策工具的概念內(nèi)涵公共政策研究的兩條路徑政策過程理論政策工具理論政策工具組成公共政策體系的元素，是由政府所掌握的、可以運用的達成政策目標的手段和措施。一系列顯示出相似特征的活動，其焦點是影響和治理社會過程的具有共同特征的政策活動的集合。政策工具的概念內(nèi)涵政策工具理論以政策的結(jié)構(gòu)性為立論根底，認為政策是可以通過一系列根本的單元工具的合理組合而建構(gòu)出來的，并認為政策工具反映決策者的公共政策價值和理念。政策工具特點分類維度多樣化根據(jù)不同的“分辨率〞來劃分層次具有一定程度的約束性政策工具的類型按層次分類：戰(zhàn)略層、綜合層、根本層綜合層基本層戰(zhàn)略層稅收優(yōu)惠、金融支持、教育培訓、科技資金投入、政府采購、知識產(chǎn)權(quán)保護、貿(mào)易管制等科技規(guī)劃綱要等科技中介大學科技園中小企業(yè)創(chuàng)新基金等政策工具的類型按政府所運用的資源分類：信息型工具建議、訓練、報告、教育權(quán)威型工具執(zhí)照、使用費、監(jiān)管財政型工具補貼、貸款、資助組織型工具人事調(diào)動、組織變動政策工具的類型按政府對市場及社會各種事務的介入程度分類：自愿型工具宣傳教育、家庭和社區(qū)引導、非政府組織、市場機制強制型工具建立法律法規(guī)、管制、利用國有企業(yè)或其他公共組織提供產(chǎn)品或效勞、政府直接提供混合型工具信息和勸誡、利用稅收或補貼來改變鼓勵機制、產(chǎn)權(quán)拍賣等政策工具的類型政策工具的類型供給面、需求面、環(huán)境面環(huán)境面政策工具科技活動供給面政策工具需求面政策工具推動拉動影響供給面政策工具供給面政策工具主要包括人才鼓勵培養(yǎng)、信息支持、科技根底設施建設、科技投入、公共效勞等政策工具，為企業(yè)的技術研發(fā)提供支撐，從而推動企業(yè)的研發(fā)投入、研發(fā)進程和研發(fā)路徑選擇。另外，供給面科技政策工具還能對稀缺的科技資源進行分配，促進資源向有效率的地方流動。環(huán)境面政策工具環(huán)境面政策工具包括標準設計、目標規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、知識產(chǎn)權(quán)、法規(guī)管制等。此類政策工具的共性首先表達在對產(chǎn)品設計環(huán)節(jié)的影響，通過創(chuàng)立標準產(chǎn)品標準和要求，建立正式的法規(guī)制度，從而對產(chǎn)品性能產(chǎn)生標準性影響。環(huán)境面政策工具也表達在創(chuàng)造企業(yè)創(chuàng)新和成長的良好環(huán)境，促進企業(yè)之間的良性競爭，從而刺激更多新產(chǎn)品的誕生。需求面政策工具需求面政策工具包括公共采購、價格補貼、對外承包、貿(mào)易管制、海外機構(gòu)管理等假設干種。它主要直接作用于市場維度，其意義在于通過政府對新型科技產(chǎn)品的大宗采購或者價格補貼，為其提供明確穩(wěn)定的市場，減少創(chuàng)新成果進入市場初期所面臨的不確定性，激發(fā)創(chuàng)新主體的信心和決心，從而推動技術研發(fā)。典型政策工具工具類型典型工具需求面工具政府采購價格補貼貿(mào)易管制稅收優(yōu)惠示范工程對外承包技術標準政府采購工具類型典型工具環(huán)境面工具知識產(chǎn)權(quán)法規(guī)管制稅收優(yōu)惠目標規(guī)劃人才培養(yǎng)工具類型典型工具供給面工具技術支持科技投入信息服務融資支持人才激勵稅收優(yōu)惠政策工具的類型絕大多數(shù)政策工具在一定程度上都是可替代的。不同的政策工具在影響程度、本錢和效率、公平程度、公眾接受程度等方面有顯著差異。有的情況下，意識形態(tài)、偏好或文化習俗決定了政策工具的選擇域。【討論】中國政府偏好什么類型的政策工具？為什么？政府管控〔Command-and-Control〕由政府直接實施且影響市場中的所有行為主體，如教育、培訓、科技根底設施等由政府選擇性實施且只能影響市場中的局部行為主體，如金融補貼、科技方案、稅收優(yōu)惠、配額分配等政府以優(yōu)化市場環(huán)境為目標的規(guī)制性行為，如知識產(chǎn)權(quán)保護、法規(guī)管制等政策工具的轉(zhuǎn)型政府管控〔Command-and-Control〕潛在的負面作用行政直接干預，由政府pick-winner直接補貼誘使企業(yè)盲目擴張產(chǎn)能，造成產(chǎn)能過剩政府官員出于“政績〞的直接干預，無視區(qū)域特點和產(chǎn)業(yè)規(guī)律政府補貼形成“檸檬市場〞政府管制政策工具也有其正面作用，一些政府管制政策工具可以有效彌補市場失靈，如政府對根底研究和共性技術開發(fā)的補貼有利于創(chuàng)新的實現(xiàn)，政府對風力發(fā)電的價格補貼等政策工具的轉(zhuǎn)型市場鼓勵〔market-incentive〕由市場自主發(fā)揮調(diào)節(jié)作用能夠有效激發(fā)市場活力，減少市場不確定性潛在的問題企業(yè)偏好現(xiàn)有技術的開發(fā)和模仿而非新技術的探索現(xiàn)有技術過早形成主導設計，阻礙了更有潛力的技術產(chǎn)生在追求效率的過程中，造成公平損失政策工具的轉(zhuǎn)型政策工具的轉(zhuǎn)型科技基礎設施科技計劃教育培訓研究稅收優(yōu)惠金融支持法規(guī)管制知識產(chǎn)權(quán)政府管控型示范工程消費補貼公共采購市場規(guī)劃價格指導貿(mào)易政策市場激勵型1、風電設備制造的國產(chǎn)化率

2、光伏產(chǎn)業(yè)的補貼“作用點〞

3、新能源汽車的示范工程

4、節(jié)能減排的任務分解與碳市場案例觀察變遷軌跡：行政力量驅(qū)動鼓勵市場需求案例1：風機制造1970-19961997-20032004-20212021-now變遷軌跡：投資補貼電價補貼用戶補貼案例2：光伏20212021、11、132021變遷軌跡：單一的研發(fā)投入研發(fā)+示范+推廣案例3：新能源汽車變遷軌跡：任務分解+政績掛鉤碳交易市場的建設任務分解與政績掛鉤是典型的方案經(jīng)濟模式和舉國體制模式，有其價值，但易于產(chǎn)生政策扭曲盲目追求“節(jié)能〞數(shù)字，拉閘限電，強行關停高耗能企業(yè)案例4：節(jié)能減排200720212021政策〔工具〕組合實際情況下，政策及其政策工具往往組合運用〔policymix〕但不同政策及其政策工具間可能有不同的互動作用：相互協(xié)調(diào)或相互沖突。例如限制藥品最高價格的管制政策與扶持藥品創(chuàng)新的政策沖突，因為新藥價格往往較高，限制價格壓抑了藥品的市場需求。國有創(chuàng)投資本的金融政策與國有企業(yè)保值增值的考核政策沖突，因為創(chuàng)投資本具有天然的風險，但國有企業(yè)保值增值考核卻使創(chuàng)投資本躲避風險。政策〔工具〕組合根據(jù)政策工具的結(jié)構(gòu)論，這種互動可能發(fā)生在宏觀戰(zhàn)略層政策中層政策文件根本層政策工具政策組合的互動維度發(fā)生互動的維度不同政策領域：例如監(jiān)管政策和創(chuàng)新政策不同政策目標：例如增加經(jīng)濟產(chǎn)量和提高經(jīng)濟質(zhì)量不同政策原理：例如糾正市場失靈和防范政府失靈不同政策工具：例如提高存款準備金率和公開市場操作發(fā)行國債不同執(zhí)行方式：例如條管政策和塊管政策不同行政層級：中央政府政策和地方政策不同行政部門：例如對企業(yè)研發(fā)費用的界定，財政部、科技部、稅務總局各自文件的界定標準不一.不同時間：新政策出臺，舊政策還沒廢除。政策工具的創(chuàng)新為什么要創(chuàng)新？政策理念發(fā)生變化：從行政主導轉(zhuǎn)向市場主導〔發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用〕LED產(chǎn)業(yè)補貼：補貼消費者而非生產(chǎn)者控制汽車減排：通過排量稅來影響消費者的購置行為政策環(huán)境發(fā)生變化履行WTO協(xié)議：政府采購支持技術創(chuàng)新的方式從建立?采購目錄?轉(zhuǎn)向使用技術壁壘政策主體發(fā)生變化公眾和媒體更多地參與政策過程：PX事件、孫志剛事件政策工具的創(chuàng)新創(chuàng)新類型政策工具作用的對象變化——光伏補貼生產(chǎn)者變?yōu)檠a貼消費者政策工具出現(xiàn)新的作用對象——補貼私人購置電動汽車政策工具的實施方式變化——新能源汽車補貼由中央直補企業(yè)，不再經(jīng)手地方政府政策工具出現(xiàn)新的實施方式——電動汽車示范工程中各城市的不同運營模式全新的政策工具——碳交易市場建立、LED軍令狀政策工具的創(chuàng)新以下圖反映了軟件產(chǎn)業(yè)實際稅負的變化情況，可以看到軟件產(chǎn)業(yè)實際稅負一次次降低直到3%，遠低于一般企業(yè)稅負。企業(yè)稅負水平變化圖選擇性政