重慶市大數據應用發展管理局數字規則藍皮報告前言前言年中央經濟工作會強調“國家支持平臺企業創新發展、增強國際競爭力，支持公有制經濟目錄目錄一、數字規則的概念與內涵 1（一）數字規則的概念與特征 1（二）數字規則的分類與內涵 3二、世界發達國家數字規則現狀 7（一）各國多舉措共同推進政務數據開放 7（二）鼓勵數據交易流通活躍數據要素市場 10（三）全球跨境數據流動圈呈現復雜態勢 14（四）主要國家數據安全框架基本成形 17三、我國數字規則現狀 21（一）頂層法規體系逐步健全 21（二）數據收集強調正當合法 24（三）數據共享加快縱深推進 27（四）數據開放強化試點示范 30（五）數據應用技術同步規制 33（六）數據交易積極探索實踐 36（七）數據跨境治理逐步推進 39四、數字規則存在的主要問題 43（一）數字規則制度體系有待進一步完善 43（二）數據統一開放融合共享格局尚未形成 44（三）數據要素市場化培育體系尚不完善 45（四）數據安全管理模式仍需變革創新 47五、數字規則推進建議 49（一）加強頂層體制機制建設 49（二）加強法規體系建設 50（三）加速培育數據要素市場 52（四）加強行業引導和企業自律 54圖圖目錄圖1數字規則框架（按照數字化細分版塊分類） 4圖2數字規則框架（按照數據管理維度分類） 5圖3主要國家數據開放平臺公共數據集數量 9圖4部分國家主要數據安全相關法律法規 18圖5數據分級分類相關標準規范 24圖6各省政務數據共享管理相關法規制度 29圖7全國各省治理效果總體得分排名 29圖82012-2021我國地級及以上開放數據平臺數量增長情況 32圖9開放數據集主題分布 33圖10國內大數據交易所（中心、平臺等）建設歷程 38表目錄表1 國外主要數據交易市場 13表2 個人信息保護相關法律法規 23表3 國內各交易中心定價方式 39一、數字規則的概念與內涵2020年習近平總書記在中央經濟工作會上首次提出數字規則的概念，明確數字規則的重要戰略地位。當前，我國數字化發展正呈現良好趨勢，數字規則的構建將為數字化發展提供基礎保障與重要支撐。（一）數字規則的概念與特征隨著現代信息技術快速發展與廣泛應用，經濟社會各領域數字化轉型加速推進，傳統的經濟與社會運行模式正在被顛覆，對各國經濟社會發展、全球治理體系、人類文明進程影響深遠。在當前經濟全球化遭遇逆流，保護主義、單邊主義上升的背景下，數字化驅動的新一輪全球化仍蓬勃發展，體現出嶄新的生命活力，已成為助力全球經濟增長、促進全球交流與合作的重要動能。各國紛紛加快數字化發展布局，積極調整現有法規制度體系，加快構建適用于數字化發展之下政府、社會、經濟運行的全新規則體系建設。我們認為數字規則是指圍繞數字化發展核心方向，以支撐實現政府、社會與經濟的數字化轉型為基本要求，以推動數字化規范、有序、安全解決數字化發展中“如何引”“如何轉”“如何用”以及”如何管”等關鍵數字規則是一種全新的規則體系。數字化發展以數據為核心生產要素，數字規則的構建離不開數據管理，而數據與傳統生產要素相比，具有載體多棲、非排他性、邊際成本低、價值差異大、權屬復雜等特質，難以界定數據的產權、使用權、處置權，不能參照傳統的生產要素管理理念和管理手段進行數據管理的規則設計，需要一套全新的規則體系。同時，隨著數字技術在經濟社會各行業領域的應用，對生產方式、商業模式、管理形式等帶來深刻影響，引發經濟監管方式、國家調節體制等經濟社會最佳慣行方式的變革，經濟社會治理規則體系或將重鑄，數字規則將以一種新的治理方式和監管手段在經濟社會治理中發揮重要作用。數字規則具有高度多樣性與復雜性。數字化發展涉及到經濟與社會發展的方方面面，從頂層設計到具體實施都離不開規范性和標準化的規則體系。同時，作為數字化發展的制度基石，如何實現行為規制與發展促進的統一、處理好發展與保護的關系是數字規則面臨的重要挑戰。在新技術融合交織、不斷發展的背景下，政府部門往往難以使用統一的法律規則或技術標準進行規制，需要落實到具體場景中進行思考，充分結合行業需求和要素投入等因素，針對不同問題采取不同的處理機制與規范方式，給數字規則建設帶來一定的難度。數字規則需要多元協同共治。數字治理涉及多元主體的利益訴求，是一個綜合性的過程，特別是隨著數字經濟的快速發展，隱私保護、網絡安全、行業壟斷等問題不斷涌現和放大，傳統單一的政府監管模式已無法有效應對。數字治理正在從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從過去單一的政府監管模式加速向多元主體協同共治方式轉變，互聯網平臺、行業協會、平臺用戶等多元主體在數字治理過程中作用發揮越來越明顯。（二）數字規則的分類與內涵由于數字規則內容包羅萬象，管理對象多樣，涉及主體多元，難以逐一闡述。我們將從數字化發展細分版塊和數據管理兩個維度進行展開，對數字規則進行分類闡述。按照數字化發展細分版塊分類按照數字化發展框架的細分版塊進行分類，數字規則可涵蓋數字產業化、產業數字化、數字化治理、數據價值化規則以及通用規則等內容。在通用規則中，可包含國家、地方出臺的有關數字化發展的頂層政策、規劃等戰略性文件，明確數字化發展重要方向，指導實施數字化發展重大戰略部署。同時，數據安全管理規則為數據風險規制與安全底座建設提供支撐，構建安全與發展平衡關系，夯實數字化發展安全保障。數字產業化規則主要保障數字產業規范、有序發展，如互聯網平臺管理中的反壟斷規制，人工智能產業中的技術倫理、責任劃分邊界確認，數字內容產業中的內容管理等。而圍繞貿易、金融、制造業等傳統領域，解決如何支撐各方主體達成共識，促進各產業數字化轉型的落地實施，激活新產業、新業態和新模式發展，將成為產業數字化規則中的關鍵研究內容。來源：中國信息通信研究院、重慶市大數據應用發展管理局圖1數字規則框架（按照數字化細分版塊分類）數字化治理規則可涉及數字政府、公共服務和社會治理三個方面，數字政府規則主要以支撐政務數據共享、開放為基礎，實現政府治理從低效到高效、從被動到主動、從粗放到精準、從程序化反饋到快速靈活反應的轉變。數字公共服務規則推動應用數據賦能高效決策，探索政企數據融合應用，為交通、醫療、治安等公共服務利用數字技術完善治理體系，提升綜合治理能力。數據價值化規則以數據作為全新生產要素為特征，探索數據交易流通的可行模式，推動數據在經濟中發揮最大價值，可涵蓋數據交易與數據跨境流動等內容。其中，數據交易管理涉及數據確權、數據評估定價、交易機構管理等規則；數據跨境流動涉及數據出境、數據本地化存儲以按照數據管理維度分類社會、經濟運行模式。數據作為數字化的關鍵生產要素，已經貫穿數字化發展的全部流程。從這個角度來講，數字規則也可從數據管理的維度進行闡述，定義為圍繞數據處理各個環節，為不同主體屬來源：中國信息通信研究院、重慶市大數據應用發展管理局圖2數字規則框架（按照數據管理維度分類）11《中華人民共和國數據安全法》產經營活動中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的各類數據。社會數據是指政務部門和公共企事業單位以外的企業、社會組織和個人在日常生產、生活過程中制作或獲取的各類數據。根據數據行業屬性差異，數據可分為醫療、交通、教育等行業GB/T4754-2017從數據全生命周期維度來看，按照《數據安全法》中對數據處理的定義，可包含數據收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開等環節。在數據收集環節，應當重點強調數據收集的合法合規，防止數據過度收集、非法收集。數據存儲、使用、加工與公開等環節可包含數據匯聚、共享、開放、應用等活動，應當積極探索各類二、世界發達國家數字規則現狀在數字經濟時代，數據不僅成為基礎性生產要素，更成為驅動經濟發展和技術創新的國家基礎性戰略資源，是衡量國家競爭力的重要標志。當前，世界各國政府在數據開放利用、數據交易、數據安全、跨境流動等領域上加快數字規則構建，搶占數字市場先機。（一）各國多舉措共同推進政務數據開放政務數據的利用不僅能打破“數據孤島”、整合資源、提升政府工作效率，還能為社會組織和民眾所利用，有效的提高數據的再利以完善政策法規體系推動政務數據開放。以美國為主的發達國家多形成了較為完善的數據開放政策法規體系，走在數據開放的前列。美國以《透明和開放政府備忘錄》和《信息自由法案備忘錄》為總綱，以《信息自由法案》為指導，以《開放政府數據法》《開2016實施計劃》等文件，明確開放數據重要戰略定位，為開放數據工作開展指明路徑。以專門的管理機構統籌政務數據開放。美國《聯邦數據戰略與?2020?D2，2012OpenData“-開放-”。2019年府建設和維護“企業數據清單”和“公開數據清單”，并實現在數據門D90天內更新。英國立法要求公共部門按照《政府數據準則》要求發布數據“”（InventorySchema）“”和2宋卿清．《國內外政府數據開發利用的進展及對我國的政策建議》．[J］202035卷第6期能，使得各地方政府能以統一的格式建立數據目錄清單。截止2020歐盟 美國 英國 德國 法國歐盟 美國 英國 德國 法國 日本 俄羅斯 新西蘭 新加坡1876155322385435216 2729136691549552116061108438來源：天府大數據國際戰略與技術研究院圖3主要國家數據開放平臺公共數據集數量以開放許可為路徑規范開放合規可控。目前，國外政府大多采用數據集獨立授權的形式，將開放許可協議作為申請使用政務數據的門檻。美國政府通過許可證發行的方式向商業公司和公眾個人等CC0用于商業用途。因為知識共享許可并不包含數據庫的內容，英國政府制定了專門的開放政府許可，促進公共領域信息和數據的廣泛使用和重復使用。以創新應用為牽引深化數據開發利用。美國通過對外眾包、舉辦在線競賽、利用社交媒體進行宣傳等方式，促進公眾參與，提高DA“裸數據”；同時，也采用簽訂合作協議、授予特許經營權、制定激勵機制等方式，與企業形成伙伴式合作關系，實現與政務數據的雙邊共享和互利共贏。日本政府聚焦防災減災、扶老助幼、產業創新、醫療衛生等領域，開展“100”（二）鼓勵數據交易流通活躍數據要素市場各發達國家一直在不斷努力建立全面完善的數據交易流通規則，但從整體來看，各國在數據交易方面立法較少，通常采取避免與現各國探索政務數據運營交易。2017?年?6?月，Nature?發表社論指出，建立數據共享平臺需要高昂的技術和管理成本，提議政府探索部分數據有償使用。英國和德國政府在政務數據運營方面做出了探“BSIShop”BSI?320175IT積極引導企業間數據流通交易。美國大力支持數據經紀行業發展，聯邦貿易委員會作為數據經紀行業的專門管理機構，負責頒布相關法案的執行規則，對數據經紀商提供的市場營銷產品、風險消減服務、查詢服務進行管理，為消費者建立了數據經紀人名單和消費者權利信息網站，針對數據經紀商發展情況提供管理建議。歐洲委員會通信網絡內容與技術執行署發布了《歐洲數據經濟中的私營部門數據共享指南》，該指南圍繞技術機制、基礎商業模型和支持數據共享的合法媒介對企業與企業的數據共享原則進行了討論，旨在促進歐盟內部的非個人數據傳輸更加通暢。日本鼓勵數據正常流通尤其是工業數據的流通利用，建立了工業物聯網（IIoT）數據交420173宋卿清．《國內外政府數據開發利用的進展及對我國的政策建議》．［J］中國科學院院刊，2020第35卷第6期4歐盟委員會．《歐洲數據經濟中的私營部門數據共享指南》年制定了《數據使用權限合同指引》，針對數據提供類、數據產生類、數據共享類等三類不同的數據合同，在指引中明確了數據合同部分國家探索數據交易立法推進。美國鼓勵地方大力開展數據交易，在立法中明確數據交易的合法性。《加州消費者隱私法》首次在個人隱私保護法中明確了數據交易者的角色，并明確了數據交2018”制度，兼顧個人信息保護與開發利用、投資“2010向用戶給付一定數額的商品、貨幣、服務等價物或者優惠、打折、B2BB2B2C日本創新設立了“數據銀行”交易模式，允許數據銀行在獲得個人授權的基礎上，對數據資產進行交易和利用，從而提升數據交易活力。目前主要的國外數據交易市場及其運營模表1國外主要數據交易市場數據交易市場國家主要業務類型性質開放程度數據范圍平臺架構定價模式成立時間Dawex美國數據交易中介混合跨域集中期限收費2015IOTA德國數據交易中介混合專業分散累進價格2017DatabrokerDAO比利時數據交易中介混合專業分散累進價格2017Streamr瑞士數據交易中介混合跨域分散累進價格2017DataIntel-ligenceHub德國加服務中介混合跨域集中混合2018Advaneo德國加服務中介混合跨域集中期限收費2018Otonomo以色列加服務中介混合專業集中期限收費2015Datafairplay德國數據交易中介混合專業集中累進價格2014InfoChimps美國數據交易中介混合跨域集中期限收費2009Qlik美國加服務供應商混合跨域集中數據集收費2017xDayta美國數據交易中介開放跨域集中期限收費2013數據交易市場國家主要業務類型性質開放程度數據范圍平臺架構定價模式成立時間Kasabi德國數據交易中介開放跨域集中期限收費2010HereOLP荷蘭加服務供應商混合專業集中混合2018AzureDataMarketplace美國數據交易中介混合跨域集中期限收費2010InternationalDataSpaces德國加服務中介混合跨域分散混合2016CarusoData-place德國加服務中介混合專業集中混合2017來源：Spiekermann,M.《數據市場：數據商品的趨勢和貨幣化》（三）全球跨境數據流動圈呈現復雜態勢國家間的數據流動成為推動貿易與經濟發展的重要動力，跨境數據流動治理也成為全球數據管理的重要議題。近年來，各國基于各自立場向WTO多次提交數據跨境流動條款提案，但囿于各國數字化發展水平、利益立場等存在較大差異，短期內聯合國或WTO多邊機制很難形成各方接受的單一數據流動規則。跨境數據流動規則圍繞本國利益布局。美國為數據跨境流入和“USMCA、CBPR“”而在數據流出方面，特別是在重要行業和領域，依靠專門的備案許對“重要數據”出境采取嚴格管制措施；《出口管理條例》（EAR）下的商業出口管制對技術數據出境提出備案制或者許可制管理要求。歐盟在充分保障個人數據安全的基礎上推進數據跨境合理流動。對于歐盟內部，通過發布《數字單一市場戰略》《非個人數據自由流動條例》等文件，鼓勵歐盟境內數據的自由流動。而對歐盟外部的國家和地區，歐盟則對個人數據的跨境流動提出了嚴格的限制，通過在《通用數據保護條例》中設置“白名單”等機制，管控歐盟公民的個人數據只能在與歐盟同等保護水平的國家進行安全流通。而俄羅斯在數據主權有限的理念下采取本地存取方式來限制跨境數據流動。俄羅斯通過修訂《關于信息、信息計算和信息保護法》、《俄羅斯聯邦個人數據保護法》等法律，確立了數據本地化存儲的基本原則，實現政府對數據存儲、跨境傳輸、處理等環節的全面控制，掌握本國數據跨境流動的主動權。推進國家間雙邊或區域性數據跨境流動信任機制。在多邊協作機制進展緩慢的背景下。雙邊和區域性協定保持活躍，在跨境數據流動中產生了實質性的推動作用。借助雙邊協定建立數據跨境流動2016Google、Facebook2500《日本--（積極參與區域性規則構建數據跨境流動信任體系。亞太經合組織建2017“2018年12月，美國、墨西哥、加拿大三國簽訂《美墨加協議》（USMCA），在數據存儲非本地化部分提出了“監管例外”和“公共安全例外”條款，顯著提高了數據跨境流動的自由程度。強化本國法律域外效力已成共識。數據在跨境流動的同時也催生對數據管轄權屬問題。為此，各國通過立法方式對跨境流動數據長臂管轄”條例明確規定，即使數據控制者或處理者不在歐盟境內設立實體機構，只要涉及歐盟業務，也需接受歐盟的監管。此外，大多數云服務提供商必須與客戶簽訂合同，保證數“準”明確數據管轄權。美國在在域外效力方面最具代表性的法律是需求，要求法院在“善意信任”的基礎上行事，而對從國外調取美國數據則要求十分嚴苛。（四）主要國家數據安全框架基本成形數字經濟的快速發展也帶來了一系列數據安全問題，美歐日等國家通過不斷加強相關立法、完善數據安全保護標準配套以及設置數據保護官制度等措施，搭建數據安全保護屏障。128個國家在數據和隱私保護方面正式通過了相關立法，約占全球國家總66%10%5美國在聯邦層面沒有統一的數據保護立法，主要采用分散立法加行業自律的方式，基于隱私權和消費者保護，實現個人數據保護與產業發展、20201。2018年歐盟正式實施的《通用數據保護條例》（GDPR），已經成“”。2015年RecruitCareer20205騰訊研究院．《2020數據治理年度報告》法律修正的及時性。來源：中國信息通信研究院圖4部分國家主要數據安全相關法律法規數據安全處罰充分統籌安全保護與發展。一方面對于違反數據安全行為處罰力度趨重趨嚴。GDPR對于企業不遵守個人數據保護義務規定了嚴格的法律責任，自生效以來，各國國內數據監管機構“”20217.4620197Facebook特朗普團隊競選，被美國反托拉斯和消費者保護機構（FTC）處罰50自由裁量能力提出更高要求。如，法國數據保護機構CNIL在對GoogleGoogle“數據安全保護標準配套加快制定。數據安全保護標準是應對數據安全問題的重要手段，已成為美歐等國加強數據保護的一大著力點。美國多領域數據安全標準建設成果顯著。美國針對數據安全分類、數據恢復、受控非機密信息保護、個人隱私保護方面制定一系（FIPSPUBS（布了T34101GOST數據保護官制度逐步完善。伴隨著一系列法律條文和數據標準的制定，各國相繼設立數據保護官制度，推動數據安全保護工作的貫徹執行。德國頒布的《聯邦數據保護法》提出，應設立數據保護官這一崗位來對企業處理數據的行為進行監督，并明確規定數據保護官獨立于數據控制者與處理者之外，可以直接向高層匯報并免于6。GDPR“6相麗玲，王秀清．《中外數據保護官制度分析及啟示》［J］情報雜志，2021年第6期在成員國層面，要求根據本國行政機構設置情況建立專門的數據保聯邦三、我國數字規則現狀201712（一）頂層法規體系逐步健全近年來，為了適應數字經濟的快速發展，相關領域頂層立法進程持續加快，為數字化健康發展保駕護航。我國已制定了與數據管2021，20216據競爭作出應對性規定。作為我國首部以“數據”或“數據安全”命名的法律，明確將數據安全與網絡安全進行區分，填補了數據安全保20188201982019年1020218表2個人信息保護相關法律法規序號法律法規1《刑法修正案（九）》2《網絡安全法》3《消費者權益保護法》4《電子商務法》5《反不正當競爭法》6《反壟斷法》7《民法典》8《征信業管理條例》9《個人信息保護法》來源：中國信息通信研究院，根據公開資料整理數據分級分類相關標準規范體系正加快完善。國家層面，全國信息3政務數據分類分級、脫敏指南，保障政務數據共享開放工作安全開展。重慶市制定《重慶市公共數據分類分級指南》，用于指導在重慶市內對公共數據進行分類和定級管理，以及開展公共數據收集、存儲、傳輸、處理、共享、開放、銷毀等全流程安全技術防護與管理工作。來源：中國信息通信研究院，根據公開資料整理圖5數據分級分類相關標準規范（二）數據收集強調正當合法隨著社交網絡、網盤、位置服務等新型信息發布方式的出現，數據正以突飛猛進的速度增長和累計，在互聯網技術帶來的收集便利性與數據產品所帶來的商業價值利益雙驅動之下，數據違規收集特別是個人信息、企業數據違規收集愈發普遍。近期圍繞數據收集引發的企業間糾紛頻發，如，阿里巴巴誠信通200萬企業數據案、新浪微博與脈脈用戶數據使用爭議案等，數據收集合規問題成為數字治理的一大重點。國家立法明確數據收集合規原則。近幾年出臺的《網絡安全法》“”。2013（試行”，或者至少需要每次均獲得用戶同意。在相關法律法規的框架下，車企積極創新“眾包”“測試車”等數據獲取的新商業模式；《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》規定，銀行、支付機構對消費者金融信息的收集需征得同意，并履行公開消費者金融信息收集規則，明示消費者金融信息收集目的、方式和范圍等數據收集合規邊界逐步明晰。我國在逐步強化統領性的數據合規收集立法的同時，也在逐步明確數據合規收集細分邊界。在收集方式方面，《網絡安全法》第二十七條規定任何個人和組織不得從事非法侵入他人網絡、竊取網絡數據等危害網絡安全的活動。《中2020130數據違規收集加強執法。近兩年來，我國通過專項行動、嚴格執法等舉措，針對大型互聯網企業、大型產品和服務提供商等運營主體多方面多層次開展執法司法活動，對危害個人信息權益及多個APP2019年以來，中央網信辦、工業和信息化部、公安部、市場監管總局四部門聯合開展了APP100APP及其161391407377APP7（三）數據共享加快縱深推進我國高度重視政務數據共享促進與發展，近年來，黨中央、國務院多次做出重要部署，不斷完善頂層設計，加強數據共享交換平臺體系建設，大力推動政務數據共享工作深入開展，各地各政府積極跟進，在政務數據共享政策法規制定、技術支撐保障、政企數據2015““形成公共數據資源合理適度開放共享的法規制”20169“202137APP377APP/it/2021/07-30/9532928.shtml順暢，提升法治化、制度化、標準化水平。各地政務數據共享政策體系基本形成。近年來，各地各政府著力提升政務數據相關政策的規格和效能，掀起了政務數據共享的熱潮，貴州、山西、深圳等地紛紛探索政務數據立法，在大數據、政務數據等方面出臺了相關條例辦法，指導本地數據共享開放和安全32個（30同時涵蓋數據開放、交易、安全管理等方面內容。在所有省（自治）6925121來源：中國信息通信研究院圖6各省政務數據共享管理相關法規制度基于政務數據共享的政府治理能力不斷提升。在政策制度的指導下，各地方政府將數據共享制度推向實踐層面，在全國基本形成國家-省6412001.6/32.928“”“”“”、安徽““”“、貴州“來源：清華大學數據治理研究中心圖7全國各省治理效果總體得分排名20168中國電子信息行業聯合會、清華大學公共管理學院．《中國政務數據治理發展報告（2021年）》享，最早提出公共數據共享的概念，但并未對公共數據作出明確的解釋。近年來，全國各地政府也主要圍繞政務數據資源開展共享工作推進，并形成了一定的基礎成果，隨著數字經濟的快速發展，各2018年，《海南省公共信息資源管理辦法》中，將適用范圍從政務部門擴展到公共企事業單位，充分發揮信息資源共享開放對提升政府治理和公共服務能力的效益。上海市繼推進政務數據共享工作之后，2018（四）數據開放強化試點示范20122015“通過出臺相關立法、政策文件，搭建數據開放平臺等方式，豐富社，2017220181一開放平臺、明確開放范圍、提高數據質量、促進數據利用、建立完善制度規范和加強安全保障六個方面對試點地區提出指引和要求。“”公共數據開放平臺數量和開放有效數據集呈現爆發式增長。隨著國家政策的引導以及各地數據開放體制機制的完善，我國地方政46.1%，2017-202092.2%920202019新增了4個省級平臺和36個地級（含副省級）平臺，平臺總數增長近4成。9復旦DMG、前瞻產業研究院．《2021年中國政府大數據實施進度與發展前景分析》來源：復旦大學、國家信息中心數字中國研究院圖82012-2021我國地級及以上開放數據平臺數量增長情況APIAPI201783982020985581020%10總量最高。同時，各地之間的開放數據集主要分布在社保就業、經來源：復旦大學、國家信息中心數字中國研究院10前瞻產業研究院．《中國行業大數據市場發展前景預測與投資戰略規劃分析報告》圖9開放數據集主題分布公共數據開發利用百花齊放。各地積極探索公共數據與社會數據融合應用機制，在醫療衛生、社保就業、交通運輸、教育文化等重點領域，推動政務數據的社會化開發利用。廣東省政府辦公廳印發《廣東省首席數據官制度試點工作方案》，鼓勵試點部門和地區推動公共數據應用場景創新，推動公共數據與社會數據深度融合和應用場景創新。北京市在全國率先建成公共數據開放創新基地，通過特定方式向北京人工智能企業有條件開放醫保、司法、交通等領域的一批特殊公共數據資源，為企業開發產品、創新應用提供無償和精準的數據供給。上海開放數據創新應用大賽、浙江數據開放創新應用大賽等地方政務數據的探索利用取得了顯著成效，不斷推動數據開放應用的發展，挖掘政府開放數據價值。重慶啟動中國智慧城市數據開放創新應用大賽，面向全國征集參賽隊伍，圍繞交通、512202012（五）數據應用技術同步規制人工智能、生物識別、大數據以及區塊鏈等新技術與傳統領域深度融合應用，催生出無人駕駛、在線醫療、金融科技等新產品、新業態與新應用，在極大提升效率、為人們的生活帶來安全與便利的同時也帶來了一系列新的安全或倫理問題。國家通過完善立法、強化部門協同執法等方式，對涉及公共利益、生命健康、財產權利等的應用技術強化監管，不斷加強算法應用的有效規制。積極規制算法應用帶來的公平與歧視問題。算法作為人工智能的核心，其執行結果直接影響決策效果。我國主要注重對于私營領域使用算法決策給消費者帶來的權益影響，營造公平競爭秩序，規制所謂的“”“二選一”“沒有正當理由，對條件相同的交易相對人在交易價格等交易條件上實行“201920212生成、審核、分發或交互環節實現內容自動生產或服務自主組織優化，但同時也帶來一系列問題。如，算法能夠確定“搖擺群體”，通過定向信息投送，形成“信息繭房”，誘導支持特定方案或個人。同時，深度偽造技術利用人工智能技術實現對圖像、音視頻的生成或修改，意圖產生誤導的效果。目前我國對于智能信息服務的監管主要從個人權力保護及具體應用領域角度展開。個人權力保護方面，在現行規制體系下，《刑法》《網絡安全法》等均可從保護公民的肖像權、名譽權、社會公共安全等角度進行規制。《民法典人格權AI化、污損，利用信息技術手段偽造等方式侵害他人肖像，或擅自制作、使用、公開他人肖像的行為都可能構成肖像權侵權。應用領域限制方面逐步明確智能決策中的責任劃分。由于當前人工智能產品和應用自身不具備承擔責任的法律主題資格，當人工智能出現自主決策能力后，如何確定侵權主體以及如何劃分多方主體的責任將對傳統的法律體系構成嚴峻挑戰。在自動駕駛領域，目前我國已有多個省201720184（“”在互，20177及遠程醫療業務中醫療糾紛責任的承擔分別進行了明確。（六）數據交易積極探索實踐數字經濟時代數據價值凸顯，產業界對于數據交易的需求十分迫切。近年來國家關于促進數據交易的政策不斷推出，明確數據交易合法地位，指明數據交易發展方向，鼓勵產業鏈各環節市場主體開展數據交易。但一方面由于缺乏上位法律規范提供的具體依據，另一方面配套的制度規則尚不健全，數據交易流通整體尚處于探索階段。國家明確數據要素市場培育頂層設計。黨和國家高度重視數據要素市場培育，對于數據要素的市場化配置作出了頂層設計。黨的十九屆四中全會將“數據”與勞動、土地、知識、技術和管理并列作20204月，黨中央、國務院出臺《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，對培育數據要素市場提出了具體要求，為進一步發揮數據生產要素的作用指明了方向。《數據安全法》明確數據交易合法地位，肯定了數據交易中介的市場地位，要求交易中介進行數據來20211月31地方先行探索數據交易管理規則。為加快數據確權、定價、交易等領域探索創新，我國各地以多種形式開展了關于數據交易的探20207202120154—2014-201613（中心、平臺），但由于數據交易所的定位和模式未明，數據交易配套2020年以來，在中央政策刺激帶動下，各地又掀起了搭建數據交易市場202062020810會主義先行示范區綜合改革試點實施方案》也提出，研究論證設立數據交易市場或依托現有交易場所開展數據交易。新一批大數據交易所拓展模式，更多定位于綜合性、全生態的數據流通服務平臺，交易中介不再局限于交易撮合服務，將積極介來源：中國信息通信研究院，根據公開資料整理圖10國內大數據交易所（中心、平臺等）建設歷程國內數據交易參與主體方面，目前已呈現出多元化快速發展的態勢。大量民營資本踴躍參與到數據交易平臺的建設中，如京東萬象、阿里云數據交易平臺、天元數據、聚合數據、數據星河等。這類平臺大多通過爬蟲技術、眾包、購買、合作等方式獲取數據，經營方針側重于數據變現，通常提供數據中介、數據加工、數據定制等服務，產品具有更強的針對性。數據交易機制形成初步成果。經過各地數據交易機構的前期探索，數據交易機制已形成一些初步成果。在數據交易模式上，目前形成了兩種最主要的交易模式，一是以原始數據直接出售為主的數據撮合交易模式，另一種數據增值服務模式，根據不同用戶需求，圍繞大數據基礎資源進行清洗、分析、建模可視化等操作，形成定制化的數據產品。數據要素交易中存在的所有權轉讓、信任以及時效性等問題決定了數據交易更宜通過服務的方式加以實現。在數據定價方面，目前主要存在數據所有權交易定價和數據使用權交易定價兩大類，又可細分為第三方平臺預訂價、協議定價、拍賣定價以及按次計價等數據交易定價機制。在數據交易權益分配方面，主要有交易分成和保留數據收益權兩種，交易分成模式中數據的所有權或使用權將在隨著交易進行而轉移，而數據收益權模式中，數據交易機構或賣方將對數據收益權進行保留，并按合同約定的比例進行收益抽取。表3國內各交易中心定價方式序號名稱定價方式1貴陽大數據交易所可信第三方定價、協議定價、自動計價2上海數據交易中心可信第三方定價、拍賣式定價3武漢東湖大數據交易中心可信第三方定價4長江大數據交易中心協議定價5浙江大數據交易中心自由定價6華中大數據交易平臺自由定價、協商定價7錢塘大數據交易中心可信第三方定價8中關村數海大數據交易平臺自由定價來源：中國信息通信研究院，根據公開資料整理（七）數據跨境治理逐步推進隨著互聯網的發展應用，特別是當前云計算分布式存儲的應用部署，使得大規模的數據跨境流動成為現實，對于整體的國家安全提出挑戰。多數國家確定了不同的數據跨境流動和本地化制度，維護本國的數據資源利益，我國也需要強有力的制度和技術抓手實現國家對數據的管控。數據跨境流動安全管理機制不斷完善。跨境傳輸主要解決個人信息、重要數據和國家機密出境問題。國家機密數據管理已自成體《國際刑事司法協助法》針對特定場景，明確向境外的刑事司法程《重要數據識別指南》，將給出劃定重要數據的方法和重要數據特征及分類，各行業部門根據此指南制定本行業重要數據目錄。個人信息方面，《個人信息保護法》中設置專章對個人信息跨境提供的規則進行了全面的規范，明確個人信息出境所具備的前提條件、評2019（2017的《個人信息和重要數據出境安全評估辦法（征求意見稿）》基礎上進行了很大的變動，對個人信息和重要數據進行了區分，對評估的主題、評估的內容，以及后續監管的要求，都做出了更嚴格和細致的規定。同時，我國對于個人金融、交通、人口健康、征信信息等重要行業領域數據的本地化和跨境流動限制提出具體要求。如規定網約車平臺收集的個人信息和生成的業務數據應當在中國內地存儲和使用，除法律法規另有規定外不得外流。20208《海南自由貿易港建設總體方案》明確創新數據出境安全的制度設計、開展個人信息入境制度性對接、積極參與跨境數據流動國際規則制定三大工作要點。國家數據主權加強規則布局。數據主權是國家主權在網絡空間一大重要體現，我國高度重視保護本國數據主權安全。《國家安全法》明確規定“維護國家網絡空間主權、安全和發展利益”，為數據2018102021”“”APP716202120206四、數字規則存在的主要問題（一）數字規則制度體系有待進一步完善“+政務加速推進的背景下，全國半數以上省份已成立省級大數據主管部門，統籌推進本省（市）大數據應用發展與管理工作。但各地的大數據管理機構名稱以及職能職責各異，歸口部門和行政級別不統一，全國各級各部門的數據共享開放、融合應用、流通交易、新型智慧城市建設等工作統籌推進不足，有待于國家層面進行統一指導。同時，國家部委“數據”無法回歸省市、跨省市數據共享與業務互聯困難等問”。配套制度與規范建設有待推進。我國已制定出臺了《網絡安全法》《數據安全法》等相關法律，在數據收集、數據共享、數據開放、數據應用等方面形成了一系列的制度。但總體來看，現有法律法規條款多為原則性要求，落地實施有賴于配套行政法規、部門規章、國家標準等予以細化。例如《數據安全法》雖然提出數據分類分級保護、重要數據目錄管理、重要數據出境安全管理等要求，但各制度的具體內容、如何實施等細則規定還沒有出臺。同時，各省市出臺的地方法規大多也僅限于原則性要求，在數據分類，數據資諸多制度間銜接性還有待增強。《個人信息保護法》正式實施之后，將形成《網絡安全法》、《數據安全法》、《個人信息保護法》三法并行的局面，各項制度間存在著一定的交叉。如《網絡安全法》中網絡安全審查也涉及對產品或服務中數據風險的審查；在數據市場要素以個人信息為主的現狀之下，數據安全事件報告、重要數據出境管理等制度與《個人信息保護法》中個人信息泄露事件報告、個人信息出境等也存在交叉。未來，有關部門可以進一步厘清前述制度的適用邊界并建立適度的優化機制，避免制度間疊床架屋而浪費監管資源和企業合規成本。（二）數據統一開放融合共享格局尚未形成數據開放共享的意識還需加強。當前，政務數據開放共享的思想意識和觀念仍在轉變中，部分行政人員政務數據開放共享的意識還比較薄弱，對提升政府治理能力現代化水平的作用和意義尚未形成有效認知，將國家“公共數據”當成一家“私有數據”，甚至在潛意識里形成“誰擁有就是誰的”的觀念，政務數據開放共享上下不暢。行業平臺企業數據開放共享意識還有待提高，目前一些互聯網平臺在數據權屬不明晰的情況下擅自收集、分析數據，通過對數據的控制提高市場進入壁壘及轉換成本，造成行業數據壟斷，影響行業的正常競爭秩序。-省-地方共享平臺存在障礙，橫向數據共享交互渠道有待進一步順暢。跨區域數據協同共享體系還不夠健全，數據融合共享的力度還需進一步加大。全國層面目前缺乏統一數據開放載體平臺，各省開展數據開放規則、統計口徑不一致，平臺頭部企業、行業企業所擁有的數據均無法實現與政務數據的融通共享，數據潛在巨大價值尚待全面激活。開放共享數據的質量有待提升。當前，全國超過十八個省皆有省級開放平臺，所開放的數據也比較多，但現有開放數據多偏向于政府公開發布的行業政策文件、通知消息、規章制度、監管處罰信息，多數數據均能在對應政府行業主管部門官網公開可查，而無需走統一開放平臺申請流程，真正涉及企業經營、百姓生活的醫療健康、稅務、醫保、工商等價值數據還有待進一步推進開放。同時，數據目錄中數據字段空白較多，關鍵字段數據丟失嚴重，數據時效性不強，多數為陳舊數據，鮮活性不高，數據量不夠完整，同一數據目錄多數僅開放總量的一半甚至開放幾十上百行數據。因此，現（三）數據要素市場化培育體系尚不完善數據要素交易規則支撐力度相對不足。厘清數據權屬被視為解決數據流通使用環節中的權利關系、保障數據交易合法性、規范大數據應用秩序的先決條件，但由于數據很難通過單一的權屬理論一刀切處理，數據確權成為困擾國內外學術界和實務界的難題，嚴重制約著數據要素流通與交易的發展。數據交易問題目前體現在“三不”——“不會”交易；而由于目前推進的關于數據交易的各項標準缺少對數據交易“”交易；數據交易范圍尚未理清，加之數據交易未建立起追溯等信任機制，“”數據要素監管體系尚不完善。數據流通交易所涉環節較多，市場監管邊界和職責重疊交叉，國家統一跨部門聯合監管機制目前還有待構建，各地方政府部門間的專項監管行動有待形成長效機制。監管模式需要進一步創新，現有監管方式有待在政府監管基礎上，進一步形成以融合各類市場主體，平臺企業、個人等多元參與、協同共治的新型監管機制。監管手段有待提升，“互聯網+監管”“信用+監管”“大數據+監管”等新型監管方法并未在數據要素市場得以有效發揮，大數據、區塊鏈、人工智能等先進技術需要在監管中充分發揮優勢。監管規則仍需完善，現有的市場監督管理規則很難對數據要素市場實現全域覆蓋，急需構建一套新的規則。數據監管執法力度仍需加強，各地方大數據主管部門的執法人員專業水平有待進一步加強，現有的運動式執法在逐步成熟后有待轉化為常規執法機制。數據跨境流動制度亟待完善。我國在構建跨境數據流動管理制度方面仍存在三方面主要問題。首先，我國數據跨境流動制度的配套規定需加快制定出臺。由于個人信息和重要數據出境安全評估管理辦法等在內的配套規定遲遲沒有出臺，數據出境安全評估制度無法落地實施。其次，當前快速發展的數字經濟與制度無法支撐數據快速流動的需求存在不匹配，國內各頭部企業、跨國公司對數據跨境傳輸的需求日益強烈，給數據跨境流動的監管提出了新的挑戰。最后，各國以維護本國利益為出發點，在跨境數據流動國際規則上積極布局，而我國在全球跨境數據流動規則建立中起步較晚尚未構建起以中國為主導的“數據流動圈”，我國企業在經營業務過程中需針對不同地區采取差異化數據跨境措施，增加了合規成本。（四）數據安全管理模式仍需變革創新數據濫采濫用現象仍舊突出。在數據收集環節，主要表現為侵犯“三權”。一些平臺企業收集用戶數據搞隱瞞欺騙，對收集使用個人信息的目的、方式、范圍含糊其辭，用戶協議或“大篇幅”蒙混過關、或“偷換概念”晦澀難懂，讓用戶的數據收集知情權流于形式，侵犯用戶個人信息知情權；一些網絡運營者通過設置“霸王條款”，強制用戶上交個人信息參與數據處理活動，濫采個人信息，侵犯個APP一是濫用數據搞壟斷，一些頭部平臺憑借數據、技術““殺熟搞大數據“殺熟”，損害消費者權益；三是濫用數據違規交易，一些平臺企業或員工既未經用戶授權又未做匿名化處理，將數據違規出售給其他組織，侵犯公民合法權益甚至危害國家安全。數據安全監管模式仍需深化。數據管理工作事項涉及各行業領域各類主體，事項眾多、復雜度高，特別是互聯網平臺通常面向全國或全球提供產品和服務，進行跨區域性運營，普遍存在運營相關數據異地收集、異地存儲、異地使用等現象，而目前跨區域聯合監管機制還有待進一步完善。同時，新技術新應用催生新型數據安全風險，企業利用技術壁壘和快速革新優勢，試圖鉆法律空子以脫離規制范圍，而數據安全監管手段與目前數字化發展水平存在差距，數據監管執法的技術手段有待進一步提升。數據安全行業自律還需提升。數據安全不僅需要國家和政府在治理過程中加以保障，也需要企業、公民等多方主體共同維護，促進形成政府、行業組織和企業有效協同配合的治理體系。目前，行五、數字規則推進建議（一）加強頂層體制機制建設強化國家層面統籌推進。針對中央層面缺乏相應部級機構、全國各級各部門的數據管理等工作統籌推進不足、國家部委數據以及跨省市數據共享難等問題，建議從國家層面成立獨立的大數據管理機構，加快建立完善國家層面的數據管理協調機制，明確各地區各部門的數據管理職責，形成各方面職責清晰、分工有序、協調有力的數據管理工作格局。一方面可以推動全國層面的政務數據與社會數據的匯聚融合、互聯互通、開放應用，推動國家和省市之間的政深入釋放大數據新紅利、挖掘大數據價值。另一方面也可以更好地指導各省市的大數據局開展工作，形成自上而下、左右貫通的大數據智能化發展合力，助力我國實施國家大數據發展戰略和數字中國的建設。2080優化數字治理監管模式。強化數字治理統籌協調，明確各職能部門的權責界限，既要防止職能交叉、多頭管理，又要避免執法推責、管理空白，不斷提高執法效率。建立地方政府多部門、國家部委與省市、跨區域政府部門之間的信息共享、聯合監管、聯合懲戒機制，對違規開展數據收集使用等行為進行聯合監管，提高數據管理效能。在完善立法體系基礎上，強化數字治理常規性執法，形成數字治理監管執法長效機制，有效解決運動式執法各類弊端，增