公共政策分析主講人高強西南交通大學公共管理學院

第四講:公共政策的外部環境和約束條件

一、公共政策的國內環境（一）、社會約束條件

1、就業問題是影響最大且長期起作用的問題首先：勞動適齡人口居高不下。其次：大量農村剩余勞動力進城尋找工作。再次：現代化本質上是資本、技術替代勞動力。最后：無法重復西方領土擴張和海外移民的歷史。

就業是工業文明以來，困擾各國的一個歷史性難題，充分就業是發達國家也一直未能解決的頑疾。我們未來的公共政策的取向應該是“雇主賠償＋社會救助”，因為社會保險制度在經濟上的困難會越來越大。2、收入差距問題構成社會穩定的最大威脅

首先：國內收入差距還會繼續擴大。其次：低收入人群不能享受最基本的公共產品。再次：與官場腐敗相聯系的非法高收入問題構成矛盾焦點。最后：社會成員從“生產性努力”轉向“分配性努力”。

窮人更窮，富人更富，會使越來越多的人卷入社會財富分配的沖突，這種沖突會使社會越來越不穩定。我們未來公共政府的取向是抓住分配領域的兩頭，一手嚴厲打擊腐敗官員的非法高收入，另一手建立城鄉低收入群體的救助體系。

3、社會保障成為緩解社會矛盾的最后一道防線首先：建立低水平、廣覆蓋的社會福利制度。其次：不能過分強調以繳費為基礎的社會保險。再次：大力發展非政府組織以緩解社會矛盾。最后：提供基本公共服務是維護公眾個人尊嚴的基礎。

社會保障制度的確立會增加每個公民的歸屬感，社會保障制度也是緩解社會矛盾、穩定社會秩序的最后一道屏障。我們未來的公共政策的取向應該是強調政府責任和社會共濟。(二)、資源的、環境的約束條件

1、能源的約束條件首先：我國人均能源儲備低于世界平均水平。其次：我國人均能源消費將持續快速增長。再次：我國目前仍然是以煤為主的高污染型能源結構。最后：我國能源安全問題越加嚴峻。國際能源結構的三次歷史性變遷第一次是石油對煤炭的替代.

第二次是多元化的能源結構對石油的替代.

第三次將是可再生的能源對傳統能源的替代.

我國公共政策的選擇是在節能的基礎上開發替代能源，實施油氣國際化戰略。

從低成本時代進入高成本時代:

能源價格攀升原材料價格攀升土地價格攀升勞動力價格攀升運輸價格攀升環境治理價格攀升國際交換中成本攀升2、資源的約束條件首先：水資源緊缺且嚴重污染。其次：土地資源匱乏且水土流失嚴重。再次：礦產資源面臨日益枯竭的局面。最后：我國已經沒有了廉價利用國際資源的條件。

我國是世界上單位產值能耗最高的國家之一，是德國的4.97倍，日本的4.43倍，美國的2.1倍，印度的1.65倍。我國未來公共政策的取向應該是資源節約和循環利用雙管齊下，自給自足和全球配置缺一不可。從輕型化時代轉向重型化時代過去是粗放型今天是節約型過去是產品型今天是技術型過去是輕型化今天是重型化

3、環境的約束條件

首先：工業化與城市化帶來的環境污染。其次：貧窮帶來的生態破壞。再次：面源問題上升和污染問題轉移加速。最后：全國范圍的生態問題頻頻凸現。

環境問題的根本原因是市場失靈，但政策失靈和政府干預失敗的情況也時有發生。我國未來的公共政策的取向應該是從發展觀、政績觀上做文章，追求綠色GDP，構建和諧社會。

（三）歷史的、文化的約束條件1、一元化的政治結構和多元化的政治結構中國中世紀有三種反動力量：農民起義；北部游牧民族的入侵；統治階級內部的爭權奪利。西歐中世紀也有三種反動力量：諸侯；基督教；城市國家。

2、單一的小農經濟結構和農牧工商混合的經濟結構

中國幾千年奉行以農為本，以商為末，重農抑商的國策，小農經濟歷經幾千年而不衰敗。

西歐的皇權和城市國家結盟，導致工商業的自由發展和重商主義的出現。

3、封閉的社會生態環境和開放的社會生態環境

中國是典型的陸權國家，是大陸文明，是內陸整體板塊的地理結構。西歐是典型的海權國家，是海洋文明，是沿海分散零碎的地理結構。

4、收斂的對外關系和擴張的對外關系

十五世紀前后，中西方航海貿易都開始大發展。中國曾執西太平洋牛耳。但由于動機不同，完成世界地理大發現任務的不是航海技術更嫻熟的中國，而是更落后的西歐。5、人與人的文化和人與自然的文化

先秦諸子百家是中國文化的源頭，他們都為人倫文化，為現實政治服務的文化。古希臘文化是西方文化的源頭，他們的先哲們把冷靜的探索自然界的奧秘當成最大的樂趣。

6、長于綜合的民族性格和長于分析的民族性格

中國人信奉共性高于個性，整體大于局部，滿足于不求甚解的自圓其說。西方人信奉個性高于共性，局部大于整體，更提倡一孔之見。二、公共政策的國際環境

(一)、國際政治環境

1、國際機制及其構成國際機制的本質是提供公共服務、公共安全和公共決策。新的國際機制是二戰后以美國為首的西方大國確立起來的。國際機制盟芽于古希臘時期。

①國際政治機制聯合國機制、國際維和機制、國際裁軍機制、國際防核武擴散機制等。②國際經濟機制國際貨幣基金組織、世界銀行、關貿總協定、世界貿易組織等。③區域性國際組織北約、歐盟、北美自由貿易區、亞太經合組織、東盟等。2、中國參與國際機制的歷程

①19世紀之前，中國處在相對孤立的地緣政治環境中，充當了國際機制的非參與國。②19世紀中葉，歐洲列強用船堅炮利將中國強行納入其主導的國際機制。③新中國成立后，中國再次退出國際機制，并成為國際機制的挑戰國。④上世紀70至80年代，中國雖然恢復了在聯合國的地位，但仍是國際機制的消極參與國。⑤改革開放后，中國加快融入國際機制的步伐，并于1997年正式對外宣布“做國際社會負責任的大國”。3、國際機制下的中國國家利益綜合國力的構成：經濟資源人力資源自然資源資本資源科技資源政府資源軍事資源國際資源①安全利益中國安全態勢存在諸多新動向，周邊安全局勢是建國以來變數最大的時期。

A國際戰略力量對比失衡，美國成為唯一超級大國。

B美國視中國為潛在戰略對手，從四面對中國形成合圍和擠壓之勢。

C日本借助9.11事件，實現了對外派兵，軍事態勢由守轉攻，修改憲法，右派上臺，對華強硬。

D防止朝鮮半島局勢惡化，將中國卷入其中。

E防止越南、馬來西亞、菲律賓與中國在南海的沖突激化和升級。

F印度大力發展軍事力量，防止一個強大的印度成為中國的敵人。

G中俄之間沒有天然的地理屏障，嚴防中俄交惡。②政治利益中國最大的政治利益是國家的獨立、自主和統一。臺灣問題是中國國家利益的最核心部分。A臺灣獨立將產生多米諾骨牌效應，前蘇聯解體的前車之鑒。B臺灣問題久拖不決，將耗費中國無窮的資源。C臺灣問題將關系到中國解決危機的國際信譽，對鄰國有示范效應。D民進黨在臺獨問題上漸行漸遠。E美日對臺灣問題的推波助瀾。③經濟利益

建立三個經濟圈，即構建一個新興的中心世界，它將使北美和西歐成為邊緣地帶，它將意味著太平洋時代取代大西洋時代。

A加強中國與東盟的合作，建立中國與東盟的自由貿易區。

B建立中國、香港、臺灣、日本和韓國三國五方自由貿易區。

C加強上海合作組織，建立中亞經濟圈。

D確保中國在國際市場上獲取能源和原材料的途徑。

④社會利益

非傳統的社會問題日益突出，人類面臨太多急需解決的共同難題，為應對非傳統社會問題的威脅，中國需要加強與國際機制的合作。

環境保護問題恐怖主義問題艾滋病毒問題毒品泛濫問題貧富懸殊問題文明沖突問題非法移民問題國際犯罪問題公共衛生問題金融安全問題⑤

國際利益中國是具有世界影響力的亞太大國，具有成為世界大國的潛力，中國應在國際事務中更多體現出大國實力、大國氣度。

A樹立維護國際道義的世界大國形象。

B主導亞太地區國際機制的新格局。

C外界散布“中國威脅論”、“中國分裂論”和“中國崩潰論”，目的是阻撓中國的快速掘起。

D西方宣傳“主權演變論”、“主權弱化論”和“主權讓渡論”，目的是可以隨意干預別國的內部事務。

（二）、國際經濟環境

1、強國經濟全球化

貿易就是經濟領域的戰爭，西方各國扶持跨國公司向海外擴張，就好比是在海外建立軍事基地。

20世紀是跨國公司在民族國家經營的時代，21世紀是民族國家在跨國公司的網絡中生存的時代。

2001年全世界最大的100個經濟體中，51個是跨國公司，49個是民族國家。

2、世界經濟一體化世界經濟一體化的本質是資本的大規模的跨國運動，資本流動帶動了商品流動、信息流動和人才流動。疆土和資源不再是決定一個國力強盛的主要因素。世界變成“頭”和“身”的國家。

3、經濟知識化知識生產率成為一個國家、一個行業、一個企業競爭的決定性因素。知識經濟時代的競爭，往往只有第一，沒有第二。