公共資源管理譚榮浙江大學公共管理學院tanrong@治理結構選擇的邏輯回憶交叉路口的例子市場治理結構混合治理結構層級治理結構交易屬性交易費用K1K2O來源：Williamson(1991)如何減少交易費用？資產專用性：是指資產的可重復利用程度。具體測算可計為當前投資的機會成本與當前投資資產價值的比值。物理資產專用性人力資源專用性地點專用性時間專用性頻率：是指相同的交易在特定的時間內發生的次數。不確定性：是指對交易的結果的不確定。幾個題外問題為什么公務員崗位所需知識不高深，但被提供相對高福利且穩定的職位？思考飛行員、大學教授、公務員三種身份的人力資本專用性程度如何，有什么異同。管理模式的選擇有投資專用性無投資專用性A理想的市場E政府為主的混合型D組建公司微觀經濟領域O來源：Williamson(1999)C市場為主的混合型市場內保障B存在風險無保障有保障非市場保障公共治理領域F政府管理從交換到交易長期交換（演化）后的結果專業化再思考Transaction作為社會活動的基礎單元思考：有什么新問題會出現？給“市場”下一個定義一種自發的合作機制。它使得在利益上保持獨立的個體為了實現各自利益的優化而進行自愿地交換（合作）。因為“1+1>2”。“1+1>2”=比如，專業化分工下的“整合”市場機制的核心：自由平等的利益優化和共贏形成價格促進競爭形成無形的手市場機制≠沒有制度，但市場機制要求其核心機制盡可能不被扭曲第五講理解（理論上的）層級制和（現實中的）政府本節課的主要內容理解層級制一個案例觀察一些“交易”的組織形式一個家庭內部生活（transaction）是如何組織的？觀察一些“交易”的組織形式然而，這個家庭的transactions是如何組織的？一個擁有39個妻子的丈夫和他的94個兒女及33個孫子（女）/news/detail.asp?articleId=3191

觀察一些“交易”的組織形式一個公司公司內部的活動是如何組織的？觀察一些“交易”的組織形式一個國家的政府政府內部的活動是如何組織的？BhutanChina理解層級制一種新的交易組織的方式層級制（hierarchy）isanarrangementofitems(objects,names,values,categories,etc.)inwhichtheitemsarerepresentedasbeing"above,""below,"or"atthesamelevelas"oneanother.層級制將一個交易的雙方（多方）直接或者間接、縱向或者橫向地聯系在一起層級制的類型組織在縱向上按照等級劃分為不同的上下節制的層級組織結構不同等級的職能相同，但管理范圍和權限不同（比如隨著等級降低而逐漸變小）不同等級的職能不同，管理的范圍和權限也不同U型、M型等U型(Unitedstructure)M型(Multidivitionalstructure)U+M型理解層級制通過層級制來組織交易對應于市場的原則——層級制作為組織方式的起源主觀估價：also

a

signal

for

pricing從自愿到強制從自然狀態到“利維坦”“有形的手”出現了互惠的初始目的但實際中可能受限也導致競爭：特定時間特定活動的層級結構，不同的結構會競爭理解層級制層級制的優勢是什么？給具體的交換“定價”什么情況下層級制是一種比市場更優的“定價”方式？有形的手沒有“hold-out

problems”組織的“合約”本質失之東隅，得之桑榆理解層級制層級制的劣勢是什么?定價的信息成本主觀估價的影響客觀限制:區位,時機,

…異質性有形的手效率與公平合約下的關系鎖定效應（Lock-in）路徑依賴（Path

dependence）濫用權力（Misuse

of

power:rent

seeking）忠誠（Probity,uncertainty）小結：理解層級制層級制資源配置層次交換剩余、實現互惠、犧牲局部滿足整體（大部分）增加的交易費用與降低的交易費用資源配置層次也是一種組織的形式：為了降低交易費用更關注內部的組織形式強制定價、有形的手、契約本質制度環境層次產權？法律？政府？社會基礎層次對權力的認可理解“政府”（與市場對應）公司的視角市場中出現了公司改變了資源配置的手段目的是節省一定的成本市場中出現了政府提供基礎規則新的配置規則潛臺詞：“政府”是一種新的規則該視角解釋了“政府”出現的原因，但未能深入“政府”的內部歐美國家：四個層次的層級結構

四個層次的層級結構

選民（Voters）政黨代表（Politicalprincipals）行政管理者（Regulators）被管理者（Regulatedagents）交易費用影響到政府內部組織結構的設計結構和過程影響層級制中的激勵機制歐美國家：四個層次的層級結構

比如：以歐美國家將基礎設施類的公共物品供應向私營化的轉變為例Agent私營者必然有傾向性來壟斷行業以實現自己的壟斷利潤消費者無法應對，只能由regulation來實現社會福利的提升

Regulators行政管理者面臨著所管理企業（代理人）的信息不對稱問題歐美國家：四個層次的層級結構

Political

principal面臨行政管理者不直接對消費者負責政治委托者面臨管理行政管理者的難題

Voters一般很難對政治委托者為了社會利益最大化而進行激勵機制的設計，因為“搭便車”的問題。只有“careerconsiderations”and“thethreatofpoliticaltakeovers”兩個因素能夠左右政治委托者的激勵認識政府：新的視角每個層次上的政府都可以落腳到為“委托代理關系(principal-agentrelationship)”社會以及相應的政府是基于一系列的縱向合約來解決相應的代理問題當層級制設計的激勵機制逐層下降(委托)時,lossofcontrol必然會出現集權中的分權：中國土地管理的治理結構一個案例主要內容土地管理的簡單背景土地經濟管理的“集權中的分權”土地公共物品供給的“集權中的分權”總結與展望土地管理的簡單背景法律界定的土地產權城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。

——《中華人民共和國土地管理法》土地規劃（計劃）審批制度在數量上通過從上向下式的指標分配

控制土地在不同用途、時間、區位上的配置三大指標體系建設用地總量的指標耕地保有量的指標土地利用年度計劃的指標

土地市場結構地方政府新增建設用地城市使用者農民集體農用地

農地征收“市場”城鎮土地一級市場農用地

農地流轉市場城鎮土地二級市場農民

存量建設用地土地經濟管理的“集權中的分權”為什么地方政府會積極行使土地的經濟管理權力？中國經濟增長之“謎”中國經濟為什么能夠保持幾十年的快速增長？錢穎一（2002）、許成鋼（2011）、張五常（2008）、科斯和王寧（2013）……從貧窮落后轉變為中低收入的新興市場經濟GDP年均增長超過9%、人均GDP增長超4倍完全貧窮人口從2.5億降低到5千萬，比例1/3到1/25人均壽命從70年代的64歲增加到00年代的76歲1988中國GDP是蘇聯1/2，1998年俄羅斯是中國1/280年代中印人均GDP相同，現在中是印的2倍中國經濟增長之“謎”“自由化、私有化和民主化是經濟轉型的必備條件”（Summers，1991）匈牙利、波蘭、前蘇聯等的實際經驗中國經濟增長之“謎”：似乎并不滿足這些所謂的必需條件，可為什么中國能夠持續增長？中國經濟增長之“謎”地區間經濟發展的競爭

林毅夫、茅于軾、張五常、許成鋼……市場化競爭的體現：地方政府是競爭的主體特征：分權化的經濟發展模式問題是：為什么會競爭？集權化的政治和人事管理模式考核：GDP獎勵：升遷+獎金“經濟分權+政治集權”的模式一定程度上解決了經濟增長在理論上的悖論私人產權弱化沒有市場競爭政府過度干預問題是，地方政府拿什么來競爭？土地生產要素GDP增長率建設占地變化率從資源到資產老先生的回憶土地有償使用制度的逐漸形成土地出讓金是城市地租的體現，是地價的表現形式與土地稅費的概念不同：主張的原因不同資源實現了資產價值從資產到資本資產到資本具有三個特征從有形到無形從貶值性到增值性從當期到未來收益：可融資性兩種制度的出現，推進了這個過程商品房制度購買者開發商土地儲備制度從調控到參與？抵押？土地的資本作用地方工業化的“原始資本”積累1987年底開始至2014年底，在全國累計收取土地出讓金為22.15萬億元

“土地財政”現象土地財政是指地方政府依靠出讓、抵押土地使用權來滿足地方財政支出的現象中國經濟周刊、中國經濟研究院（2014）另一方面：要素市場的競爭現階段市場經濟的競爭進入了新階段政府：“經營體制、價格機制、稅制”等改革企業：市場競爭已經從最初的產品價格競爭過渡到產品質量的競爭，進而再過渡到要素市場的競爭引出了各級政府在市場轉型中的特殊的地位和作用——土地是為數不多的“調控”類資源不過，地方政府似乎面臨著一種循環的挑戰

區域競爭需要改善基礎設施和投資環境需要“以地生錢”來實現需要賣地需要有區域競爭的優勢小結集權背后隱藏的分權式的治理結構中央通過分權的方式讓地方政府代以行使土地經濟權利，然后通過集權的方式約束地方政府的土地經濟決策

激勵的作用分權化的土地經濟管理與地方政府經濟發展總體目標相吻合

一定程度上實現了西方產權理論中“私有產權+市場化”的配置效果地方政府參與了市場化的過程市場機制確實在發揮作用

土地公共物品供給的“集權中的分權”為什么地方政府會積極履行土地類公共物品供給的義務？層級制模式：一般性的認識公共物品供給：典型的層級制管理優勢：成本分擔機制劣勢：委托代理的難題現實中的一些現象早期挪用嚴格管理后的“上有政策、下有對策”替換日常經費安排更多工作崗位如何解決該問題？再看土地管理的目標孫文盛（2008）：“我國改革開放以來的土地管理制度一直是圍繞保護耕地和保障經濟發展展開的”。兩者本身就是一種矛盾中央的態度：實現土地的經濟功能，但又不能忽視土地的非經濟功能地方的心態：在未有追責的情況下，只關注土地的經濟功能我們很好奇——如果分權對提升經濟效率確實有幫助的話，涉及公共物品供給類的土地利用管理困境（比如耕地保護）是否也可以通過分權來解決？

土地財政背后的隱憂新增建設用地的支撐模式經濟低效：增長質量與繁榮中的泡沫糧食安全：耕地紅線環境退化：邊際土地開發社會安全：土地“非農化”與農民“本土化”耕地保護的另一個解決途徑土地整理：補充和優化耕地資源

應對耕地資源數量上的減少和質量上的下降土地整理是指通過采取各種措施，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生態條件和生態環境的行為（Longetal.，2009）

集權式公共物品供給的弊端地方政府總是有卸責的動機一種“公地悲劇”執行效率低效冗余、低效和實施過程中的信息不對稱地方政府的財政負擔

200120022003200420051.總規模（公頃）223969244162257014700516345242.總預算（萬元）20225240085488806101262311526563.新增耕地（公頃）88644875074171100999936364.新增耕地率（=3/1）39.6%35.8%32.9%21.5%14.8%5.新增耕地地均投資（=2/3）2.284.586.5910.0312.31數據來源：全國農村土地整治專項清理檢查資料（土地整治中心內部資料）

分權化的一種治理結構：公共品供給的項目制

此類公共品供給：財政經費的分配是核心層級制的經費分配和使用的績效不是非常理想中國出現了獨立于傳統預算和決算制度之外的一種基于項目方式的經費分配方式，即所謂的項目制非官方的名詞，僅是學術研究名詞（渠敬東，2012）意外的效果：一種分權的效果，實現了激勵和約束項目制運行過程的簡單示例省級政府建設部

環保部國土部中央政府土地整理項目美麗鄉村項目

污水處理項目

市級政府

縣級政府

鄉鎮政府···

建設廳

環保廳國土廳···

建設局

環保局國土局···

···

打包后的整合項目以土地整理項目運作為例中央政府的政策打包和項目發包

中央政府發現只有能夠同時實施“增減掛鉤”項目，土地整理才對地方政府有吸引力中央政府對政策進行了“打包”：“土地綜合整治”（2009年提出，2006年前后試點）中央政府政策創新的目標至少有兩個

增加地方激勵（獲得用地指標），也提供了一種資金

實現土地高效重組和空間優化

省級政府的進一步政策打包以福建省為例造福工程（2011年）指標約束（2010年）交易平臺（2012年）縣級政府的能動性接包和打包首先上級政府不是全覆蓋式地進行投資，如果地方政府認為負擔過重，自然不會主動要求開展相應工作。

只有有利可圖時地方政府才會主動要求開展土地綜合整治的工作

不僅實現了土地綜合整治的目標，還有利于地方經濟社會其他方面的發展，最終體現為官員的政績實際上，福建省主動“接包”的是21個開展小城鎮綜合改革試點鎮和6個土地整治試點縣。這些鎮或者縣級政府“先天性地”擁有一些優勢，比如在土地政策、財稅政策、基礎設施投資政策等方面得到了省級政府的重點支持（Pan，2010）

地方政府在開展綜合整治上是如何“打包”的？

一個試點縣的具體案例：仙游縣社硎鄉白洋村白洋村共有村莊建設用地84.25畝，涉及舊房107戶，擬安置88戶，因安置區占用耕地面積5.23畝，最終核定增減掛鉤指標79.02畝。

整個項目總預算為3288萬元，用于新村建設與配套設施同步建設

總預算對于一個行政村來說是一個非常大的數字

完全由中央的土地綜合整治專項資金解決又不現實

中央財政對土地綜合整治的預算在2010年只有147.06億元

按照白洋村3288萬元的預算來看，中央的預算一年最多只能覆蓋4472個村莊

全國共有637011個行政村（NBS，2008）

白洋村土地綜合整治項目預算和資金來源

對白洋村項目的評價白洋村的土地綜合整治對于仙游縣政府來說是一種“名利雙收”的項目完成土地綜合整治的項目，滿足中央政府土地整理的要求完成省級政府整村搬遷防止地質災害的要求滿足市縣政府土地出讓掛鉤指標的要求甚至還有40.5萬元的結余