北京大學政府管理學院周志忍

政府績效管理導言：績效管理概說一、戰略規劃二、年度績效計劃三、績效報告與信息利用四、績效管理與我國政府現代化導言：績效管理概說作為系統工程：為提高績效（實現所期望的結果）而實施的管理。公共機構領導人積極的、有意識的系統化努力，以便向公民提供更多、更好的結果作為一個過程：績效管理是一個由相互補充的三大環節構成的動態過程，包括確定戰略方向，制定年度目標和測度體系，報告績效水平。——美國總審計署作為人力資源開發手段：為提高組織績效而實施的人力資源管理原則和技術，包括共識管理、民主管理、參與管理、團隊精神塑造、業績工資制、雇員培訓與發展等（一）什么是績效管理？（二）為什么要了解績效管理？績效管理是新的研究領域，也是當代發達國家政府管理的熱門實踐，得到廣泛應用，被稱為當代政府管理“最有效的工具”績效管理是中央、國務院決定要在我國推行的管理制度：《政府工作報告》、17屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》（08）：推行政府績效管理和行政問責制度（三）為什么集中于發達國家？中央、國務院決定要推行，但目前缺乏一個指導全國實踐的規范性文件，如何實施大家有點茫然（人事部06年的績效評估到監察部績效管理文件）各地相關實踐五花八門，對績效管理的理解存在很大的差異（北京、廣東、江蘇等地，目前最接近的是哈爾濱，但沒有實施）一、戰略規劃（一）系統的使命陳述（二）目標體系的確定（三）手段和策略描述（四）外部因素和風險分析

（一）系統的使命陳述使命：接近于“天職”，追求一種活動或實現一種職責的內心召喚。組織肩負的歷史責任和一切活動力求實現的終極目標，組織創造什么價值，是組織存在的根本理由陳述：一句話或一段話，把組織的使命概括表達出來系統：使命陳述要覆蓋組織的主要職責領域1.相關概念勞工部職業安全與健康管理局（5年）：促進和保障工作場所的安全和健康，減少疾病和傷亡商務部（5年）：創造就業機會，促進經濟增長，實現可持續發展，提高全體美國人的生活水平和質量美國空軍（20年）使命：通過對天空和外空的控制和探索來保衛美國

核心能力：天空和太空優勢精確打擊能力全球打擊能力信息優勢全球快速部署能力高效戰場保障能力2.

使命陳述三個實例3.使命陳述的作用和意義反映了管理理念的轉變績效管理其他環節的前提（二）目標體系的確定1.目標的層級體系使命戰略目標戰略目標戰略目標績效目標績效目標績效目標績效目標績效目標績效目標績效目標績效目標績效目標績效目標績效目標美國交通部的目標體系（03-08年戰略規劃）更安全的交通更便捷的交通全球化鏈接環境指導卓越的管理遵循“公眾福利、經濟穩定增長、國家安全、資源保護和有效理用”的既定國策，創議相關政策和項目并實施有效管理，以最低成本提供安全、高效、便捷的交通戰略目標1：更安全的交通到2008年底以前，實現：高速公路交通事故死亡率降低到億分之一商業航空運輸重大事故率降低到百萬分之0.1

鐵路運輸事故和意外中斷率降低到16.14

市內交通安全事故死亡率降低到億分之0.488

管道運輸總事故數降低到每年307次2．目標的表述方式定量目標可直接測定的目標評估為基礎的目標3.目標設立的原則與使命一致的原則公民為本的原則結果導向的原則（三）手段與策略描述1．相關概念

策略：管理改革和創新，包括結構、權責分配、工作重點、業務流程、工作方式等策略描述：文字表述規劃期內準備實施的管理改革和創新手段：擁有的資源，包括人力、物力、財力、信息和權威等資源手段描述：文字表述規劃期內怎樣合理配置和有效使用資源策略/目標調協：圍繞目標實現需要進行管理改革和創新。不僅描述準備推行哪些管理改革和創新，而且明確這些改革如何有助于目標的實現手段/目標調協：按照目標實現的需要配置并有效使用資源。不僅描述資源如何配置和使用，而且明確這如何有助于目標的實現2.核心理念調協（alignment)：匹配、有機銜接3.策略/目標調協案例（FEMA）使命：減少與災害相關的人員傷亡和財產損失整體災害觀：突發事件具共性特征，導致共性需求，應該作為整體實施管理管理環節：災害緩解、防災準備、緊急反應、災后重建工作重點：從以前的后兩個環節轉到前兩個環節伙伴關系：與地方政府、建筑業、保險公司合作（四）外部因素和風險分析1．分析描述的具體內容確認并界定各個關鍵因素因素與目標之間內在聯系特定目標的實現如何受制約外部風險的主要應對措施

2.USDOC外部因素描述國外經濟市場績效：

國外市場突然惡化會對美國出口造成負面影響

美元增值會增加美國產品的出口難度

匯率的不穩定性國外政治環境：

政治不穩定/戰爭會破壞商務基礎機構

新政府或政權更迭會導致新的貿易障礙國內經濟/政治環境：

經濟滑坡會降低美國的出口額

政治氣候變化的影響（如開發中國市場）使命績效績效績效績效目標目標目標目標績效績效績效績效目標目標目標目標戰略目標戰略目標手段策略描述外部因素風險二、年度績效計劃（一）年度目標體系（二）手段和策略描述（三）外部因素和風險分析（四）跨部門合作機制（五）信息核實方式（一）年度目標體系（2001）績效目標Objective績效測度

PerformanceMeasures年度指標Targets為美國公司創造更多的貿易機會

A.ITA幫助下得以實現的出口交易數

B.ITA幫助下企業獲得首次顧客數

C.第一次從事出口的美國企業數

D.貿易促進活動實現的出口總值

E.打開的出口市場的潛在值

F.美國主要產品出口百分比的變化36,94976,24166,18774億24億分類列出

（二）手段和策略描述績效目標1.99實際額00批準額01申請額強化執法，推動自由、公平貿易總預算需求人力需求IT預算需求5,630萬390390萬5,200萬394370萬6,580萬434550萬績效目標2.99實際額00批準額01申請額增加小企業的出口總預算需求人力需求IT預算需求15,550萬1,0751,080萬14,340萬1,0861,100萬18,140萬1,1951,500萬手段/目標調協：DOC分目標預算申請2001（三）USDOC外部因素描述2001績效目標和測度影響因素及應對措施1.強化執法活動，推動自由和公平貿易——開放市場總值

所有貿易會受到全球市場經濟績效、國內外政治環境、技術進步和非預期大規模資本流動的影響。“市場準入和協議監督處”將繼續確認這些變化并制定相應政策，幫助美國企業擴展外部市場。電子商務的飛速發展提供了一個范例，如何通過跨部門合作為美國企業創造良好的出口環境（四）跨部門合作機制1．跨部門關系確認2．領導協調機制3．信息共享機制4．合作的激勵機制

（五）信息核實和確認的方式年度指標：首次從事出口的小企業2.65萬家數據來源國際商務服務中心客戶管理系統貿易管理辦公室頻度季度、年度數據存儲客戶管理系統信息核實即時記錄；外部抽樣核實；主任審核簽署數據局限性信息不完全（自愿提供）滯后12-18個月三、績效報告與信息利用（一）績效狀況監測和反饋（二）年度績效報告（三）績效信息利用（一）績效狀況監測和反饋（二）年度績效報告1．績效水平展示實際與目標縱向比較橫向比較美國交通部2002年績效水平展示1999200020012002實際2002指標實現未實現高速路交通事故死亡率/億1.551.531.511.501.40√

大型貨運車事故死亡率/億2.702.602.452.402.20√商業航空運輸事故率/百萬0.510.370.370.260.38√商業航空運輸事故數364341359346350√海上交通遇險者獲救率87.582.784.284.485√鐵路運輸事故率/百萬3.894.224.133.564.00√市內交通事故死亡率/億0.530.500.480.490.49√有害物質運輸重大事故數540565515189523√英國環境部績效水平展示：溫室氣體2.未盡目標的原因解釋英國環境部績效指標：“2001年底前，瘋牛病發病數降低到650例以下”，實際情況為781該部的解釋是：“三齡屠宰計劃”（即3

歲以上的牛全部宰殺）由于“口蹄疫”的暴發而暫停7個月，這些“老齡牛”最終出現瘋牛病的比例較高USDOC（2003）目標：與公私機構建立的促進出口的新伙伴關系數目為50”，實際結果為88，超額完成75%。實際水平與績效目標之間的差距可歸因于“績效指標確定中經驗不足”。這一具體測度應用僅一年多，缺乏相關的基線數據，也沒有開發出一個適當的模型，能根據經濟、政治和社會等變量來預測政企伙伴關系的發展趨勢。所以，今后幾年中指標的確定還需要摸索。（三）績效信息（結果）利用1．績效獎懲2．責任與靈活性交易3．診斷與指導4.績效預算1.績效獎懲績效工資制（領導）：拉開工資檔次單位績效評價分等：ABCDE

工資與績效檔次掛鉤獎金激勵制（中層管理者和一般員工）：績效總水平決定獎勵力度（公務員工資總額比例）部門、單位獎勵力度與績效檔次掛鉤個人獎勵由單位領導決定2.責任與靈活性交易（英國財務自主權）

績效檔次收入來源

ABCDE地方稅（65%）轉移支付（35%）自主決定中央審批一攬子撥款分項撥款分目撥款3.診斷與指導（三D模式）四、績效管理與我國行政改革（一）政府改革側重點的國際比較（二）機構改革與管理改革的關系（三）運作管理是我國的薄弱環節（四）精細化管理：細節的重要性（一）政府改革側重點的國際比較改革領域發達國家

我國政府職能改革（政府與市場/社會關系）政府卸載/職能結構優化

職能轉變政府份內職責履行方式公共服務中市場機制

公共服務中市場機制政府內部的改革組織機構公共政策運作管理機構改革公共政策運作管理

機構和管理改革的相對地位

有別于大多數先前的美國政府改革，NPR不曾考慮過政府機構的重組。它強調重新設計工作程序、強化對市民的服務、以及利用新技術增強政府能力。——簡·芳汀《構建虛擬政府》克林頓政府改革模式：最低限度的結構調整，最廣泛的管理改革，旨在改變公務員的行為而非改變組織結構。——唐納德·凱特爾《全球公共管理的革命》

機構改革的反思：內部震動、合理標準、內在邏輯、實際效果舞臺與排練：一個隱喻改革目標：運轉協調、行為規范、精干高效（二）機構改革與管理改革的關系（三）我國政府管理的薄弱環節理念、政策缺乏技術支持規劃缺乏系統性與前瞻性政策碎片化趨勢政策配套措施不到位的尷尬政策、計劃執行機制的缺陷

理念、政策缺乏技術支持（萬能領導講話模板）一、統一思想、提高認識、切實增強做好XX工作的責任感和使命感（或者緊迫感）二、明確任務、突出重點、全力做好今年的XX工作三、加強領導、狠抓落實、努力開創XX工作新局面總之，振奮精神，多干實事，少說空話，開拓進取，與時俱進一是提高認識，端正態度；二是領導重視，親自過問；三是責任明確，措施到位；四是狠抓落實，務求實效。

規劃缺乏系統性與前瞻性甘肅的牛肉拉面限價（類似的還有糧食價格管理）豬肉漲價的應對措施（漲驚心動魄、跌傷筋動骨）治污“規劃”與“常識”政府：“十一五規劃”：2010年，大城市污水處理率達到80％，中小城市達到60％。計劃投資4000億元。十五現實（1700億）：污水處理廠，花瓶處處，結果幾枚？運營不足60%，其中達到設計能力不到60%。原因：運營資金未列規劃；管道建設沒有配套（體制性因素：規劃、投資、土地多部門）校園安全（美國的校園槍擊案件）大學生就業問題：組織部擴大“村官”規模，國資委要求企業擴招，教育和科技部門教師助研，基金管理部門財務制度松動……部門在力所能及的獨立為國家“排憂解難”，缺乏的是總戰略和系統方案2006年“三支一扶”計劃：高校畢業生到農村基層支教、支農、支醫和扶貧（中組部、人事部、教育部、財政部、農業部、衛生部、國務院扶貧開發辦、團中央）近年中組部、教育部、衛生部、團中央等部門獨立設置項目：有“教師特崗計劃”、“大學生村官計劃”、“西部志愿者計劃”政策不平等：村官和特崗教師的工資均高于三支一扶、西部志愿者；只面向“村官”的鄉鎮公務員考錄保證半數以上；報考事業單位加分政策不平衡，“村官”加分遠高于其他服務基層項目

決策碎片化趨勢

政策缺乏配套的尷尬長安集團尹家緒：“政府在鼓勵自主開發、自主創新，也出臺有政策，但是沒有一個具體的制度來進行管理和保障，指導性的政策落實到具體層面上，就什么都沒有了”：

開發樣車的關稅：100萬/國外樣車2萬 企業領導考核：利潤而非長遠的持續發展能力 會計制度：開發費用計當年成本，國外5年分攤美國公文減負法中的配套措施聯邦表格注冊目錄填表時間總量計算一年內總量減半目標年度執行情況報告04-09禁令五年，高爾夫球場從170增加到500多05年9部委商品房90平米占70%以上：07年統計23%99年《黨政機關辦公用房建設標準》，正部級官員辦公室使用面積不超54平米、縣長書記不超20方米。現實中普遍超標，08年浙江一省級單位人均辦公面積超220平米99年國土資源部《閑置土地處置辦法》，08年《國務院關于促進節約集約用地的通知》，土地閑置滿兩年，堅決無償收回。10年來房地產市場獲得土地面積約31億平米，到08年底實際開發19.4億，近12億平方米土地閑置

嚴肅的政策與疲軟的落實民間形象說法政令出不了中南海；政令出不了北京城開發商：政府就是成天喊叫狼來了的孩子

上級壓下級，一級壓一級級級加碼碼到成功下層蒙上層，一層蒙一層層層摻水水到渠成和諧社會美國競爭性合同外包政策

聯邦政府活動注冊目錄活動類型劃分：核心業務/商業性活動部門商業性活動總量計算（FT