論國債政策的運用6900字近年，國民經濟既面臨國際經濟衰退的影響，又遭受國內有效需求缺乏的拖累，經濟雖未走出低谷，但仍保持了較快的增長速度，這無疑是中央運用積極財政政策和穩健貨幣政策宏觀調控的結果，其中，財政政策的作用又是主導的，而財政政策又主要體現在國債政策上。我國從1998年開始，至2022年四年財政〔中央〕總赤字包括國債利息赤字，分別為1681.89，2425.21，2598.21，2598.1億元，赤字占GDP的比率由1997年的1.5%提高到目前的3%左右。

每年國債存量增長率即每年國債發行／上年國債余額，最高的1998年高達71%，2022年國債增速仍高達37%.中央財政的直接債務迅速增長，國債余額由1997年的5508.9億元增加到2022年的16672.1億元，國債負擔率相應由7.4%回升到17.4%.可見，“九五〞期間尤其是近幾年，國債無論是存量還是流量、絕對量還是相對量，較前有快速又大幅度的增長。對此，學術界有迥然不同的觀點，有的認為國債規模尚小，主張國債和財政赤字規模擴大仍可承受，有的認為我國國債規模偏大，國債的財政依存度和國債償債率已逾國際規范警戒線，潛在政府債務危機。其實，人們過多地在國債規模上糾纏，而忽略了國債政策的關鍵性問題即國債資金的使用問題。

一、國債政策運用的現實必要性

長期以來，我國財政收支堅守“收支平衡、略有節余〞的信條，以既無外債，亦無內債作為優越性自我炫耀。自二十世紀八十年代始，理論上有了大的轉變，實踐上開始主動地運用國債。1994年以前，國債發行量仍然控制較緊，遞增平穩，而1994年以后國債發行量快速增長，時至今日，國債規模已逾16000億元。為此，有人對繼續運用國債政策產生了疑惑。則，現實條件下究竟是否應繼續運用國債呢？

1、經濟學理論的啟示

一國政府年度預算支出超過收入就有財政赤字，而赤字彌補方式不外乎兩種：一是向中央銀行透支，其結果是中央銀行增發貨幣，貨幣供應量增加引致通貨膨脹，這一般不可取；另一是發行國債，國債發行既可彌補財政赤字，又可防止通貨膨脹。經濟學家凱恩斯認為，外債是真正的債務，而內債不同于外債。國家是公眾的匯合，政府向公眾借債，到期償債歸根到底來自向公眾課稅，實際上是自己歸還“自己欠自己的債〞。如果一個社會已實現了充沛就業，在儲蓄S既定的條件下，根據S=I+〔G-T〕，政府因G＞T的舉債支出，就會存在政府支出的擠出效應，也就是政府開支G擠占私人投資I.如果一個社會存在較多的閑置資源，尚未實現充沛就業，那么政府的舉債支出，擴大了有效需求，并通過乘數作用帶來國民收入成倍增加，經濟增長率提高，同時財源擴大，稅基拓展，政府財稅收入也增加，結果是實際赤字小于預算赤字。

2、他國的實證表明

各國國情不同，經濟開展水平不同，政府財政目的不同，所以，在財政政策運用上各有其特殊性，但政府在財政政策運用上也有其普遍性。興旺資本主義國家，在八十年代經濟步入“滯脹〞的困境，而美國進入九十年代，一改正去“滯脹〞頹勢，進入“低通脹、低失業、高增長〞的歷史最好時期，被喻為“新經濟〞，這很大程度上得益于成功地運用了國債政策。從二十世紀八十年代始，里根政府采取了以債務撐持的減稅增支政策，這一政策使美國國債規模逐年攀升，到1983年美國聯邦政府未歸還的債務已達13819億美元，如果以每張票面值為1000美元，摞在一起其高度到達近100英里，爾后，國債規模進一步擴大，1995年美國國債余額約為3.6萬億美元之巨。據統計，聯邦債務余額占GDP的比率由七十年代的27.4%回升到九十年代初的47.8%，這曾一度引起經濟人士的擔心，但美國的債務危機并沒有暴發，進入九十年代，國債政策的積極效應逐步顯現，經濟增長速度加快，較高的實際經濟增長率帶來了政府稅收的增加，九十年代中后期赤字逐步減少，終于在1998年結束了19年的連續赤字后，首次出現了年度財政盈余達195億美元。日本經濟卻與美國不同，進入九十年代，一直低迷不振，到1998年上半年進入25年來最嚴重的衰退期。日本政府自1990年泡沫經濟破滅后，一直運用擴張性貨幣政策和緊縮性財政政策，利率低得近乎于零，而財政方面堅守“不發行赤字性國債〞“不減稅〞“壓縮公共投資〞“逐年減少財政赤字〞，這不但沒有扭轉經濟，反而更趨衰退，終于至1997年底，被迫改變政策取向，放棄“不減稅〞“不發行赤字國債〞的政策，采取一系列擴張財政的措施。

3、我國近年實踐的檢驗

1997年前，國民經濟實現“軟著陸〞，經濟降速是主動調控的結果，1997年后，速度下滑出乎預料。為扭轉國民經濟跌勢，擴大國內有效需求，我們采取了連續八次降息的擴張貨幣政策，但收效甚微，轉而運用擴張性財政政策為主的調控政策。1998年下半年增發1000億元長期國債，用于根底設施建設，1999年在年初預算安頓500億元國債資金的根底上又增發600億元國債，兩年通過財政向銀行發行2100億元長期國債，帶動4200多億元銀行貸款和自籌資金，用于增加根底設施投資，共建設5100多個工程，建設總規模達2.2萬億元，已建成的主要有：加固大江大河大湖堤防近6100公里，新增公路通車里程1.2萬公里，其中高速公路3358公里，增加鐵路新線1423公里，復線643公里，建設和改造農村電網上下壓線路90萬公里，建成倉容250億公斤的國家糧食儲藏庫。增發國債，擴大投資，對拉動經濟增長率的奉獻明顯，據測算，國債資金拉動經濟增長，1998年為1.51個百分點，1999年為1.96個百分點，2000年為1.65個百分點，2022年為1.66個百分點。

4、現實經濟開展的需要

2022年，我國經濟有了轉機，宏觀面逐步向好，但短期內完全走出低谷還不可能，因此，還需繼續運用擴張性宏觀調控政策。由于利率已降至近20年來的最低位，根本上無下調空間，貨幣政策處在低效區域，所以積極財政政策仍是首選。因受財政收入的硬約束，要增加政府購置和轉移支付力度有限，以國債資金為根底的公共項目投資仍非常必要。公共項目投資一般投資量大、投資周期長，在建設過程中必須有后續資金保證，否那么，工期延長甚至項目下馬，結果是投資見效后延甚至前功盡棄。在私人投資缺乏的情形下，如果不能用公共項目投資去彌補，那么經濟進一步衰退，在加速原理作用下，投資會進一步減少，如此循環，會使經濟陷入蕭條泥潭。因此，在今后幾年國債規模還有必要適度擴大。

二、國債政策運用的現實可能性

學術界有不少的人認為我國國債規模已過于寵大，有產生債務危機的危險，不贊成繼續運用國債政策，對此，我不敢茍同，我國現階段，國債政策運用不但有必要性，而且也有現實可能性。

1、國債負擔率較低

國債負擔率是指一國國債占其國內生產總值的比重，是衡量一國國民經濟對國債承受能力的常用指標。我國國債負擔率2022年只有17.4%，比興旺國家低許多，如美國1997年為62.1%，日本1996年為97.3%，英國1997年為52.7%，德國1997年62.2%，法國1997年為57.5%，加拿大1992年為53.3%，西班牙1997年為69.3%，荷蘭1997年為73.4%，瑞典1997年為75.9%，瑞士1997年為51.9%，甚至意大利1997年高達122.9%，比利時1997年高達125.1%.歐洲經濟與貨幣聯盟將入圍國家財政赤字占GDP比率不超過3%、國債余額占GDP不超過60%的規范視為國債負擔率平安控制線。相形之下，我國國債規模尚小，還有擴大的空間。

2、居民應債能力較強

我國作為一個開展中國家，居民人均國民收入雖不高，遠低于西方興旺國家，按理居民應債能力弱，但東方人的消費觀念和行為與西方人差別較大，盡管收入不高，可平均儲蓄傾向和邊際儲蓄傾向卻很高，哪怕是名義利率很低甚至實際利率為負的時候，居民儲蓄也不減少。近年我國名義利率連續八次下調并開征利息稅，而居民儲蓄存款余額仍然增加，已達八萬億元之巨，這筆龐大的購置力，也就是國債的潛在需求。居民個人的應債能力，自1990年以來，雖呈下降之趨勢，但居民應債能力仍很強。我國近年國債當年發行量占居民儲蓄余額的比重并不高，1997年為5.35%，1998年也只有7.29%.

3、金融機構超額準備金較多

近年，由于市場有效需求缺乏，企業產銷率降低，平均利潤率下降，一方面企業貸款需求缺乏，另一方面銀行等金融機構向企業融資的風險進一步加大，金融機構“惜貸〞傾向強化，結果是金融機構貸款對利率下調幾乎無彈性。再加之，國家禁止銀行進行股票等風險投資，因此，銀行殘余資金只好存入中央銀行，造成超額準備金過多。如果政府向商業銀行等金融機構發行國債，既可籌集建設資金，分流超額準備金，又不會產生擠出效應。

4、市場利率低，國債籌資本錢下降

我國現階段的市場利率，已降至近20年來的最低水平，國債利率也隨之下降，這降低了國債籌資本錢，減輕了財政償付債息的負擔。

5、生產要素供應富余，要素價格相對較低

我國商品市場包括消費資料和生產資料，已由賣方市場轉為買方市場，供應富余，價格水平較低。據統計，商品供過于求的比例，1999年上半年為72.1%，下半年為80%；2000年上半年為78.36%，下半年為79.64%.另據全國第三次工業普查資料，中國大局部工業生產能力已處于嚴重閑置狀態，在94種主要工業產品中，生產能力利用率在60%以上的只有59種，利用率在50%下列的有18種，占20%，中國工業生產能力的綜合利用率大約只有50%，遠低于一般市場經濟國家。這為國債資金投資提供了物資準備，也降低了公共項目投資的本錢，并且國債資金投資增加也不會引發通貨膨脹。

由此可見，我國現階段不但有發行國債的現實空間，而且也是國債政策運用的最正確時期。當然，我并不主張國債規模的無限擴張。因為，我國現實國債依存度的確偏高。我國中央財政國債依存度從1994年起連續超過50%，1998年甚至高達71.1%，高于國際經驗控制線25%-30%的規范一倍以上，如果加上其它最終要政府承當的隱性債務，債務總規模可能在4-5萬億元以上，按1998年GDP總值約8萬億元計，總體債務負擔率已在50%以上，按世界銀行的估計，我國國家債務總量占GDP的比重那么在75%-100%之間。因此，這不得不引起我們的警覺，審慎對待和運用國債政策，發揮其積極作用，防備其潛在風險。

三、國債政策運用的關鍵

為促進經濟增長和開展，要運用國債政策，但中央財政國債依存度過高，制約了國債政策的運用。為降低國債依存度，有人認為關鍵是提高財政收入占GDP比重，其理由是八十年代以來，我國財政規模占經濟總規模的數量呈不斷下降之勢，財政收入占GDP的比重1978年為31.2%，1980年降為25.7%，1984年為22.9%，而九十年代除1990年為15.8%外，其余年份均在15%下列，可以構想，如果我國財政收入占國民生產總值的比重仍維持在原來20%多甚至30%的水平，那么現行國債數量相對財政而言就會顯得小得多，國債依存度也就會降下來。我認為我國現階段財政收入占GDP的比重并不低，這存在一個衡量口徑問題，如果把財政收入僅僅理解為稅收收入，這為小口徑的宏觀稅負；如果把財政收入理解為政府通過各種途徑所獲收入，包括預算內收入、預算外收入、制度外收入、社會保障基金收入等，那么為大口徑的宏觀稅負。據1995年測算，小口徑宏觀稅負為10%，的確偏低，而大口徑的宏觀稅負為25%，明顯偏高。近幾年，我國稅收收入增長率并不是下降，而且有較快增長。據有關資料，1997年前，我國稅收收入增長率一直低于GDP的增長率，即稅收彈性系數小于1，1990-1996年間平均為0.61，然而1997-1999年大幅度提高，分別為1.98、1.89和1.88，平均為1.92，即稅收增長幾乎為GDP增長率的兩倍，而2000年上半年，GDP增長率為8.2%稅收增長率為20%，彈性系數為2.44，更為超常增長。總之，稅收收入或財政收入增加，雖然可以降低國債依存度，但并不一定能降低債務風險。我認為要降低債務風險，不在國債規模的縮小，也不在債務依存度的降低，關鍵在于國債資金的使用上是有效還是無效，是高效還是低效。因此，國債政策運用的注意力應放在國債資金的運用上。要運用好國債資金，必須注意下列幾點：

1、完善和開展政府債券市場

一般地說，證券市場越興旺，對國債規模的承受能力也就越強。示例，美國國債余額雖高達3.6萬億美元〔1995〕，但由于美國政府債券市場是世界上最興旺的政府債券市場，美國政府債券的發行一直較為順暢，這主要得益于美國政府債券是證券市場中流動性最好的金融商品，大多數證券中介機構和居民都青睬政府債券。我國國債發行之初，由于公眾對國債不了解，所以在發行方式上采用行政配售方式，且銷量小。隨著經濟開展，人們的投資理財觀念已有較大轉變，證券市場也從無到有、從小到大，并不斷標準，這為國債發行提供了有利條件。政府應進一步完善和開展政府債券市場，將國債發行和轉讓市場化，可根據經濟開展需要、國債市場價格等進行公開市場業務操作。

2、國債資金必須用于投資

國債收入不宜用于經常性支出，而應用于建設性支出。如果用于經常性支出，那么會導致國債本息償付困難，要償付那么只能通過增稅來實現，增稅那么會對未來經濟產生抑制作用。如果國債資金用于投資，投資一方面可以產生直接的收益——投資利潤，另一方面帶來間接收益——投資拉動經濟增長，經濟增長會增加政府財稅收入，這就為未來國債本息的償付提供了財源。

3、國債資金投資應盡可能防止擠出效應

國債資金如果來自于居民的消費、企業的投資、商業銀行的貸款，那么會產生擠出效應，國債資金投資就只能改變社會總需求結構，而不能改變社會總需求數量，起不到拉動經濟的作用。因此，國債資金投資應盡可能防止擠出效應，增加社會總需求，促進經濟增長。當然，如果有擠出效應，公眾〔居民和企業〕支出減少，政府投資支出增加，雖然社會總需求數量沒改變，但能實現社會資源更高效的配置和利用，實現國民經濟的“帕累托增進〞，也是有益的。

4、國債資金投資故選擇好投資部門

要使國債資金產生盡可能好的經濟效益和社會效益，就必須對投資部門作理性選擇，最好投向下列部門：一是“瓶頸產業〞部門，示例能源、交通等部門。國民經濟中存在“瓶頸〞，就會制約其它部門開展，中斷乘數作用的鏈條，減緩經濟開展速度。二是外部經濟效應大的部門。國家投資不僅講直接的經濟效應，還要講外部經濟效應。一般直接經濟效應大的部門，私人資本在市場機制的作用下會自動進入，而直接經濟效應小、外部經濟效應大的部門，往往私人資本不愿進入，因此，政府投資更應注意外部經濟效應大的部門，如江河湖海的治理、生態環境