第十四章政府間財政分配關系

財稅學院郭佩霞guopei1977@163.com本章內容第一節財政分配關系概論第二節財政管理體制

分稅制轉移支付制度一個主宰國家政治的命題政府間財政分配關系，雖然是一個具體到財政管理體制設計的現象，但是，它事實上是多種力量博弈的結果，是一種政治與經濟利益的綜合平衡結果。什么是政府間財政分配關系政府間財政分配關系的核心，在于責任與利益的明確，或者說，是財政收與支在政府間的劃分，是一種權力的配置情況。財政分配關系——敏感的議題。我們經歷過的提法：事權與財權匹配財力與事權匹配集權與分權之辯第一節政府間財政分配關系一、兩個甚為重要的命題：1.集權與分權2.公共品層次性聯邦制單一制政府層次性中央政府地方政府省、市、縣、鄉中小學教育、治安、消防、城市、鄉村建設大學教育地區經濟社會發展交通等國防、外交、社會調節等公共品層次性二、政府間職能劃分1.資源配置職能劃分公共品及服務有效提供角度——

中央和地方共同分擔

2.收入分配職能劃分從地區、城鄉間再分配角度——

中央政府承擔

3.穩定經濟職能的劃分從政府宏觀調控的角度——

中央政府為主三、政府間事權劃分1.集權與分權的利弊分析集權的好處－－有利于提供全國性的公共產品和勞務；有利于將跨地區的外部效應內部化；有利于獲得規模經濟效益；有利于實現宏觀經濟穩定；有利于進行再分配。集權的弊端－－可能造成決策失誤和效率低下；難以有效滿足各地居民的需要；可以導致體制和政策僵化；可能造成政府官員忽視與人民的聯系。分權的好處－－有利于促進居民參與當地事務；有利于促使地方政府對居民負責；有利于發揮地方政府官員的信息優勢；給人們更多的選擇，有效滿足當地民眾的需求。分權的弊端－－

難以克服跨地區外部效應和規模經濟問題；難以解決宏觀經濟問題不利于解決地區之間、城鄉之間、個人之間的差距，并有可能導致國家分裂問題；2.政府間事權的劃分（1）國防事務：中央為主（2）外交事務：中央為主（3）司法事務：中央與地方共擔（4）公安事務：中央與地方共擔（5）文化教育、經濟和內部事務：中央與地方共擔，地方為主四、政府間財權劃分1.馬斯格雷夫的原則－－影響宏觀經濟穩定的稅種由中央負責；累進性強的再分配稅種應歸中央征收；稅基在各地分布嚴重不均的稅種應由中央征收；稅基有高度活動性的稅種應由中央征收。2.現代各國稅權劃分原則（1）與穩定國民經濟有關的稅種應劃歸中央（2）與收入重新分配有關的稅種應劃歸中央（3）稅基流動性大的稅種應劃歸中央（4）稅基流動性較小的稅種應劃歸地方（5）與自然資源有關的稅種應劃歸中央（6）進出口關稅和其它收費應全部劃歸中央政府稅種中央稅地方稅共享稅備注增值稅

＃中央75%，地方25％。消費稅＃

營業稅

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按部門劃分，鐵道部、銀行總行、保險總公司集中繳納部分歸中央，金融保險業由中央、地方分別征收入庫。關稅＃

含海關代征的工商稅收。企業所得稅

＃2002年1月1日按企業隸屬關系劃分為中央地方共享稅，分成比例為中央50％，地方50％；2003年起調整為中央分享60％，地方分享40％。外商投資企業和外國企業所得稅

＃

按企業性質及中國合資、合作方隸屬關系劃分。個人所得稅＃

＃利息所得稅歸中央。2002年1月1日起改為中央地方共享稅，分成比例為中央50％，地方50％；2003年起調整為中央分享60％，地方分享40％。稅種中央稅地方稅共享稅備注農（牧）業稅

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2006年全面停止征收。資源稅

＃海洋石油資源稅劃歸中央。房產稅

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城市房地產稅

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適用于外商投資企業和外國企業。城鎮土地使用稅

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車船使用稅

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車船使用牌照稅

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適用于外商投資企業和外國企業。船舶噸稅

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契稅

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稅種中央稅地方稅共享稅備注印花稅

＃＃證券交易印花稅1994年的劃分比例為中央50%，地方50%；從1997年7月1日起調整為中央88%，地方12%從2000年10月1日起調整為中央97%，地方3%，其他印花稅均歸地方。城市維護建設稅#

土地增值稅

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耕地占用稅

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屠宰稅

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由地方決定是否征收。筵席稅

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同上車輛購置稅#

2001年1月1日開始征收。第二節財政管理體制集權分權行政分權經濟分權地方自治型分級財政體制預算分配權限主要集中在中央的管理體制在中央統一領導和計劃下，由地方掌握部分預算分配權限的財政管理體制一、我國財政管理體制演變建國初實行統收統支體制于1953-1978年20多年時間內實行“統一領導、分級管理”體制改革開放后，于1980年開始改行“劃分收支、分級包干”體制1994年開始實現分稅制從1992年強縣擴權到擴權強縣集權分權分權基礎上的集權中央財力削弱，影響宏觀調控功能；地區根據，影響統一市場的形成；地區產業結構趨同、短期化，影響合理產業結構；包干方法各地不一，影響財政管理體制的統一性集權上的分權趨勢二、分稅制1.中央和地方支出責任劃分的基本框架

責任歸屬支出項目中央中央、地方地方、中央地方國防、外交、外貿、金融和貨幣政策、管制地區間貿易個人福利補貼、失業保險、全國性交通環境保護、工農科研支持、教育地區性交通、衛生、供水、下水道、垃圾、警察、消防、公園、娛樂設施2.劃分中央與地方的收入稅種美國加拿大德國日本關稅公司所得稅個人所得稅增值稅銷售稅財產稅對用戶收費聯邦聯邦、州聯邦、州、地方州地方各級聯邦聯邦、省聯邦、省聯邦省地方各級聯邦聯邦、州各級聯邦、州州、地方各級中央中央、地方中央、地方中央中央、地方地方各級輔助材料我國中央與地方收入劃分1.中央政府固定收入包括消費稅(含進口環節海關代征的部分)、車輛購置稅、關稅、海關代征的進口環節增值稅等。2.地方政府固定收入包括城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產稅、車船稅、契稅。3.中央政府與地方政府共享收入主要包括：(1)增值稅(不含進口環節海關代征的部分)：中央政府分享75%，地方政府分享25%。(2)營業稅：鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分歸中央政府，其余部分歸地方政府。(3)企業所得稅：鐵道部、各銀行總行及海洋石油企業繳納的部分歸中央政府，其余部分中央與地方政府按60%與40%的比例分享。(4)個人所得稅：除儲蓄存款利息所得的個人所得稅外(現停征)，其余部分中央與地方政府按60%與40%的比例分享。(5)資源稅：海洋石油企業繳納的部分歸中央政府，其余部分歸地方政府。(6)城市維護建設稅：鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分歸中央政府，其余部分歸地方政府。(7)印花稅：證券交易印花稅收入的94%歸中央政府，其余6%和其他印花稅收入歸地方政府。09年財政收入分配情況09年財政支出分配情況地方財政支出39.1%來源于中央財政轉移支付94年之后，分稅制的確立，似乎已經在政府間實現了財政收支的分配框架，似乎具有確定性依據，但從實踐來看，94年的分稅制改革，只是確定了方向，很多的弊病來不及修復。或者說，不是修復的問題，而是當時情境下的權衡性制度安排。這種權衡性發展至今，其權衡性已然成患。權衡性制度安排的隱患從中央到地方，都存在權力的不匹配性。基層財政困難：“中央財政蒸蒸日上，省級財政穩穩當當，市級財政搖搖晃晃，縣鄉財政鬼哭狼嚎”

1）事權＝財權2）事權>財權3)事權<財權4)事權＝財力5)事權>財力6)事權<財力縱觀全球各個國家，在地方層面大量出現的是第2和5種情況，為什么？它是偶然的還是必然的？中國聲音面對當前的財政分配格局，主流社會倡導稅權下放，即倡導更多的分權。原因有三：1.基層財政困難的根本緩解2.80年代以來的世界“分權”浪潮3.中國改革實踐證明了“分權化”的成功性我國是高度中央集權的國家！？1.真集權，還是名義集權？延伸：什么是最優稅制？如何評價94年分稅制改革？94年改革，對中央來說，其意義何在？

94年分稅制九四年的“分稅制”改革，由于受到當時各種因素和條件的制約，遇到的阻力也非常之大，因此，盡管當時的動作相當大，但這一改革不能不帶有相當的妥協、折衷、探索和“權變”的色彩。有缺陷，但是大方向是對的。

中央對各省的轉移支付近年來出現過兩次跳躍，一次是1994年，另一次是1999年。需要指出的是，第一次跳躍是虛跳。

1999年以后的跳躍卻不同，幾乎是一年上一個大臺階。

1999年成為轉折點，顯然與當年中央政府正式宣布進行“西部大開發”是相關聯的。

集權與分權的選擇2.是中國選擇了集權，還是集權選擇了中國？

集權和分權程度，是政黨還是國情選擇的結果？蒂布特模型的分權意義產生的條件？真實世界是否就是理論的踐行？美國的“分權”雖然八十年代以來全世界出現了“分權化”改革的潮流，但仔細分析一下八十年代以來的西方國家“分權化”改革，就會發現他們在財政方面，實際上是說得熱鬧，真正動真格的少。以在西方國家中“分權化”程度最高，宣揚“分權化”改革的調門也最高的實行“聯邦制”的美國為例，實際上八十年代以來并沒有出現大的“分權化”的改革。相反，如果把眼光放遠一點，從整個美國的歷史來看，它恰恰是經歷過一個由“分權”向“集權”的轉變過程，這一點從美國各級政府稅收收入比重的變動情況表中可以看得很清楚。

美國的“分權”而且，觀測其自二戰以來的變化，聯邦對州、地方政府的轉移支付，無論是轉移支付總額還是相對數，均呈現增長態勢。轉移支付支出占聯邦政府總支出的比例，1950年為5.5%，1980年為15.6%，2005年為17.2%；到了1993年，聯邦補助金占州政府收入達到了20%，占地方政府收入的36%；2005年，聯邦政府提供的補助金占州與地方政府收入的比重基本上維持在1/3左右[1]。可以說，目前轉移支付已經成為州與地方財政的財力支柱。

從結構上看，80年代以來，規定了具體用途的補助金約占聯邦補助金的80%，寬范圍用途的補助金約占13%，而一般的補助金僅占7%左右；到了90年代，有條件拔款占聯邦和州政府向下級政府拔款額的比例則上升到了90%以上[1]。這種結構上的變化，事實上強化了聯邦政府對州與地方政府的調控力度，顯示出聯邦財權集中與財力擴大化的發展趨勢。

[1]涂永珍,劉虹.美、法財政聯邦制的立法經驗及其啟示.中國改革報[N].2007/11/21美國的“分權”美國聯邦政府財權擴大化趨勢，既可由轉移支付工具反映出來，也體現在憲法修正案、司法權解釋等方面。根據資料，1777年建立聯邦制的美利堅合眾國時，聯邦政府并無權征稅，它所需的經費只能根據各州的土地價值按比例攤派到各州，而且各州是否按攤派的份額交納則還需取決于各州。到了1787年，在費城召開的制憲會議上，美國憲法不僅開始授權國會征稅，并同時規定了聯邦地位高于州的原則。作為先后原則的體現，聯邦政府擁有鑄造貨幣和發行紙幣權，而地方政府則不具備；即使三級政府對某種稅源都有征稅權，但聯邦政府具有優先權……。法國和英國的“分權”

而過去一直實行“高度集權”的法國和英國，盡管八十年代以來確實實行了一些“分權化”改革，但中央政府掌握的財力也不過就從過去的80％、90％以上，下降到70％、80％左右。從財力比重變化情況看，它表明這兩個國家的“分權化”改革只不過是為了解決過去那種“過度集權”的問題而已，而“中央集權”的制度并沒有根本改變。而我國目前中央集中的財力程度也不過才50％多，甚至連“分權化”程度最高的美國都不如，又何來“分權化”改革之說。

印度的選擇1990年前的印度政府間財政關系可概況為“中央集權與政治約束下的事權界定與收入劃分，并輔以政府援助的分稅制”。

“各邦之繁榮必須建立在中央有雄厚財力的基礎上”的思想前提下，印度不僅將財政政策制定、收支核算、管理制度確立等大權統一于中央，而且將稅入多而穩定的稅種劃歸中央，而將稅入少且零星并缺乏彈性的稅種劃歸邦政府。依此安排，印度中央和各邦的稅額比大體為2：1。

印度的選擇對于“中央集權下的地方財力不足”問題，印度主要借助于不確定的財政援助與確定的財政援助來緩解，后者又包括稅收分成、贈款及貸款三種形式。考察該制度設計，可謂帶有極強的政治控制色彩。其援助數額的確定，很多時候不是根據經濟因素來衡量，而是取決于各邦的社會變化、經濟增長乃至政治動向。如，有條件贈款需要與各邦警察、監獄管理、表列部族與表列種姓的發展及其它有關問題聯系起來。1990年后，尤其是1991年經濟危機的爆發，更使得印度在財政關系處理上發生了根本性的逆轉，中央政府希望通過財政分權來實現“蝶變新生”的目的。此后，圍繞著“自由化與市場化”的改革導向，印度中央政府開始將大量財權下放并嘗試“權責回歸”。據統計，1993年，印度約3/4的原屬于中央的稅收開始逐漸轉移到了地方。

令人遺憾的是，隨著改革的推進，印度中央政府的財政權力被不斷削減，這種分權盡管在某種程度上確實激發了地方活力，但并沒有達到預期中的“蝶變新生”目的，分權變革也沒有激發出令人滿意的地方競爭效果，反而帶來了諸多隱患，即集權制下各地方之間懾于中央權威而展開的“合作”性競爭，開始向著爭奪經濟資源，提升財政能力為目的“非合作”競爭轉變。它不僅使得整個印度陷入了“基礎設施不足——地方加劇競爭——基礎設施不足”的惡性循環之中；而且也使得中央無法控制各邦之間競爭充斥下的對立情緒，“地方保護”與“地方獨立”的呼聲也從此間歇不斷，這直接危及統一國家的形成與穩定。

在發展中國家，因過度財政分權而導致宏觀經濟失控的例子也比比皆是。阿根廷是一個財政分權程度較高的國家。在1980年代，地方政府預算約束不強，導致地方政府赤字巨大，地方政府向中央銀行和其控制的地方銀行大量舉債。中央和地方的這種財政關系是一種不穩定的或者準赤字財政，它使阿根廷維持價格穩定和促進可持續發展的努力付諸東流。巴西1988年的擴大地方財政權力的憲法改革也顯著地減少了中央政府執行宏觀經濟政策的能力，這是造成其近年來宏觀經濟不穩定的主要原因。前南斯拉夫過度財政分權的后果也是大家有目共睹的。所以，財政分權要求中央和地方政府有明確的權責，對地方政府應該形成強有力的預算約束。各級政府之間必須建立合理透明的責任分配制度。根據各級政府的財政能力，重新合理的分配責任是非常重要的。地方政府要逐漸把它們的注意力從經濟發展轉移到公共服務的提供及社會事務。

中國情況如果聯想到像我國這樣一個幅員遼闊、人口龐大、民族眾多、各地之間的經濟和社會發展又極不平衡（胡鞍鋼先生稱之為是“一個國家，四個世界”）的情景，如果再像改革開放初期那樣繼續實行“分權化”改革，中央沒有必要的財力集中程度，則最終很可能導致中央“大權旁落”、“政令出不了中南海”，演化下去最后國家必然“四分五裂”。這一點，王紹光先生在《分權的底限》一書中作了很好的分析。我國歷朝歷代的興衰更替的歷史也充分說明了這一點。而且放諸現實，也可以清楚地看出，九十年代下半期以來，中央之所以能夠拿出大量的財力來緩解“三農問題”，支持“西部大開發”、“東北振興”和“中部崛起”等等，正是因為九四年的“分稅制”改革，使中央能夠集中必要的財力。否則，這一切就很難說了。思考政府間“財力與事權”配置僅僅是一個經濟性問題嗎？它的核心價值難道只限于有效率的資源配置機制尋找與制度安排上的“中央”與“地方”分工？是否政府間財政關系處理得當的所有國家，其財力與事權配置均圍繞經濟效率目標而建構？經濟效率的考量是否就是政府間財力與事權配置的最優解？在經濟目標之外，政府間財權與事權安排是否還存在其他多種目標？對于中國這樣一個情況頗為特殊的國家而言，以西方公共產品供給效率理論為依托來構建政府間財力與事權匹配的制度安排是否就是可行的，畢竟，西方公共產品供給效率背后的“用手投票”與“用腳投票”理論均與中國國情有異，中外雙方在公共產品范圍界定上也頗有出入？

3.轉移支付制度（1）轉移支付制度的概念

以各級政府之間存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平的均等化為宗旨而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。上下級政府間政府對企業政府對個人庇古（2）轉移支付制度存在的必要性a解決縱向財政不平衡b解決橫向財政不平衡c協調各行政轄區之間的財政活動d調節各地區的財政凈受益水平（3）轉移支付制度的類型一般性轉移支付特殊性轉移支付分享轉移支付均衡轉移支付配套性轉移支付非配套轉移支付（4）我國轉移支付的發展以1993年為基數：消費稅＋75％增值稅－中央下劃收入超過：按兩稅增長率的1：0.3系數遞增返回降低：相同比例相應扣減

稅收返還原體制補助專項補助過渡期轉移支付補助各項結算補助其他補助中央和地方財政收支比重（5）我國轉移支付制度的完善

a保留體制慣性，拉大地區差距b缺乏規范轉移支付的法律法規c形式繁多，管理分散d缺乏有效約束和監督機制a以因素法取代基數法b規范轉