二Ο一五年八月

葉俊慶律師政府和社會資本合作（PPP）項目操作實務及風險防范務一、什么是PPP？二、PPP在中國的發展三、PPP項目法律體系四、PPP項目模式選擇及成功案例五、PPP項目操作流程六、PPP項目合同體系七、PPP項目失敗案例剖析八、PPP項目風險提示PPP項目法律實務——主要內容一、什么是PPP-概念PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目。或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。該詞最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經營的特點受到國內外廣泛關注。PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。PPPPublic-PrivatePartnership發改委2724號文：（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系

財政部76號文:政府和社會資本合作模式（PPP)是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。

一、什么是PPP-定義、特點

一、什么是PPP-參與主體PPP模式的參與主體政府社會公眾社會資本PPP項目授權授權監督收益投資服務費付監督一、什么是PPP-參與主體YourtextinhereYourtextinhere財政部：政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構。發改委：按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構。財政部：已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。發改委：符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體。

財政部：財政部門全面統籌政府和社會資本合作管理工作。省級財政部門積極設立政府和社會資本合作中心或指定專門機構。發改委：各級發展改革部門要按照當地政府的統一部署，認真作好PPP項目的統籌規劃、綜合協調等工作，會同有關部門積極推動政府和社會資本合作順利實施。一、什么是PPP-適用范圍第三階段

二、PPP在中國的發展-PPP在中國的5個發展階段

二、PPP在中國的發展-本階段政府推廣和運用PPP模式的動機和作用

一、關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知【財金[2014]76號】推廣運用政府和社會資本合作模式，是促進經濟轉型升級、支持新型城鎮化建設的必然要求。推廣運用政府和社會資本合作模式，是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。推廣運用政府和社會資本合作模式，是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內容。二、國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見【發改投資[2014]2724號】開展政府和社會資本合作，有利于創新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經濟增長內生動力；有利于推動各類資本相互融合、優勢互補，促進投資主體多元化，發展混合所有制經濟；有利于理順政府與市場關系，加快政府職能轉變，充分發揮市場配置資源的決定性作用。

三、PPP法律體系簡介-體系構成

三、PPP法律律體系簡簡介-國國務院PPP法法律文件件構成2014.12.04《關于于開展政政府和社社會資本本合作的的指導意意見》附附《政府府和社會會資本合合作項目目通用合合同指南南》發改改投資（（2014）2724號2015.2《《基礎礎設施和和公用事事業特許許經營管管理辦法法》(六六部委25號令令)財政部2014.10.31《關于于推廣運運用政府府和社會會資本合合作模式式有關問問題的通通知》財財金（2014）76號2014.12.30《關于于政府和和社會資資本合作作示范項項目實施施有關問問題的通通知》財財金（2014）112號《關于印印發政府府和社會會資本合合作模式式操作指指南（試試行）的的通知》》財金（（2014）113號號2014.1.19《《關于于規范政政府和社社會資本本合作合合同管理理工作的的通知》》附《PPP合合同指南南》財金金（2014））156號2015.01.21《政府府采購競競爭性磋磋商采購購方式管管理暫行行辦法》》財庫（（2014）214號號《政府和和社會資資本合作作項目政政府采購購管理辦辦法》財財庫（2014）215號發改委三、PPP法律律體系簡簡介-財財政部及及發改委委PPP法律文文件構成成三、PPP法律律體系簡簡介-河河南省PPP法法律文件件2014.11.07河南南省人民民政府關關于推廣廣運用政政府和社社會資本本合作模模式的指指導意見見 [豫豫政（2014）89號]2015.01.28河南南省人民民政府辦辦公廳關關于促進進政府投投融資公公司改革革創新轉轉型發展展的指導導意見[豫政辦〔〔2015〕〕9號]2015.4.30河河南省人人民政府府辦公廳廳關于印發發財政支支持穩增增長若干干政策措措施的通通知[豫政辦〔〔2015〕〕57號號]河南省政政府四、PPP項目目模式選選擇-我我國經常常采用的的PPP模式社會資本本主體與與政府方方簽約，，設立項項目公司司以階段段性業主主身份負負責某項項基礎設設施的融融資、建建設，并并在完工工后即交交付給政政府。BT模式式是否屬屬于PPP模式式，存在在爭議。。BT類型型基本含含義義TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部門門將擁有有的設施施的移交交給社會會資本主主體運營營，通常常社會資資本主體體需要支支付一筆筆轉讓款款，期滿滿后再將將設施無無償移交交給政府府方。社會資本本主體為為設施融融資并負負責其建建設，完完工后即即將設施施所有權權移交給給政府方方；隨后后政府方方再授予予其經營營該設施施的長期期合同。。社會資本本主體為為設施項項目進行行融資并并負責建建設、擁擁有和經經營這些些設施，，待期限限屆滿，，社會資資本主體體將該設設施及其其所有權權移交給給政府方方。社會資本本主體負負責既有有設施的的運營管管理以及及擴建/改建項項目的資資金籌措措、建設設及其運運營管理理，期滿滿將全部部設施無無償移交交給政府府部門。。社會資本本主體在在政府授授予的特特許權下下投資建建設設施施，擁有有該設施施的所有有權并負負責其經經營，并并將一直直擁有并并經營該該設施。。四、PPP項目目模式選選擇-PPP項項目分類類《關于開展展政府和和社會資資本合作作的指導導意見》發改投資資（2014）2724號四、PPP項目目模式選選擇案例例-深圳圳沙角B電廠深圳市政政府沙角B電電廠香港合和和電力三井財團團關聯企企業日本進出出口銀行行特區電力力國際銀團團EPS國際運營營商深圳沙角角B電廠廠香港合和和實業四、PPP項目目模式選選擇案例例-深圳圳沙角B電廠-投資結結構與資資金結構構四、PPP項目目模式選選擇案例例-深圳圳沙角B電廠-融資結結構四、PPP項目目模式選選擇案例例-深圳圳沙角B電廠-項目風險險分析四、PPP項目目模式選選擇案例例-廣西西來賓B電廠廣西政府府法國電力力聯合體體法國電力力阿爾斯通通項目公司司東方匯理理、匯豐、巴克萊法國出口口信貸來賓B電電廠廣西來賓賓B電廠廠京港地鐵公司（中方控股）股權資金投入港鐵特許協議市交通委監管租賃協議A部分資產租賃租賃協議A部分+B部分全部資產運營A部分+B部分全部資產運營運營維護A部分+B部分全部資產運營期運營經營收入A部分政府投資方京投公司政府投資B部分項目設施移交無償移交30年移交（特許期滿）運營期結束B部分項目設施移交無償移交30年建設期B部分建設0年4年建設期B部分建設投資建設期投資46億元B部分建設0年銀行銀行貸款協議京投首創中外合作協議投資107億元回收B部分投資（均委托北京市軌道交通建設管理公司）（由京港地鐵公司經營管理）A部分資產租賃費四、PPP項目目模式選選擇案例例—北京京地鐵四四號線四、PPP項目目模式選選擇案例例—北京京地鐵四四號線-融資結結構四、PPP項目目模式選選擇案例例—北京京地鐵四四號線-結構設設計四、PPP項目目模式選選擇案例例—北京京地鐵四四號線-回報模模式四、PPP項目目模式選選擇案例例—北京京地鐵四四號線-選擇PPP模模式的意意義四、PPP模式式選擇案案例-上上海莘莊莊燃氣熱熱電冷項項目（CCHP）項目識別別：2009年，華電電集團上上海分公公司與莘莘莊管委委會簽訂訂《項目目合作意意向書》》，啟動動前期準準備工作作。華電電集團開開展可行行性研究究，政府府初步審審查評估估。項目準備備：從PPP運作模式式的選擇擇到項目目投融資資結構、、合同結結構、監監管結構構的設計計均按照照PPP項目開發發流程開開展。華華電集團團全程參參與項目目早期規規劃設計計。項目采購購：莘莊CCHP項目中，，莘莊工工業區管管委會在在華電集集團自提提式發起起階段還還收到了了X集團和Y集團表達達的投資資意向。。莘莊管管委會決決定采用用競爭性性談判方方式確定定投資人人。四、PPP模式式選擇案案例-上上海莘莊莊燃氣熱熱電冷項項目（CCHP）項目實施施：成立立項目公公司上海海華電閔閔行能源源有限公公司，華華電新能能源發展展有限公公司持股股100%。莘莊CCHP項目在啟啟動初期期聘請了了專業設設計院和和顧問機機構開展展了項目目設計工工作，選選擇華電電分布式式能源有有限公司司作為項項目總承承包商進進行施工工。項目公司司成立了了質量管管理委員員會與質質量監督督小組，，對項目目進行質質量監督督管理并并定期編編制向母母公司匯匯報項目目的工程程進度與與預算控控制情況況。莘莊工業業區管委委會對項項目公司司建立了了一套常常態化建建設期與與運營期期監管機機制及應應急管理理預案。。項目實施施：成立項目目公司上上海華電電閔行能能源有限限公司，，華電新新能源發發展有限限公司持持股100%。莘莊CCHP項目在啟啟動初期期聘請了了專業設計計院和顧顧問機構構開展了了項目設設計工作作，選擇擇華電分分布式能能源有限限公司作作為項目目總承包包商進行施工工。項目公司司成立了了質量管管理委員員會與質質量監督督小組，，對項目目進行質質量監督督管理并并定期編編制向母母公司匯匯報項目目的工程程進度與與預算控控制情況況。莘莊工業業區管委委會對項項目公司司建立了了一套常常態化建建設期與與運營期期監管機機制及應應急管理理預案。。四、PPP模式式選擇案案例-上上海莘莊莊燃氣熱熱電冷項項目（CCHP）特點：（1）采用社社會資本本自提的的方式開開展PPP項目，為為整個項項目帶來來了資本本、技術術、渠道道、管理理經驗等等方面的的支持，，在公共共產品和和服務質質量、節節能環保保、經濟濟指標、、區域發發展等方方面實現現了整體體價值的的提升；；（2）社會資資本從項項目識別別開始全全程參與與項目的的準備，，對項目目情況掌掌握的比比較清楚楚，為項項目成功功實施奠奠定了良良好的基基礎：（（3）清潔能能源基金金提供低低息貸款款，為項項目提供供了充足足的資金金保障；；（4）特許經經營權項項目合同同內容考考慮了其其他有關關合同相相關方的的利益，，例如貸貸款方、、承包商商等；（（5）項目啟啟動初期期就聘請請專業設設計和顧顧問機構構開展項項目設計計工作；；（6）政府更更多的從從經營者者向監管管者的角角色轉變變。四、PPP模式式選擇案案例-上上海莘莊莊燃氣熱熱電冷項項目（CCHP）五點不足足：（1）項目發發起階段段缺乏物物有所值值的評價價；（2）項目準準備階段段政府未未聘請專專業機構構進行設設計咨詢詢，使項項目可能能存在隱隱性風險險；（3）采購程程序競爭爭性差，，不合規規，效率率低；（（4）項目協協議存在在一些問問題：未未詳細說說明提前前終止和和賠償，，對移交交問題未未做說明明；風險險分配機機制不健健全；（（5）措施保保障方面面存在問問題：項項目未建建立保函函體系；；缺乏融融資保證證；保險險方案不不完善。。五、PPP項目目操作流流程政府發起起或社會會資本發發起（包括存量資資產）制定年度和中中期開發計劃劃物有所值評價價財政承受能力力論證（對于于部分政府付付費或政府補補貼的項目））五、PPP項項目操作流程程各省區市發改改委建立PPP項目庫，，從準備建設的公共服務、、基礎設施項項目中，篩選選適用項目。。戰略規劃跟蹤項目社會資本建立協調機制制、確定實施施機構編制實施方案案實施方案審核核(物有所值值和財政承受受能力驗證，，未通過的可可調整方案再再驗證一次））五、PPP項項目操作流程程從項目庫或社社會資本申請請的項目中篩篩選、編制實實施方案并提提交聯審機制制（發改委會會同相關部門門建立）從項項目建設的必必要性、合規規性、適用性性、財政承受受能力以及價價格合理性等等方面進行可可行性評估。。參與準備落實合作伙伴伴社會資本資格預審采購文件編制制評審談判合同公示合同簽訂五、PPP項目操作流程程配合行業管理理部門、項目目實施機構按按《招標投標標法》、《政政府采購法》》通過公開招招標、邀請招招標、競爭性性談判等方式式，選擇社會會資本。項目實施機構構和社會資本本依法簽定項項目合同。競標/爭性談判談判與合同簽簽署社會資本設立項目公司司項目融資(債債權人直接介介入權)政府支付義務務(政府支付付義務應納入入政府預算)項目監督(3-5年對項項目進行中期期評估)五、PPP項目操作流程程對工程質量、、運營標準全全程監督；；推進第三方方評價，評價價結果公示；；項目結束后后，進行后評評價。項目建設項目運營接受監督社會資本移交方案確定定移交準備（移移交工作組））資產評估及性性能測試移交績效評價（財財政部門組織織有關部門對對項目進行整整體績效評價價，公開評價價結果）五、PPP項目操作流程程提前終止的接接管，合作期期滿后的移交交。依托各類類產權、股權權交易市場，，為社會資本本提供多元化化、規范化、、市場化的退退出渠道。項目移交項目清算社會資本六、PPP項項目合同體系系五、PPP項目操作流程程-競爭性談談判與競爭性性磋商根據質量和服服務均能滿足足采購文件實實質性響應要要求且最后報報價最低的原原則確定成交交供應商。采用綜合評分分法對提交最最后報價的供供應商的響應應文件和最后后報價進行綜綜合評分，以以評分得分最最高原則確定定成交供應商商。競爭性談判競爭性磋商六、PPP合合同體系-財財政部《PPP項目合同同指南》結構構六、PPP合合同體系-發發改委《PPP項目通用用合同指南》》結構《合同指南》》主要反映合合同的一般要要求，采用模模塊化的編寫寫框架，共設設置15個模模塊、86項項條款，適用用于不同模式式合作項目。。五大可選模塊塊（1）總則；；（2）合同主主體；（3）合作關關系；（4）項目前前期工作；（5）收入和和回報；（6）不可抗抗力和法律變變更；（7）合同解解除；（8）違約處處理；（9）爭議解解決；（10）其他他約定。十個必備模塊塊（1）投資計劃劃及融資方案案；（2）工程建建設；（3）政府移移交資產；（4）運營和和服務；（5）社會資資本主體移交交項目

對各個章節主要內容作出要求，沒有具體條款要求。分行業領域詳細剖析。詳細闡述核心條款內容。《PPP項目合同指南》《PPP項目通用合同指南》模塊化編寫。。15個模塊，86個具體條款。。強調合同的通通用性。10個通用模塊+靈活選用。概括性約定，，不做具體分分析。與《項目合同指南南》第二章相對應應。六、PPP合合同體系-《《項目合同指指南》和《通通用合同指南南》對比分析析七、PPP項目目案例剖析-福建泉州刺刺桐大橋項目目始于1996年，投資2.5億元，，經營期30年，BOT模式。優勢：建造速度快、、質量全優；；融資模式創創新（收費權權抵押）；連連接泉州和晉晉江最方便的的橋。“刺桐桐大橋不僅是是一座解決塞塞車、過橋困困難的物質的的橋，而且是是一座探索、、改革的橋，，它的意義遠遠遠超出了造造橋者的想象象”（人民日日報）出現的問題：：周邊又新建了了7條不收費費的大橋，嚴嚴重影響車流流量；政府讓讓項目公司又又出資1.2億修建了與與項目無關的的兩條道路，，名流路橋沒沒有享受到周周邊土地開發發、廣告牌、、加油站建設設等優先權；；回購問題比比較敏感。經驗教訓：1.高回報是是問題的根源源，尤其是定定價管理問題題成為政府和和企業的拉鋸鋸戰；2.缺乏合理理的風險分擔擔機制，出現現問題完全靠靠協調；3.缺乏合同同的約束，并并沒有“唯一一性條款”；；4.政府不誠誠信。在刺桐桐項目之后，，泉州的企業業家再也不做做基礎設施項項目了。關注：政府和企業都都要提高自身身的管理能力力，尤其是““合同管理””這一核心問問題。企業在投資的的高回報方面面存在僥幸心心理，未嚴格格測算，出現現問題期望““政府救市””。高回報在政治治上對主張者者存在較大的的壓力，企業業追逐利潤是是天職，但在在公共項目中中要保證公眾眾利益，投資資回報利益要要可控，要確確立合理的投投資回報和調調價機制。七、PPP項目目案例剖析-國家體育場場項目基本情況：在“鳥巢”總總計近32億億元的投資中中，由中國中中信集團公司司等四家企業業組成的中信信集團聯合體體出資42%，北京市國國有資產經營營有限責任公公司代表北京京市政府支付付剩余的58%，雙方按按投資比例組組建國家體育育場有限公司司，負責“鳥鳥巢”的融資資、建設、管管理等工作。。中信聯合體體擁有賽后30年的特許許經營權，運運營期間自負負盈虧。期滿滿后，“鳥巢巢”由北京市市政府收回。。但奧運結束束后的運營期期內，項目虧虧損嚴重，不不到一年，合合作雙方結束束PPP模式式，轉為股權權出資。PPP模式在在"鳥巢"等等奧運體育場場館的建設中中發揮了巨大大作用，它探探索出一條發發揮政府信用用杠桿作用、、充分動員社社會資金參與與公益事業建建設的多元化化融資新渠道道，實現了政政府職能的轉轉變，使相關關部門從側重重審批變為側側重服務，搭搭建了政府、、企業、金融融、法律機構構之間的信用用建設橋梁，，也鍛煉了參參與合作的國國內企業，加加速了體育產產業的發展。。運營失敗的原原因：1.股東懂建建設，不懂體體育場館的運運營管理，且且企業冠名權權等無形資產產開發滯后嚴嚴重影響了賽賽后運營收益益；2.北京市市政府的要要求嚴重影影響了體育育場的商業業運營，比比如將停車車位由2000個減減少到1000個，，減少體育育場中的商商業設施，，取消可閉閉合性頂蓋蓋，修改設設計并要求求提前完工工，影響了了體育場的的經濟性建建設；3.設計方方案與法人人招標分離離，要求使使用已經確確定的設計計，沒能形形成BOT完整的操操作過程，，也導致了了設計上對對體育場賽賽后商業運運營考慮的的不足；4.公益性性項目和商商業運營的的沖突，商商業活動受受到限制；；5.項目執執行過程中中存在與我我國財務和和法律上的的沖突，而而且很難協協調。經驗教訓：：1.不但要要關注建設設，更要關關注運營；；2.項目要要整體統籌籌考慮，項項目公司要要主導設計計、建設和和運營管理理；3.充分考考慮法律風風險。七、PPP項項目案例剖剖析-蘭州州威立雅水水務項目始于2007年，投投資4個億億，特許經經營期30年。問題：經營8年，，收入1000萬元元，尚不足足銀行利息息的一半。。原因：1.定價機機制一直未未能捋順，，成本與收收益倒掛；；2.企業只只有水廠運運營及維護護權，但政政府將一些些本來應由由其投資的的項目轉移移給企業，，例如水源源工程、城城市輸水管管網的改造造等，增加加了企業的的成本，但但在水價中中又無法體體現；3.用水價價格由政府府調控，政政府迫于公公眾的壓力力，調價困困難；4.項目實實行使用者者付費，水水費占家庭庭支出的比比重呈下降降趨勢，但但電費、勞勞動力、水水資源的成成本卻呈上上升趨勢。。經驗教訓訓：1.對于于水務項項目，建建議采用用“可行行性缺口口補助””的方式式付費；；2.配套套設施由由政府負負責更新新、維護護，明確確責任分分擔，避避免出現現自來水水污染的的負面影影響。3.明確確調價機機制，避避免成本本與收益益倒掛。。八、PPP項目目風險———類型型及典型型案例八、PPP項目目風險———風險險分析八、PPP項目目風險———防范范八、PPP項目風風險提示示-PPP項目目合同法法律性質質八、PPP項目風風險提示示-采購購方式選選擇《政府和社社會資本本合作模模式操作作指南(試行)》第十一條條“采購購方式選選擇”：：八、PPP項目風風險提示示-二次次招標問問題《中華人民民共和國國招投標標法》第三條在在中華華人民共共和國境境內進行行下列工工程建設設項目包包括項目目的勘察察、設計計、施工工、監理理以及與與工程建建設有關關的重要要設備、、材料等等的采購購，必須須進行招招標：(一)大型基礎礎設施、、公用事事業等關關系社會會公共利利益、公公眾安全全的項目目；《中華人民民共和國國招投標標法實施施條例》第九條除除招標標投標法法第六十十六條規規定的可可以不進進行招標標的特殊殊情況外外，有下下列情形形之一的的，可以以不進行行招標：：（三）已通通過招標標方式選選定的特特許經營營項目投投資人依依法能夠夠自行建建設、生生產或者者提供；；問題：按照《招投標法法》及《實施條例例》的規定，，如果PPP項目投資資人（聯聯合體））已經通通過招投投標程序序確定，，則投資資人（聯聯合體的的其中一一方）能能夠自行行建設、、生產或或提供的的，無需需再次進進行招投投標。如果PPP項目投資資人的確確定是采采用招投投標程序序以外的的方式確確定，例例如競爭爭性磋商商，則投投資人再再確定施施工方、、貨物提提供方時時是否需需要進行行招投標標，《政府采購購法》及《實施條例例》沒有規定定。按照正常常的施工工程序，，如果項項目投資資人的確確定未經經過招投投標程序序，則項項目公司司選定施施工單位位時，必必須進行行招投標標，否則則無法辦辦理施工工許可證證等一系系