第三章行政權力本章概述行政權力的涵義；行政權力的結構及其特征；行政權力分配的方式、途徑和原則；集權與分權、權利與義務的關系；行政授權的方式與條件；行政權力行使中負效應及其克服。第三章行政權力本章概述1第一節行政權力的涵義一、權力、行政權力的概念：一般說來，權力是能支配控制他人行為的能力，是一種非對稱的社會關系，其內容包括主體、客體、目的、作用和結果等方面。按照性質，權力可以劃分為政治權力、經濟權力、社會權力等等。政治權力就是政治強制力，是政治主體對政治客體的制約能力，憑借這種制約能力，政治主體擁有對于社會價值的支配手段。行政權力是政治權力的一種，它是國家行政機關依靠特定的強制手段，為有效執行國家意志而依據憲法原則對全社會進行管理的一種能力。第一節行政權力的涵義一、權力、行政權力的概念：2二、行政權力的主要內容：第一，行政權力的主體必須是國家行政機關及其工作人員；第二，行政權力的根本目標是通過執行國家的法律和政策有效地實現國家意志；第三，行政權力的作用方式主要是強制性地推行政令。第四，行政權力的客體是整個社會，具有普遍性；第五，行政權力的性質是一種由社會上少數人行使的管理權力（執行和管理性權力）。二、行政權力的主要內容：第一，行政權力的主體必須是國家行政機3三、關于行政權力的主要學說（一）早期分權學說

人們對于行政權力的認識，最早發端于分權學說。一般認為，亞里士多德首開分權學說的先河。他在《政治學》一書中將國家權力分為三種機能：議事、執行和審判。古羅馬的波利比阿又提出了元老院、執政官和平民會議之間相互制約的思想。

（二）三權分立學說

近代意義上的分權學說是從洛克開始的，他認為國家有三種權力，即立法權、行政權和對外權。這里洛克實際上是把國家權力分為兩部分，對外權在很大程度上屬于行政權的一種。明確劃分國家權力的是孟德斯鳩，他把國家權力劃分三種：立法權代表國家的一般意志；行政權主要執行國家意志；司法權主要在于審查行政機關的行為是否正確，保護民眾的利益。現代政治學進一步發展了以三權分立為代表的分權學說，通過研究分權之后出現的權力不平衡現象，強調了分權基礎上權力制衡的重要意義。三、關于行政權力的主要學說（一）早期分權學說4（三）政治與行政二分法

德國學者J.K.布隆赤里較早提出了將政治與行政分開的思想，行政學創始人威爾遜、以及社會組織之父韋伯都對此做了進一步的繼承和發展。美國學者古德諾全面闡述了政治與行政二分法的原理。二分法與三權分立相對應，它把行政權力作為一個獨立的領域來看待，促成了行政學的誕生，為對行政權力的專門研究奠定了基礎。但二分法對權力的分割過于簡單化，在解釋復雜現象時顯得力不從心。20世紀末期出現的新管理主義在二分法的基礎上，對于政治權力與行政權力之間的交互作用進行專門研究，提出了國家治理權力問題，在一定程度上克服了二分法的局限性。

（四）五權憲法學說五權憲法學說是孫中山在三權分立學說的基礎上，結合中國情況創立的一種學說。他把國家權力分為立法權、司法權、行政權、監察權和考試權五種。五權中的考試權就是指國家錄用公務員時要通過考試選賢任能，監察權也就是對行政官員進行監督。（三）政治與行政二分法5（五）議行合一學說巴黎公社開創了一個先例，馬克思對此給予肯定。在議行合一的權力結構中，民主集中制是權力運行的基本原則。但議行合一在當代并非議行不分，而是在現代社會權力的所有者與執行者分離條件下解決二者關系，保證權力執行者切實執行權力所有者意志的重要理論。從理論上講，議行合一不僅可以克服行政權力失控的現象，而且更能夠體現民主原則，它把政治上的民主與行政上的權力集中統一特性有機地結合在一起。

（六）組織權力學說它從組織的角度來研究行政管理權力的各個層面。從一般組織的共同意義出發，這種學說把行政權力視為組織中的權力，著重研究行政權力作為一般組織權力的職能與特點，其明顯特征表現在對決策問題的重視，認為行政權力不簡單表現為純粹的執行，決策同樣是其重要的基本職能。這種學說并不專門對行政組織和一般組織做專門區分，也就看不到行政組織的特征。（五）議行合一學說6三、行政權力結構

行政權力結構是指權力分工基礎上的行政權力整體性的關系狀態和有序性的活動過程。既包括行政管理中權力安排的靜態結構，也包括行政管理中權力運行的動態結構。三、行政權力結構

行政權力結構是指權力分工7（一）行政權力的靜態結構行政權力的靜態結構是指行政權力與其行使主體結合之后所形成的一種網絡構架。它表現為行政權力關系及其制度安排的總格局，是行政管理活動賴以展開的基本框架，包括：

1、縱向的層級結構（層級制），這種結構具有強制性的法規，明確的分工與責任，穩固而有序的上下級制度和層級制原則。

2、橫向的部門結構，這種結構主要來自于行政管理活動所需要的專業化分工。（一）行政權力的靜態結構行政權力的靜8（二）行政權力的動態結構

行政權力的動態結構是指由權力作用的方向、方式、軌道、層次、時間和結果等要素結合在一起所構成的權力運行模式。（參見李景鵬：《權力政治學》，北京大學出版社2008年版第31-36頁）動態結構離不開靜態結構的框架，但更能體現行政權力的實際內容：

1、行政權力是一種矢量，其作用方向和軌道具有明顯的指向，呈現出自上而下的方向，其軌道呈傘狀放射，與行政權力金字塔式的組織結構相一致。

2、行政權力的運行呈現明顯的層次性，其中間過程存在許多中介。這種層次性使得行政管理的主體和客體之間不能簡單發生作用，而是要經過若干中介的傳遞過程。因此，行政權力在實際運行過程中“衰減”或“折射”就不可避免。

3、時間在行政權力動態結構中是一個必不可少的因素，它是行政權力的動態結構和靜態結構之間的最大區別。行政權力的運行必須在有效時間內起到應有的作用，否則將失去活動的意義。所以，行政效率問題就成為行政權力運行的基本原則和直接目的。

4、行政權力動態結構中還應包括權力作用的結果，這是反映行政權力結構效應的因素。（二）行政權力的動態結構9四、行政權力的特征

1、公共性：公共管理與服務，提供公共物品、維護公共利益。2、手段性：是實現國家政治意愿的手段，行政權力并不是目的。3、自主性：相對于社會權力和統治權力而言有獨立性、自主性。4、膨脹性：自然增長與惡性膨脹兩種情況。5、時效性：民主與立法、效率與行政、公正與司法。6、一元性：組織系統唯一、權力中心唯一、運行單向。四、行政權力的特征

10五、行政權力與其它政治權力的關系1、行政權力和立法權力的關系：從性質和作用看：立法權力是各種社會權力集中的直接體現，其方向和軌道是多數人向少數人集中，是輸入的過程和階段；行政權力則是由少數人向多數人的擴散，是輸出的階段。從職能看：立法權力的職能是制定國家的法律和政策，其作用是根據社會發展的情勢和規律，概括出社會活動和各種集體行動的準則與規則；行政權力則是要執行國家法律，推行政府政策，其作用在于將立法權力確定的制度規則和一般準則具體應用于行政權力客體，即行政權力對象。從權力的價值原則看：立法權力追求民主，行政權力追求效率。五、行政權力與其它政治權力的關系1、行政權力和立法權力的關系112、行政權力和司法權力的關系權力運行方向不同，行政權力運行的方向是自上而下的，司法權力的運行則帶有某種平行性；主體在權力體系中獨立性不同，行政權力的下級主體受上級的指揮和控制，司法權力的各級主體獨立行使審判權。權力的作用和職能不同，行政權力是要積極地去實現國家意志，而司法權力主要在于消極地保障國家意志的實現不受干擾。2、行政權力和司法權力的關系123、行政權力和政黨權力的關系：權力的目的不同，行政權力的目的是執行國家意志，實現社會公共利益或保障社會利益的實現，即普遍主義的目的取向，政黨權力的目的則是執行本黨集體的意志，實現部分人的利益，即特殊主義的目的取向；權力性質不同，行政權力屬于國家權力的一部分，具有社會強制力；而政黨權力屬于社會集團權利，只對本黨成員具有約束力；權力的合理合法度不同，行政權力作為國家權力的一部分，具有自然的合法性基礎，政黨權力屬于一種集團性權力，它沒有必然的合法性，需要由法律專門規定；權力客體不同，行政權力的客體是整個社會，而政黨權力的客體只限于黨內；權力手段不同，行政權力擁有暴力威懾的后盾，且主要通過法律手段行使，而政黨則依靠意識形態等符號力量，主要通過紀律手段行使權力。在社會主義條件下，由于政黨具有特殊的地位和作用，其區別不象在資本主義條件下那樣明顯。3、行政權力和政黨權力的關系：13關于“行政國家現象”及“21世紀行政權力發展趨勢”

行政國家現象出現的原因？21世紀行政權力發展趨勢：權力結構的扁平化；權力分配的均等化；權力行使的共享化；權力運行的透明化；權力約束的法治化；權力價值的合意化。（課后請仔細閱讀教科書P99-P106內容）關于“行政國家現象”及“21世紀行政權力發展趨勢”行政14第二節行政權力分配行政權力分配是行政組織內部的職能分工問題，而行政機構的設置就是行政權力分配的外在表現。

一、行政權力分配的方式與途徑（一）行政權力的分配方式1、縱向層級結構性分配；2、橫向平行職能性分配。（二）行政權力分配的途徑

1、逐級授權；2、權力下放；3、地方自治；4、權力“外放”：主要在于解決行政權力主體和社會之間的關系，實際上也就是行政權力與社會權力之間的關系問題，即政府與社會的關系問題。第二節行政權力分配行政權力分配15（三）行政權力的再分配

一般有兩種情況：1、外源型行政權力再分配，即隨著整個社會利益的調整和政治權力的再分配而進行的行政權力的再分配。這種情況行政體系受到巨大的外部壓力，需進行變革性調整；2、內源型行政權力再分配，即在既定的政治經濟體制之內，由于行政體系內部的權力主體或對象發生了局部變化，行政權力需要做小幅度調整，在計劃、組織、人事和服務的產出等方面發生相應變化，這種情況稱為行政改組。（三）行政權力的再分配16（四）行政權力的人格化問題行政權力的主體和客體都包括人的因素，其運行只有依靠人才能實現。因此在行政權力分配中，權力與人的結合就成為關鍵的一環。這種結合過程便是行政權力人格化的過程，此過程通常是通過人事行政來實現的，賦予相應職位的人以相應的權力。行政權力人格化使得濫用職權的現象不可避免。馬克斯.韋伯特別強調行政權力非人格化的意義。他認為，行政管理必須采取合理的形式主義，用義務的壓力取代感情的支配，用人人平等的觀念取代因人而異的做法，用非個人的制度規則取代個人號令，以對法和制度規范的服從取代對個人命令的服從。（四）行政權力的人格化問題17二、行政權力分配的原則

（一）程序必須合法：合理合法是行政權力的重要特征，也是其運行的根本保證。

（二）職權必須明確：即每一個層次、每一個部門的權力都必須作出明確無誤的規定。

（三）權責必須一致：即權責不能分離，其大小也應相一致。權力與責任、義務是不能分離的，有權無責和有責無權的權責分離現象，在行政權力分配的過程中都是應防止和避免的。

（四）內容必須全面：各級行政主體都應獲得與其權力層次及職能相一致的職權。權力主體在人權、財權和物權各方面只有齊全完備，才能成為完整統一的體系而發揮作用。二、行政權力分配的原則18三、行政權力分配過程中的相關問題（一）行政權力分配與政治授權的關系

行政權力是執行性權力，來自人民及其代議機關的政治授權。行政權力的分配是行政權力體系內部不同層次主體之間的權力分配，而政治授權則是行政權力的外部來源。不同層次的政治授權可以看成是對行政權力在多級分配過程當中能量消耗的補充。

（二）集權與分權的關系

包括兩種情況，一是行政機關內部層級結構中權力的集中與分散的問題，二是在職能性結構中的集中與分散問題（包括主體與客體之間的關系），前者是集與分的關系，后者是集與放的關系。

（三）權利與義務的關系問題

權力分配中有一種特殊現象，即行政主體因為某種特殊需要具有一些不受一般行政法規約束的權力，即行政特權。行政特權也是一種法定的特殊權力，它也應與特殊的義務相一致。三、行政權力分配過程中的相關問題19第三節行政授權一、行政授權的性質和特點（一）行政授權的涵義

授權的一般意義是把權力委托給相應的人或機構代為執行。任何一個組織當其達到一定的規模或實行職能分工后，就必然要進行授權。行政授權是指行政組織內部上級機關把某些權力授予下級行政機關或職能機構，以便下級能夠在上級的監督下自主地行動和處理行政事務。

行政授權緣于兩個主導因素：一是處理復雜公共事務的需要，二是由完成行政任務所引起的建立行政組織的需要。

從內容上看，行政授權包括兩個層面：一是決策權力的授予，二是執行權力的授予。從形式上看，行政授權由三個基本要素構成：（1）指派工作任務；（2）授予行政權力；（3）承擔工作責任。

第三節行政授權一、行政授權的性質和特點20（二）行政授權的特點

1、行政授權在本質上是行政組織內部權力分配的特定方式；

2、行政授權實際上是行政領導活動過程的一部分；

3、行政授權也是一種權責高度統一的管理行為。（二）行政授權的特點21行政授權與行政法律關系上的代理、助理和一般組織分工區別開來：第一，行政授權與行政代理不同。行政代理指的是代理人依法代替某一行政人員執行其任務，并要自負全部責任；而行政授權則是被授權者負責行使其法定的職權，并非代替他人。第二，行政授權與行政助理不同。行政助理是幫助負責者去處理行政事務，接受幫助的行政人員仍負有全部責任，而助理人員則沒有多少責任；在行政授權中，被授權者則負有相當的責任。第三，行政授權與行政分工不同。行政分工是指不同的行政機關或行政工作人員各負其責，彼此之間未必有上下級隸屬關系；而行政授權則包含上下級之間必須具有的監控與報告關系。行政授權與行政法律關系上的代理、助理和一般組織分工區別開來：22二、行政授權方式

（一）根據授權的性質和內容，可將行政授權劃分為：

1、充分授權，也叫一般授權，是指上級行政主體在下達任務時，允許下屬自己決定行動方案，并能進行創造性工作。具體包括柔性授權、模糊授權、惰性授權等。2、不充分授權，也叫特定授權，或稱剛性授權，是指上級領導對于下屬的工作范圍、內容、應達成的績效目標和完成工作的具體途徑都有詳細規定，下級行政主體必須嚴格執行這些規定。3、制約授權，又叫復合授權，這是把某項任務的職權分解授給兩個或多個子系統，使子系統之間產生互相制約的作用，以免出現疏漏。4、彈性授權，亦稱動態授權，是指在完成同一項任務的不同階段采用不同的授權方式。二、行政授權方式

（一）根據授權的性質和內容，可將行政授權劃23（二）根據授權的媒介和方式，可將行政授權分為：

1、書面授權，是上級行政主體以文字形式對下屬工作的職責范圍、目標任務、組織情況、等級規范、處理規程等都有明確規定的形式。2、口頭授權，是上級行政領導對下屬用口頭語言所做的工作交代，或者是上下級之間根據會議所產生的工作分配。（二）根據授權的媒介和方式，可將行政授權分為：24（三）根據授權的合法程度，可將授權分為：

1、正式授權，是指行政主體依據法律規定并按照法定程序進行的授權活動。

2、非正式授權，是指無法律特別規定、或組織體系之外的非程序性授權。（三）根據授權的合法程度，可將授權分為：25三、行政授權過程（一）行政授權的條件至少應包括：1、良好的組織和人事基礎。包括管理目標已經確立，任務明確；行政組織機構已經建立，組織結構系統完善，職能健全；組織內部的人事安排已經大致確定，不再擔心部屬的過分變動；組織文化和工作環境良好，工作人員心情舒暢，忠于職守。2、適當的時機。首長工作負擔過重時；指揮系統中有人暫時離開或者高層職位缺位時；機關力求開創新局面、解決新問題，首長必須集中精力專注于重點組織工作目標時；當有關工作人員不在一處工作時。3、工作需要和一定界限。重復性、瑣碎性和經常性工作，過于專業化的工作等都應授權；但授權要堅持例外原則，即上級主管把一般日常慣例性工作授給下級，但自己應保留重大政策決定和重要人事任免權等三、行政授權過程（一）行政授權的條件26（二）行政授權的程序1、明確授權的工作內容；2、選擇授權的對象；3、規定授權工作應該達到的目標、成果以及完成工作的權限和應負的責任；4、正式授予權力；5、檢查評估授權成效。（二）行政授權的程序27（三）行政授權過程中授受關系的處理行政授權并不是單向的行為過程，而是一種權力授予和權力接受之間的雙向行為。作為雙向管理行為的行政授權，如果沒有被授權者的充分理解和明確表示，是很難取得成功的。因而要處理好授受關系，注意排除授權方面的障礙：一是行政授權主體要克服自負、恐懼、猜疑、妒忌等心理方面的障礙；二是行政授權主體要克服領導、控制、指揮能力方面的障礙；三是行政授權還要克服來自授權客體能力方面的障礙；四是行政授權也要克服來自組織方面的障礙；五是行政授權還必須克服來自環境方面的障礙。（三）行政授權過程中授受關系的處理行政授權并不是單向的行為28第四節行政權力行使行政權力運行的過程就是行政主體分配和行使權力的過程，是行政權力主體對客體施加影響、并使客體按照主體意愿采取行動的過程。這一過程包括計劃、組織、用人、指揮、執行、控制、監督和反饋等一系列具體行為。第四節行政權力行使行政權力運行的過程就是行29

一、行政權力的基礎和手段（一）行政權力基礎行政主體獲得了相應的權力基礎，也就擁有了使行政客體服從的手段。行政權力基礎，大致包括以下幾種情況：（1）強制性權力：威脅和懲罰手段。例如人身自由與權利的限制。（2）制度性權力：制度規則、包括程序性規范和行為準則等。（3）資源性權力：也稱報酬性權力，例如工資、職位、升遷途徑等。（4）人格性權力：在特定情況下對行政主體的人的尊重與愛戴。（5）知識性權力：專家所擁有的知識技能和信息處理能力。（6）關系性權力：人際關系技巧與情感支持等。另外還有例如結構性權力、象征性權力等。一、行政權力的基礎和手段30權力與權威的區別：第一，權力主要指一種力量，依靠這種力量可以造成某種特定的局面，使客體的行為符合主體的目的；權威則主要是一種社會心理過程，它依靠某種威勢或威望來取得信任與贊同。第二，權力通常是以強制力作為后盾，具有某種強制性；而權威則主要是以合法性、正當性、合理性作為依靠，具有一定的影響性。權力的作用不一定帶來服從的結果，客體的對抗和不服從是時常發生的；權威所起的作用則往往是心悅誠服，客體一般是基于認同而進行的服從。權力與權威的區別：31權力與權威有相關性，在多數情況下是一致的，但在特殊情況下可能發生分離，導致有權力而無權威現象的出現。在行使權力的過程中，行政主體應該力求權力與權威的統一，并保證合法與合理的統一。權力與權威有相關性，在多數情況下是一致的，但32（二）行政權力行使的手段

所謂行政權力行使的手段就是各種行政權力運用過程中的實踐組合。一般而言，采取的策略是：權力壓力：在法律允許的范圍內，通過運用物理、生理、心理等方面的原理，使行政客體的需要遭到破壞或處于不利地位，讓人們按照給定方式行動。權力控制：按照法規、命令、指示、規定、章程、要求等的結構權力或制度權力，要求行政客體的活動。權力操縱：行政主體通過限制信息供應、進行信息誤導或蒙蔽宣傳等，也可通過物質利益誘惑來完成。權力誘導：行政主體提出呼吁或勸告，理性勸說，客體自覺自愿發出主體需要的行為。（二）行政權力行使的手段

所謂行政權力行使的手段就是各種行政33二、行政權力行使的程度

（一）行政權力行使的程度與政府治理能力行政權力行使程度是一個綜合指標，它不僅反映政府工作的效率，而且也反映政府工作的能力。效率與能力的統一便是政府的效能。所以有效政府必須是既有效率又有能力的政府。所謂政府能力，指的是政府推行管理活動的可能性與效力，包括政府能否有效采取集體行動和能否廣泛促進社會的集體性行動兩個方面，其判斷標準在于政府政策目標的實現程度對于社會發展的推進。政府能力實際上是行政權力主體在其與客體的互動關系中所表現出的能動性。政府能力在一方面體現了行政權力實現自主性目標的潛能，在另一方面則體現了行政主體向客體提供服務的供給狀況。二、行政權力行使的程度

（一）行政權力行使的程度與政府治理能34（二）影響行政權力行使程度的因素

1、行政權力的目的與手段的合理性與正當性是一個根本的因素；2、行政權力的結構和強度是影響行政權力行使程度的另一個因素；3、行政權力作用的范圍，過大過寬會使行政權力效力衰減或無效；4、行政客體的認知與理解等潛在能力問題；5、行政環境對行政權力的行使起促進或制約作用。（二）影響行政權力行使程度的因素35（三）行政權力行使過程中的負效應及其克服

1、負效應的表現。（1）利益錯位，公仆變成主人；（2）權力角逐，手段變成目的；（3）權力僭越，職權擴張為特權；（4）傳統慣性，導致權力濫用。（三）行政權力行使過程中的負效應及其克服362、負效應的克服。（1）他律機制，即其他政治權力以及行政客體對于行政主體的制約，這主要包括立法權力和司法權力等行政權力之外的國家權力的監控、政黨政治權力的監督、輿論權力的監督、公民和公民集團的監督等多種形式。（2）自律機制，即行政權力系統自身所應具備的防范措施與制度等，這主要包括利益協調機制、行政責任機制和行政倫理機制。2、負效應的克服。37復習思考題1、行政權力的內涵2、行政權力的特征和結構3、行政權力與其他政治權力之間的關系

4、行政權力分配的原則與途徑

5、行政權力分配中處理集權與分權的關系

6、行政授權及其特點

7、權力與權威的關系

8、行政權力運行中的負效應及其克服

復習思考題1、行政權力的內涵38演講完畢，謝謝觀看！演講完畢，謝謝觀看！39第三章行政權力本章概述行政權力的涵義；行政權力的結構及其特征；行政權力分配的方式、途徑和原則；集權與分權、權利與義務的關系；行政授權的方式與條件；行政權力行使中負效應及其克服。第三章行政權力本章概述40第一節行政權力的涵義一、權力、行政權力的概念：一般說來，權力是能支配控制他人行為的能力，是一種非對稱的社會關系，其內容包括主體、客體、目的、作用和結果等方面。按照性質，權力可以劃分為政治權力、經濟權力、社會權力等等。政治權力就是政治強制力，是政治主體對政治客體的制約能力，憑借這種制約能力，政治主體擁有對于社會價值的支配手段。行政權力是政治權力的一種，它是國家行政機關依靠特定的強制手段，為有效執行國家意志而依據憲法原則對全社會進行管理的一種能力。第一節行政權力的涵義一、權力、行政權力的概念：41二、行政權力的主要內容：第一，行政權力的主體必須是國家行政機關及其工作人員；第二，行政權力的根本目標是通過執行國家的法律和政策有效地實現國家意志；第三，行政權力的作用方式主要是強制性地推行政令。第四，行政權力的客體是整個社會，具有普遍性；第五，行政權力的性質是一種由社會上少數人行使的管理權力（執行和管理性權力）。二、行政權力的主要內容：第一，行政權力的主體必須是國家行政機42三、關于行政權力的主要學說（一）早期分權學說

人們對于行政權力的認識，最早發端于分權學說。一般認為，亞里士多德首開分權學說的先河。他在《政治學》一書中將國家權力分為三種機能：議事、執行和審判。古羅馬的波利比阿又提出了元老院、執政官和平民會議之間相互制約的思想。

（二）三權分立學說

近代意義上的分權學說是從洛克開始的，他認為國家有三種權力，即立法權、行政權和對外權。這里洛克實際上是把國家權力分為兩部分，對外權在很大程度上屬于行政權的一種。明確劃分國家權力的是孟德斯鳩，他把國家權力劃分三種：立法權代表國家的一般意志；行政權主要執行國家意志；司法權主要在于審查行政機關的行為是否正確，保護民眾的利益。現代政治學進一步發展了以三權分立為代表的分權學說，通過研究分權之后出現的權力不平衡現象，強調了分權基礎上權力制衡的重要意義。三、關于行政權力的主要學說（一）早期分權學說43（三）政治與行政二分法

德國學者J.K.布隆赤里較早提出了將政治與行政分開的思想，行政學創始人威爾遜、以及社會組織之父韋伯都對此做了進一步的繼承和發展。美國學者古德諾全面闡述了政治與行政二分法的原理。二分法與三權分立相對應，它把行政權力作為一個獨立的領域來看待，促成了行政學的誕生，為對行政權力的專門研究奠定了基礎。但二分法對權力的分割過于簡單化，在解釋復雜現象時顯得力不從心。20世紀末期出現的新管理主義在二分法的基礎上，對于政治權力與行政權力之間的交互作用進行專門研究，提出了國家治理權力問題，在一定程度上克服了二分法的局限性。

（四）五權憲法學說五權憲法學說是孫中山在三權分立學說的基礎上，結合中國情況創立的一種學說。他把國家權力分為立法權、司法權、行政權、監察權和考試權五種。五權中的考試權就是指國家錄用公務員時要通過考試選賢任能，監察權也就是對行政官員進行監督。（三）政治與行政二分法44（五）議行合一學說巴黎公社開創了一個先例，馬克思對此給予肯定。在議行合一的權力結構中，民主集中制是權力運行的基本原則。但議行合一在當代并非議行不分，而是在現代社會權力的所有者與執行者分離條件下解決二者關系，保證權力執行者切實執行權力所有者意志的重要理論。從理論上講，議行合一不僅可以克服行政權力失控的現象，而且更能夠體現民主原則，它把政治上的民主與行政上的權力集中統一特性有機地結合在一起。

（六）組織權力學說它從組織的角度來研究行政管理權力的各個層面。從一般組織的共同意義出發，這種學說把行政權力視為組織中的權力，著重研究行政權力作為一般組織權力的職能與特點，其明顯特征表現在對決策問題的重視，認為行政權力不簡單表現為純粹的執行，決策同樣是其重要的基本職能。這種學說并不專門對行政組織和一般組織做專門區分，也就看不到行政組織的特征。（五）議行合一學說45三、行政權力結構

行政權力結構是指權力分工基礎上的行政權力整體性的關系狀態和有序性的活動過程。既包括行政管理中權力安排的靜態結構，也包括行政管理中權力運行的動態結構。三、行政權力結構

行政權力結構是指權力分工46（一）行政權力的靜態結構行政權力的靜態結構是指行政權力與其行使主體結合之后所形成的一種網絡構架。它表現為行政權力關系及其制度安排的總格局，是行政管理活動賴以展開的基本框架，包括：

1、縱向的層級結構（層級制），這種結構具有強制性的法規，明確的分工與責任，穩固而有序的上下級制度和層級制原則。

2、橫向的部門結構，這種結構主要來自于行政管理活動所需要的專業化分工。（一）行政權力的靜態結構行政權力的靜47（二）行政權力的動態結構

行政權力的動態結構是指由權力作用的方向、方式、軌道、層次、時間和結果等要素結合在一起所構成的權力運行模式。（參見李景鵬：《權力政治學》，北京大學出版社2008年版第31-36頁）動態結構離不開靜態結構的框架，但更能體現行政權力的實際內容：

1、行政權力是一種矢量，其作用方向和軌道具有明顯的指向，呈現出自上而下的方向，其軌道呈傘狀放射，與行政權力金字塔式的組織結構相一致。

2、行政權力的運行呈現明顯的層次性，其中間過程存在許多中介。這種層次性使得行政管理的主體和客體之間不能簡單發生作用，而是要經過若干中介的傳遞過程。因此，行政權力在實際運行過程中“衰減”或“折射”就不可避免。

3、時間在行政權力動態結構中是一個必不可少的因素，它是行政權力的動態結構和靜態結構之間的最大區別。行政權力的運行必須在有效時間內起到應有的作用，否則將失去活動的意義。所以，行政效率問題就成為行政權力運行的基本原則和直接目的。

4、行政權力動態結構中還應包括權力作用的結果，這是反映行政權力結構效應的因素。（二）行政權力的動態結構48四、行政權力的特征

1、公共性：公共管理與服務，提供公共物品、維護公共利益。2、手段性：是實現國家政治意愿的手段，行政權力并不是目的。3、自主性：相對于社會權力和統治權力而言有獨立性、自主性。4、膨脹性：自然增長與惡性膨脹兩種情況。5、時效性：民主與立法、效率與行政、公正與司法。6、一元性：組織系統唯一、權力中心唯一、運行單向。四、行政權力的特征

49五、行政權力與其它政治權力的關系1、行政權力和立法權力的關系：從性質和作用看：立法權力是各種社會權力集中的直接體現，其方向和軌道是多數人向少數人集中，是輸入的過程和階段；行政權力則是由少數人向多數人的擴散，是輸出的階段。從職能看：立法權力的職能是制定國家的法律和政策，其作用是根據社會發展的情勢和規律，概括出社會活動和各種集體行動的準則與規則；行政權力則是要執行國家法律，推行政府政策，其作用在于將立法權力確定的制度規則和一般準則具體應用于行政權力客體，即行政權力對象。從權力的價值原則看：立法權力追求民主，行政權力追求效率。五、行政權力與其它政治權力的關系1、行政權力和立法權力的關系502、行政權力和司法權力的關系權力運行方向不同，行政權力運行的方向是自上而下的，司法權力的運行則帶有某種平行性；主體在權力體系中獨立性不同，行政權力的下級主體受上級的指揮和控制，司法權力的各級主體獨立行使審判權。權力的作用和職能不同，行政權力是要積極地去實現國家意志，而司法權力主要在于消極地保障國家意志的實現不受干擾。2、行政權力和司法權力的關系513、行政權力和政黨權力的關系：權力的目的不同，行政權力的目的是執行國家意志，實現社會公共利益或保障社會利益的實現，即普遍主義的目的取向，政黨權力的目的則是執行本黨集體的意志，實現部分人的利益，即特殊主義的目的取向；權力性質不同，行政權力屬于國家權力的一部分，具有社會強制力；而政黨權力屬于社會集團權利，只對本黨成員具有約束力；權力的合理合法度不同，行政權力作為國家權力的一部分，具有自然的合法性基礎，政黨權力屬于一種集團性權力，它沒有必然的合法性，需要由法律專門規定；權力客體不同，行政權力的客體是整個社會，而政黨權力的客體只限于黨內；權力手段不同，行政權力擁有暴力威懾的后盾，且主要通過法律手段行使，而政黨則依靠意識形態等符號力量，主要通過紀律手段行使權力。在社會主義條件下，由于政黨具有特殊的地位和作用，其區別不象在資本主義條件下那樣明顯。3、行政權力和政黨權力的關系：52關于“行政國家現象”及“21世紀行政權力發展趨勢”

行政國家現象出現的原因？21世紀行政權力發展趨勢：權力結構的扁平化；權力分配的均等化；權力行使的共享化；權力運行的透明化；權力約束的法治化；權力價值的合意化。（課后請仔細閱讀教科書P99-P106內容）關于“行政國家現象”及“21世紀行政權力發展趨勢”行政53第二節行政權力分配行政權力分配是行政組織內部的職能分工問題，而行政機構的設置就是行政權力分配的外在表現。

一、行政權力分配的方式與途徑（一）行政權力的分配方式1、縱向層級結構性分配；2、橫向平行職能性分配。（二）行政權力分配的途徑

1、逐級授權；2、權力下放；3、地方自治；4、權力“外放”：主要在于解決行政權力主體和社會之間的關系，實際上也就是行政權力與社會權力之間的關系問題，即政府與社會的關系問題。第二節行政權力分配行政權力分配54（三）行政權力的再分配

一般有兩種情況：1、外源型行政權力再分配，即隨著整個社會利益的調整和政治權力的再分配而進行的行政權力的再分配。這種情況行政體系受到巨大的外部壓力，需進行變革性調整；2、內源型行政權力再分配，即在既定的政治經濟體制之內，由于行政體系內部的權力主體或對象發生了局部變化，行政權力需要做小幅度調整，在計劃、組織、人事和服務的產出等方面發生相應變化，這種情況稱為行政改組。（三）行政權力的再分配55（四）行政權力的人格化問題行政權力的主體和客體都包括人的因素，其運行只有依靠人才能實現。因此在行政權力分配中，權力與人的結合就成為關鍵的一環。這種結合過程便是行政權力人格化的過程，此過程通常是通過人事行政來實現的，賦予相應職位的人以相應的權力。行政權力人格化使得濫用職權的現象不可避免。馬克斯.韋伯特別強調行政權力非人格化的意義。他認為，行政管理必須采取合理的形式主義，用義務的壓力取代感情的支配，用人人平等的觀念取代因人而異的做法，用非個人的制度規則取代個人號令，以對法和制度規范的服從取代對個人命令的服從。（四）行政權力的人格化問題56二、行政權力分配的原則

（一）程序必須合法：合理合法是行政權力的重要特征，也是其運行的根本保證。

（二）職權必須明確：即每一個層次、每一個部門的權力都必須作出明確無誤的規定。

（三）權責必須一致：即權責不能分離，其大小也應相一致。權力與責任、義務是不能分離的，有權無責和有責無權的權責分離現象，在行政權力分配的過程中都是應防止和避免的。

（四）內容必須全面：各級行政主體都應獲得與其權力層次及職能相一致的職權。權力主體在人權、財權和物權各方面只有齊全完備，才能成為完整統一的體系而發揮作用。二、行政權力分配的原則57三、行政權力分配過程中的相關問題（一）行政權力分配與政治授權的關系

行政權力是執行性權力，來自人民及其代議機關的政治授權。行政權力的分配是行政權力體系內部不同層次主體之間的權力分配，而政治授權則是行政權力的外部來源。不同層次的政治授權可以看成是對行政權力在多級分配過程當中能量消耗的補充。

（二）集權與分權的關系

包括兩種情況，一是行政機關內部層級結構中權力的集中與分散的問題，二是在職能性結構中的集中與分散問題（包括主體與客體之間的關系），前者是集與分的關系，后者是集與放的關系。

（三）權利與義務的關系問題

權力分配中有一種特殊現象，即行政主體因為某種特殊需要具有一些不受一般行政法規約束的權力，即行政特權。行政特權也是一種法定的特殊權力，它也應與特殊的義務相一致。三、行政權力分配過程中的相關問題58第三節行政授權一、行政授權的性質和特點（一）行政授權的涵義

授權的一般意義是把權力委托給相應的人或機構代為執行。任何一個組織當其達到一定的規模或實行職能分工后，就必然要進行授權。行政授權是指行政組織內部上級機關把某些權力授予下級行政機關或職能機構，以便下級能夠在上級的監督下自主地行動和處理行政事務。

行政授權緣于兩個主導因素：一是處理復雜公共事務的需要，二是由完成行政任務所引起的建立行政組織的需要。

從內容上看，行政授權包括兩個層面：一是決策權力的授予，二是執行權力的授予。從形式上看，行政授權由三個基本要素構成：（1）指派工作任務；（2）授予行政權力；（3）承擔工作責任。

第三節行政授權一、行政授權的性質和特點59（二）行政授權的特點

1、行政授權在本質上是行政組織內部權力分配的特定方式；

2、行政授權實際上是行政領導活動過程的一部分；

3、行政授權也是一種權責高度統一的管理行為。（二）行政授權的特點60行政授權與行政法律關系上的代理、助理和一般組織分工區別開來：第一，行政授權與行政代理不同。行政代理指的是代理人依法代替某一行政人員執行其任務，并要自負全部責任；而行政授權則是被授權者負責行使其法定的職權，并非代替他人。第二，行政授權與行政助理不同。行政助理是幫助負責者去處理行政事務，接受幫助的行政人員仍負有全部責任，而助理人員則沒有多少責任；在行政授權中，被授權者則負有相當的責任。第三，行政授權與行政分工不同。行政分工是指不同的行政機關或行政工作人員各負其責，彼此之間未必有上下級隸屬關系；而行政授權則包含上下級之間必須具有的監控與報告關系。行政授權與行政法律關系上的代理、助理和一般組織分工區別開來：61二、行政授權方式

（一）根據授權的性質和內容，可將行政授權劃分為：

1、充分授權，也叫一般授權，是指上級行政主體在下達任務時，允許下屬自己決定行動方案，并能進行創造性工作。具體包括柔性授權、模糊授權、惰性授權等。2、不充分授權，也叫特定授權，或稱剛性授權，是指上級領導對于下屬的工作范圍、內容、應達成的績效目標和完成工作的具體途徑都有詳細規定，下級行政主體必須嚴格執行這些規定。3、制約授權，又叫復合授權，這是把某項任務的職權分解授給兩個或多個子系統，使子系統之間產生互相制約的作用，以免出現疏漏。4、彈性授權，亦稱動態授權，是指在完成同一項任務的不同階段采用不同的授權方式。二、行政授權方式

（一）根據授權的性質和內容，可將行政授權劃62（二）根據授權的媒介和方式，可將行政授權分為：

1、書面授權，是上級行政主體以文字形式對下屬工作的職責范圍、目標任務、組織情況、等級規范、處理規程等都有明確規定的形式。2、口頭授權，是上級行政領導對下屬用口頭語言所做的工作交代，或者是上下級之間根據會議所產生的工作分配。（二）根據授權的媒介和方式，可將行政授權分為：63（三）根據授權的合法程度，可將授權分為：

1、正式授權，是指行政主體依據法律規定并按照法定程序進行的授權活動。

2、非正式授權，是指無法律特別規定、或組織體系之外的非程序性授權。（三）根據授權的合法程度，可將授權分為：64三、行政授權過程（一）行政授權的條件至少應包括：1、良好的組織和人事基礎。包括管理目標已經確立，任務明確；行政組織機構已經建立，組織結構系統完善，職能健全；組織內部的人事安排已經大致確定，不再擔心部屬的過分變動；組織文化和工作環境良好，工作人員心情舒暢，忠于職守。2、適當的時機。首長工作負擔過重時；指揮系統中有人暫時離開或者高層職位缺位時；機關力求開創新局面、解決新問題，首長必須集中精力專注于重點組織工作目標時；當有關工作人員不在一處工作時。3、工作需要和一定界限。重復性、瑣碎性和經常性工作，過于專業化的工作等都應授權；但授權要堅持例外原則，即上級主管把一般日常慣例性工作授給下級，但自己應保留重大政策決定和重要人事任免權等三、行政授權過程（一）行政授權的條件65（二）行政授權的程序1、明確授權的工作內容；2、選擇授權的對象；3、規定授權工作應該達到的目標、成果以及完成工作的權限和應負的責任；4、正式授予權力；5、檢查評估授權成效。（二）行政授權的程序66（三）行政授權過程中授受關系的處理行政授權并不是單向的行為過程，而是一種權力授予和權力接受之間的雙向行為。作為雙向管理行為的行政授權，如果沒有被授權者的充分理解和明確表示，是很難取得成功的。因而要處理好授受關系，注意排除授權方面的障礙：一是行政授權主體要克服自負、恐懼、猜疑、妒忌等心理方面的障礙；二是行政授權主體要克服領導、控制、指揮能力方面的障礙；三是行政授權還要克服來自授權客體能力方面的障礙；四是行政授權也要克服來自組織方面的障礙；五是行政授權還必須克服來自環境方面的障礙。（三）行政授權過程中授受關系的處理行政授權并不是單向的行為67第四節行政權力行使行政權力運行的過程就是行政主體分配和行使權力的過程，是行政權力主體對客體施加影響、并使客體按照主體意愿采取行動的過程。這一過程包括計劃、組織、用人、指揮、執行、控制、監督和反饋等一系列具體行為。第四節行政權力行使行政權力運行的過程就是行68

一、行政權力的基礎和手段（一）行政