中國城市更新論壇白皮書：城市有機更新，政企共塑的城市升級之路城市更新的類型及在城市發展中的作用一、城市更新的分類城市更新類型多種多樣。可以按更新對象劃分，可以按更新的主客體可劃分，可以按更新的主導模式等。

但無論如

何劃分，最終都可歸為以下三類

:

拆除重建類，有機更新類，綜合整治類。由于發展階段不同，城市更新的模式重點也不相同：一

般早期或特殊時期的城市更新以拆除重建為主，成熟發

展中的城市更新以有機更新和綜合整治為主。

拆除重建、有機更新、綜合整治三類城市更新方式在實

踐中并不是相互分割、完全獨立的。通常在某一片更新

區域中三種模式可能都存在，但以哪種方式為主，則決

定了其運作機制、投融資模式、政府政策、企業參與方

式等有所不同。有機更新在空間優化和提升的同時，更加注重權衡社會、

產業、生態、歷史、文化等多因素的傳承和創新。它不

僅是更新建筑和空間，而且是提升城市品質和能級的內

涵式和系統化的更新方式。如果說拆除重建的更新是城

市階段的、粗放式、偏重增量的更新，有機更新則是城

市永續的、內涵式、偏重質量的更新。二、城市更新在城市發展中的作用城市更新過程融匯了社會、經濟、自然環境和物質空間的全面復興和可持續發展，從而使城市變

得更有活力和競爭力。這是一個永續的過程，也是當今國際大都市持續提升城市活力的關鍵舉措。

倫敦、紐約、東京等國際大都市一直保持處于世界領先的地位，始終是世界的創新中心、消費中心、

金融中心、高端制造業的發明中心及研發中心等，其背后的原因就是不斷地通過城市更新來迭代

產業、吸引人才。城市更新就是最終實現高質量城市化的必經途經之一。未來我國“要形成以國內大循環為主體、

國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。城市更新在打造國內大循環為主的經濟發展模式下，

將發揮積極作用。三、城市有機更新的重要意義有機更新是對城市遺產的最大尊重。城市遺產是城市中能夠體現

一個城市的歷史、科學、藝術價值的、具有傳統和地方特色的歷

史街區、歷史環境和歷史建筑物等。城市遺產是城市肌理的重要

組成部分，是一個城市歷史與文化的象征，代表著一個城市獨有

的價值和面貌。傳承、保護歷史遺留的城市遺產的重要性日益受

到更大的重視，城市更新進一步發展為有機更新。成功的城市更

新不是要推倒重建，而是要注重保護城市肌理，在尊重遺產價值

的基礎上為舊空間注入新的活力。在城市更新中，新與舊的完美

結合正在成為

表達城市遺產價值理念的方式。城市有機更新的國際經驗和規律一、國外城市更新概念的提出及演進發展初期：城市更新這一概念最早是

1958

年在荷蘭首屆世界城市更新大會上提出來的。

這一時期城市改造轉向以提高城市人口承載力、滿足經濟振興過程中人口向城市聚集的需

求為重點。

主要內容為對城市中心區土地的強化利用和大規模清理貧民窟、重建城市社區，以改善城

市生存條件和物質環境。發展中期：此后，發達國家在半個多世紀的城市更新實踐與探索中積累了多方面的經驗。在這一發展

過程中，城市更新的主要任務已經從最初的“拆舊建新”、“消滅貧民窟”等發展到了在

綜合性規劃的前提下對存量城市資產的功能改造和價值再發現。

城市更新更多地被賦予了修復城市經濟、協調經濟與社會發展關系等方面意義。人文、社

會因素明顯地被加入到了城市更新的目標中。當前發展：國際上大多數國家的城市更新已不再單純著眼于物質屬性和經濟因素，而是更綜合地著眼

于就業、教育、社會公平等社會發展的目標

;

在更新改造中也不再是簡單地拆除重建，而

是注重對存量建筑的人文、歷史、社會等方面價值進行再開發，對更新對象整體環境的改

造和完善。在城市發展中重視城市更新，這一趨勢的出現

是和可持續發展理念的日益普及

密切相關的。在國際上，城市之間的競爭已經從經濟總量、城市規模等方面的競爭轉為了

人文環境、人居環境、生態環境和可持續性發展能力等方面的競爭。二、國外城市更新模式對我國的啟示轉變更新模式

強調有機更新發達國家在各自的城市進程中都日益重視和加強了對城市更新的探索和實踐。

他們的共同經驗是，城市更

新是對粗放擴張型城市化的發展和升級，城市有機

更新是對早期大拆大建方式的發展和升級。我國的城市更新，應當格外注重以

存量資產改造、促進產業結構升級、保護環境、改善居住質量、實現文化傳承

等多

項功能為目標的城市有機更新。健全更新法律法規

實現有法可依完善的法律法規體系是推進城市更新的基本制度保障。迄今我國在城市更新上

的制度建設仍僅停留在以地方立法為主，以政策為主的水平上，仍缺乏國家層

面的法律法規支持。隨著城市更新的普遍開展，我國迫切需要建立健全完備、

穩定、可操作性強的多層次法律體系。城市更性是決定我國城市化質量的重大

戰略。

我們一定要對這一戰略的長期性、復雜性和重要性有足夠的認識。制定城市更新規劃

協調規劃政策城市更新需要在完備的更新規劃約束下才能高質量、高效率地有序進行。各國

的成功經驗都證明，所有成功的案例都一定有一個具有創新性、系統性和地域

適應性的優秀規劃。城市更新并非僅僅是對存量資源的改造。在一定意義上說，

好的城市更新都是對一座城市的再塑造。在這個問題上，我們不能采取走一步

說一步的盲目試錯方式。多元融資模式

完善財政及政策支持城市更新所需資金巨大、占用周期長，幾乎所有國際經驗都證明，僅靠財政資

金是難以實現高質量、可持續的更新目的。通過發揮財政資金的杠桿作用、實

行稅收優惠、提供合理補貼、靈活運用容積率獎勵、采取符合規律的金融支持

等多種辦法來吸引多方面的社會資本參與到城市更新中來，是保證我國城市更

新戰略長期穩定發展的必由之路。激勵市場主體

多主體共同參與機制城市更新必然涉及多元利益主體。根據國際經驗，一方面政府要在城市更新中

做好多元利益主體之間關系的協調工作

;

另一方面，政府還要把努力動員社會

各層面廣泛參與到城市更新中來。社會多元主體的參與度越高，城市更新的質

量就越高，更新項目的實施過程就越順暢。城市有機更新中的政府職能與政策體系一、做好頂層制度的設計，注重利益分配制度的可持續性城市有機更新所涉及的利益極為復雜。政府在城市有機更新中所代表的是城市的公共

利益、整體利益和長遠利益。要實現城市用地的重新布局和城市空間的復合利用，完

善城市基礎設施，增加公共服務配套，保護歷史文化，推進基本服務均等化等目標。

因此，在有機更新中，政府要保證涉及到公共服務和利益的任務放在項目的首要位置

上。包括完善利益分配機制，將提升公共服務、保障公共利益置于首要位置

;

平衡多

元主體的利益關系，完善國有資產的市場化運營機制

;

推動各政府職能部門相互協同，

為項目實施提供方針指引和程序約束等。二、尊重城市發展的規律

以

TOD等理念重塑城市繁榮TOD模式

(Transit-OrientedDevelopment)

是以公共交通為導向的城市發展模式。這種模式以

多元混合用地、局部建筑高密度、大容量交通與充分的步行空間相連接為特征，可以實現城市區

域的功能完善、

配套齊全、商業繁榮、消費提升、活力持續的效果，實現生產、生活、生態高度

和諧統一。

全球范圍內的世界級城市，如東京、大阪、紐約、香港、新加坡等，在

TOD模式的發展理念下，

不僅優化了城市存量空間、重塑了城市形態，更提升了城市能級、提供了城市增長的經典范本，

是城市有機更新須遵循的重要規律之一。三、有效的目標管理和工作協調在城市有機更新中，政府需兼當引導者、協調者和監督

者等角色。包括設立城市更新管理機構，牽頭協調多部

門工作、平衡整體更新訴求

;

重點更新項目設立信息交流

平臺，保障公眾項目全流程的參與

;

設立城市更新示范區，實施一地一策政策，推動多方合作等。通過設立必要的

機構和組織，在創新下實施有效的目標管理和工作協調。

政府在有機更新中積極作為，可以有效撬動市場化資金，

推動城市在更新中不斷升級發展。四、系統性的融資政策城市有機更新項目往往承擔著社會公益屬性和文物、環

境保護等等職能，通常建設周期漫長、資金壓力巨大。

高投入低回報的特點決定，很多項目很難實現投入產出

的平衡。因此需要政府提供系統性的政策資金支持，以

增強市場積極性。建立系統性的融資政策，可以平衡城

市有機更新項目的投入與產出。包括對更新項目中的基

礎設施部分明確政府職責，直接由政府投入或是提供配套項目的容積率獎勵

;

對于文物保護投入給予一定的騰退

及保護修繕補貼

;

建立土地出讓金返還、稅費減免、貸款

貼息、產業及商業業態調整資金支持等各類靈活政策

;

將

城市有機更新貸款從房地產開發貸款中分離單列，或建

立政策性貸款支持政策

;

加大公募

REITs在城市更新領

域的應用，拓寬投融資渠道等方面。規劃管理對城市有機更新的作用機制一、城市更新規劃管理重構與塑造我國已經逐步建立的國土空間規劃體系將孕育新的規劃

管理體制機制，更新規劃管理體制機制可借此機會進

行

重構與塑造，內容包括建立健全有機更新項目規劃的技術標準體系、建立健全有機更新規劃管理的政策法

規體

系、建立健全有機更新的規劃編制方法及審批程序、建

立健全有機更新的規劃實施監督體制機制等。二、城市有機更新過程中常見的規劃問題有機更新的空間主要位于老舊城區，這些區域的空間形式、功能、權屬、社會服務居民關系、

等呈現出交織重疊的形態，權益關系錯綜復雜，潛藏不同的社會發展問題。產權物權分散：產權確認與各相關利益主體關系復雜，協調成本過大。有機更新中的物權通

常是分散的，這會使得更新運作投資成本與協商時間成本大大抬升，政府或

某一主體難以承擔。指標更改缺乏規定：城市有機更新中對存量建筑的再利用，常涉及需要改變容積率、建筑高度、

建設規模等規劃控制指標，這些指標是否可以改變，程序是什么，目前缺乏

法規規定。配套設施更新不易：有機更新項目通常設施配套短缺，但空間通常緊湊難以找到合適場地修建。

如往往涉及到加建電梯、停車場

/

庫等公共設施、商業配套等，這些不僅需要

騰空原有場地，重組功能空間，還涉及居民、業主、物管等多元主體的利益博弈。難以符合現代化標準：有機更新項目方案與現代化標準的沖突。有機更新項目多是年代久遠的建筑，

建筑的間距狹窄，按照現行的規劃管理技術規定，通風、采光等涉及生活舒

適度的指標更加無法達到標準，若增設、改建一些配套項目，即便能有針對

部分項目的技術管理規定進行適當的折減間距、退讓、高度，相鄰的利害關

系人也難以同意進行改造，阻礙項目的推進。三、適應城市有機更新實踐的規劃對策1.制定彈性的技術標準為了配合城市有機更新的推進，城市規劃管理部門可以

依據我國不同地區、不同類型、不同年代的有機更新項目，

制定“彈性”技術管理規定，把握“更新后優于更新后”

的原則。一方面，要充分應用現代的建設材料、建筑技術，最大

化的優化有機項目的消防、安全、建筑采光、通風等條件

;

另一方面，要在規劃設計、建筑設計的審批標準與流程

上適度彈性，可以在條件允許的范圍內，對包括建筑間距、

公共配套設施、消防通道寬度高度、消防設施配建標準、

綠地率、空地率、容積率、建筑密度、通風、采光、隔

音標準等建筑間距、綠化、公共設施配套指標等進行合

理折減

;或可以制定開發強度獎勵政策，對于能夠顯著提升公共

福利、有效加強生態環境與自然資源保護的城市更新項

目，準許適當提升開發強度。

當然，這種折減和獎勵帶來的不完美感需要相關利益主

體的協調認同，可以通過利益補償等措施促進一些特殊

情況的妥協，以保障相關項目的順利推進。2.實施更新區政策城市有機更新與新建不同，它場景多變、情況復雜，很

難實施統一規定。對此，可以通過設立更新區規劃的辦法，

實施一區一策

;

也可制定建筑密度分區管理政策，設立密

度分區，根據各區的區位條件、功能定位、

用地性質等確定密度分區內的建筑密度標準

;

或以街道或密度分區為

單位，通過規定相鄰建筑高度差值范圍，

提升區域內建

筑的協調一致性，并保障其差異性等。3.強化公眾和專家參與更新類金融政策在城市有機更新中的作用一、更新類金融政策作用

拓寬融資渠道城市有機更新下的融資鏈條分為“投資

-

建設

-

運營”三個環節。在有機更新類項目啟動前期，由于不確定性較大，融資較為困難。這個階段可采取投資基金化的

方式融資，

通過設立城市更新基金等金融品種，以股權或者債權的形式為項目籌集資本金。國外

很多城市的有機更新項目都是由保險資金、養老基金等機構投資者以基金形式投資的。如美國的

黑石房地產基金就經常采用“買入、

修復、賣出”的策略進行地產投資。黑石房地產基金通常會

在項目前期以低于重置成本的價格收購成熟的物業資產，之后將收購的物業資產整合到統一的投

資管理平臺進行改造和運營。待這些物業資產升值后，黑石將其出售給保險公司或

REITs等長期

投資人

;

或將投資平臺的物業整體出售或分拆上市，從而獲取資本收益。我國介入城市有機更新項目較多的基金主要有城市更新

私募基金與城市更新產業基金兩大類。城市更新私

募基

金一般由市場化機構發起，由專業的投資機構進行基金

的搭建、管理以及最終實現退出。例如，由紅星美凱龍

與高和資本共同發起設立的國內首只家居商業地產并購

基金——紅星美凱龍商業地產并購基金就是依此模式運

作的。該并購基金多次在業主方需要盤活物業資產時，

收購紅星美凱龍的自營商場和委管商場物業產權，在商

場運營不受到影響的過程中幫助原業主轉變為輕資產運

營，化解經營風險。城市更新產業基金是由政府出資或有政府背景的產業基

金。其重點投資領域是城市更新中的基礎設施和公共服

務領域，用以推動城市基礎設施等公益性項目更新。例

如，招商局資本、國同基金等國資背景企業注資成立的

深圳招華城市發展股權投資基金的目標規模達

40.09

億

元人民幣，存續期

7

年。其主要投資于成

長性好、現金

流穩定的城市基礎設施運營項目

;

通過股權加債券的投資

結構、運用適合項目特點的多樣投

資工具和退出策略來

獲取穩健的短期債權收益和長期的股權收益。金融政策拓寬融資渠道在我國的實踐建設信貸化是指在更新改造過程中的建設資金更多依靠銀行貸款支持。在城市有機更新

的建設過程中充分利用債權融資的杠桿作用也很重要。唯此才能滿足大規模建設資金的

需要。信貸融資主要包括銀行貸款、

信托貸款與政策性金融貸款。城市有機更新項目通過信托貸款融資的具體條件要看當地監管部門是否將該項目認定為

是房地產項目。如認定城市有機更新項目屬于房地產項目，則需要滿足“四三二”條件

(

四證齊全、項目資本金比例達到

30%，房地產開發資質二級以上

);

如認定不屬于房地

產項目，則不受“四三二”條件的限制。信托貸款的

還款來源為項目銷售回款以及資金

置換。運營證券化是指在城市有機更新項目進入成熟階段，能夠產生穩定的現金流之后，把產

權以證券化的方式

在資本市場上賣出，以實現前期投資人的退出。這類金融工具主要包

括房地產投資信托基金

(REITs)、抵押貸款證券化

(CMBS)

和收益權資產證券化

(ABS)。有些城市有機更新項目采用包租模式來獲取物業并進行更新改造。在運營成熟時，這類

項目可通過未來租

金收益權資產證券化的方式實現融資。比如經營長租公寓的企業魔方

公寓就通過租賃一、二線城市的非住宅物業，將其改造包裝成公寓進行出租的方式運營。

這種運營模式也屬于城市有機更新項目。防范和化解重大風險是城市化進程中的重要臨界線。拆除重建類的房地產項目與房地產

的開發流程相似。如果項目被認定屬于房地產項目，則需要符合房地產項目的融資條件

才能獲得貸款。比如獲得信托貸款需

滿足“四三二”條件。而城市有機更新類項目是對

原有物業進行的功能改變以及升級改造，不需要進行大

規模的拆除重建。但目前缺乏一

套與城市有機更新對標的融資支持體系。在傳統融資模式受限的情況下，各級政府應該

出臺相應政策大力發展新型融資模式來幫助企業拓寬融資方式，降低融資成本。城市更

新基金、資產證券化是比較適合城市有機更新特點的新型融資工具。二、更新類金融政策作用

完善政策性貸款和擔保機制有機更新需政策性金融支持。在我國的城市化進程中，中央和各級地方政府

在支持城市更新發展的各項政策中，政策性金融發揮的作用較大。主要依托

國家信用支持的國家開發銀行等政策性金融機構不僅通過提供貸款為很多項

目攤低了融資成本，降低了市場化主體的投資風險，而且通過聯合融資及組

建銀團等方式吸引了眾多社會資本參與。國家開發銀行提供的中長期的低息

貸款以及注資成立的相關項目基金給予城市更新項目項目的是全周期的支持。2020

年上半年，國開行向粵港澳大灣區提供融資總量

2002

億元，用于助力

大灣區的基礎設施建設、產業升級等重點領域發展。同時國開行還在京津冀

地區發放本外幣貸款

5200

億元，提供綜合融資總量

5500

億元，助力將京津

冀協同發展打造為新時代推動高質量發展的典范。在城市有機更新項目中，一些地方政府有時會通過金融機構發放一定政策性

補貼。比如

2018

年上海市出臺的《上海市歷史風貌保護及城市更新專項資

金管理辦法》規定，對于社會資本參與成片歷史風貌保護地塊改造項目給予

一定期限的利息補貼，補貼時間不超過

5

年。但由于城市有機更項目所需資

金量較大、運營周期較長，不超過

5

年的貸款貼息對于項目公司的支持并不

足夠，當前迫切需要各級政府部門聯合有關金融機構構建一種長效作用機制，

創新出更多能夠減輕開發企業的負擔、激發其參與城市有機更新積極性的金

融產品。深化金融供給側結構性改革，需要以市場需求為導向，構建多層次、廣覆蓋、

有差異的金融服務體系。我國政策性金融的發展要摒棄“以大為美”的邏輯，

關注一些由市場化項目公司牽頭的優質城市有機更新項目，擴大金融服務范

圍

;

對于符合國家相關政策并且具有良好前景的項目，應當更加積極地提供

全周期的金融支持。政府也應出臺支持城市更新的金融政策，使得更多的城

市有機更新項目能夠享受政策性金融的優惠。項目融資擔保的難度項目融資擔保，是資金需求方或第三方通過自己的信用

或者資產抵押向貸款機構做出的償還保證。通過擔保，

項目投資者可以避免承擔全部的和直接的項目債務責任，

降低資金風險。城市有機更新項目在建設過程中需要銀

行貸款的資金支持，獲取銀行中長期貸款一般需要抵押

擔保。國家規定，在進行土地抵押貸款時，需要抵押物

所有權證明

(

國有土地使用權證、房產證等

)。在城市有

機更新中，項目公司往往通過租賃的方式獲得土地使用

權，并不具備相關的所有權證明，因此缺乏相應的抵押物，進行項目前融時較為困難。而在項目前期，由于存在較

大的不確定性，土地產權方一般不會直接提供所有權證

明來幫助項目公司獲得抵押貸款。現有的融資擔保產品種類還有待進一步擴充完善。為了

支持城市有機更新項目通過融資擔保機構獲得銀行貸款，

政府可進一步要求融資擔保公司豐富融擔產品，創設符

合項目特點的融資擔保方式。三、政府引導母基金的作用及機制由政府發起、對社會資本投資起到引導作用的基金通常統稱為政府引導基金。

具體來說，政府引導基金的資金來源是中央或地方政府，同時吸納銀行、非

銀金融機構及民間資本等社會資金。這種基金利用相關政府部門的資源，通

過投資機構的市場化運作，以支持目標行業及企業的發展為政策指導，以股權、

債權等方式投資于創業風險投資基金或者其他相關基金。政府引導母基金不

完全以盈利為目的。其主要作用是利用政府資金撬動社會資本，發揮政府資金的杠桿放大效應，

引導資本投資方向，以達到招商引資、促進當地相關產業發展等目的。截至到

2020

年

6

月

30

日，中國母基金全名單共包括

310

支母基金，總管

理規模達到

25376

元，其中政府引導母基金在管規模為

19865

億元。母基金規模歷年變化情況總體呈現下圖增長趨勢。激勵與控制政策在我國城市有機更新中的作用及機制城市更新當前所處的階段與難題城市更新的目標是實現經濟、文化、社會等方面的動態平衡和綜合效益的最優。由于經濟社會發

展正在從“高速度”向“高質量”轉型，城市更新在這個階段也在逐步結束過去

40

年來“資本型”

的城市建設階段，轉型進入“運營型”的城市建設階段。在以存量改造為主的城市化階段，城市

更新常常面對比增量擴張階段更多、更大的難題。因此，市場化的投資主體經常缺乏參與的積極性。由于上述難點的存在，各級政府需要制定靈活

的激勵政策，鼓勵多方利益主體積極參與，對更新項目的目標與邊界進行嚴格控制，才能確保城

市更新項目的順利推進。一、激勵政策的作用與角色城市更新的激勵政策需要針對不同的利益相關者，圍繞利益再分配的核心內

容來展開。城市更新的激勵政策包括調整利益分配、實現成本節約、促進效

益提高等多方面因素。1.以土地發展權為核心的激勵政策城市更新的激勵政策需要針對不同的利益相關者，圍繞利益再分配的核心內

容來展開。城市更新的激勵政策包括調整利益分配、實現成本節約、促進效

益提高等多方面因素。1.以土地發展權為核心的激勵政策城市更新通常會帶來土地使用上的兩種基本變化：土地使用功能和土地使用性質的變化;土地開發強度的變化。這兩種變化都會引發與土地使用狀況相關的城市空間結構、人口疏密、資金

規模、

信息分布等的變化。在城市更新涉及的制度建設中，存量資產的產權、

用途、功能以及容量等都需依附于土地的性質、權屬、區位等特征。對城市

更新過程中的利益關系調整，實質上就是權責和利益在政府、開發商等不同

利益相關者之間的再分配。同樣，政府的政策激勵也需要圍繞土地的產權、

用途、容量三要素帶來的權益增值與利益再分配展開。城市空間資源再配置

的土地和產權激勵框架表達的就是在再配置的驅動、行為與結果

之間關系基礎上，功能變更、容量獎勵、空間置換三種激勵方式在降低再配

置成本、

提升再配置效用、調動多方參與主體積極性等方面的作用。2.城市更新中的產權激勵城市更新的項目實施主體只有在各產權相關人達成一致

同意的產權共享、讓渡或補償等處置協議之后，方能獲

得對現存物產進行盤活處理的權限。因此，產權就成為

了決定城市更新項目可否推進的首要因素之一。

產權激勵的本質是資產所有權在經濟上的實現。有效的

產權運行制度可將外部性激勵轉化為內在化激勵。

產權

界定明晰、運行方式合理和產權經營有序的制度才能實

現城市空間資源再配置的順暢推進。產權激勵就是利用合理的產權制度激勵多方主體更有效地經營城市空間資

源，最大限度地使配置過程的外部性內在化，提高資源

利用效率。產權激勵的內涵就是將政府在空間資源上的

壟斷性利益轉化為以利潤和公共利益等變量為表征的經

濟及社會收益。這種激勵可以幫助市場主體消除在城市

空間資源再配置過程中對于收益預期的不確定性，使各

參與主體能夠更加公平、有效地享有再配置帶來的經濟

社會效用。可以說，產權激勵是調動參與城市更新的多

方主體積極性的最根本動力。在目前的實踐中，基于產權激勵的制度創新主要涉及五個方面：對歷史產權的整理；鼓勵多主體共同參與項目的申報與實施；對土地采取差異化的供應方式；設立原產權人自主更新中物業自持比例的最低限制；合理調整產權地塊邊界與產權年限。3.城市更新中土地用途的調整在城市更新中，調整土地的用途是實現土地增值的重要途經。土地用途調整的管控權是在政府手中

的。但調整土地用途的進一步問題還涉及到新用途是否符合規劃、變更后的土地增值收益如何在相

關主體之間公平分配等方面問題。為協調變更土地用途與相關規定之間的關系，各地政府也采取了

很多制度創新的舉措。4.城市更新中的容積率激勵容積率是城市更新中直接影響投資回報的因素。在占地面積一定的存量更新改造中，提高土地容

積率就能夠有效增加投資回報。在國際經驗中，提高容積率也是對城市更新投資主體最常用的激

勵手段。近年來，

我國很多城市都在積極探索與容積率相關激勵政策。政府通過容積率獎勵的方

式可以有效平衡市場投資主體在城市更新中對公共利益部分的投入。容積率激勵的方式主要有四

個方面

：一是容積率獎勵

;二是容積率轉移

;三是設定容積率的上限管控

;四是公共項目的不計容鼓勵。5.政府財政資金投入的激勵政策在城市更新項目中，如果市場激勵機制不夠充分，就可能導致社會資本沒有參與的積極性或市場

化運作模式難以為繼等問題。例如，依據物權法規定，資產重整的許多行為須以不動產交易方式

完成。交易勢必會產生契稅、土地增值稅、個人所得稅等大量易稅費。因此，在城市更新中，政

府還需要提供一定的財政資金支持。此類激勵手段包括為城市更新項目提供政策性貸款、政府貼

息、地價征收減免、稅收減免等。如中央財政對老舊小區改造有明確的專項財政支持政策

;

北京市曾針對首批歷史街區進行了資本

金注入的專項補貼

;

廣州的財政支持主要針對老舊小區微改造，市財政每年安排不少于

10

億元

城市的更新資金專項用于老舊小區微改造補助，小區公共部分由市財政全額補助，房屋建筑本體

市財政資金的補助不少于

50%

;

在稅收減免政策的運用上，廣東出臺了《廣東省“三舊”改造稅

收指引

(2019

年版

)》，針對現行兩大類九種典型的“三舊”改造模式制定了明確的稅務優惠規定，

其中包括了

6

大類的稅收優惠政策。6.一般行政與其他支持政策激勵對城市更新的行政性支持政策主要包括行政審批流程的優化、協調其他產業的支持、專項政策的

鼓勵等。

行政審批流程的優化是各級政府最容易采取的支持措施。北京市先后制定了《關于率先

行動改革優化營商

環境實施方案》(

京發〔2017〕20

號

)、《北京市進一步優化營商環境行動計

劃

(2018-2020

年

)》等改革政策，為解決行政審批種類多、手續繁雜、時間長等問題對審批流

程進行了優化。城市更新涉及復雜的經濟系統。在實踐中，各地針對特色商業、生活服務業、文創產業、高新技

術產業等設立的產業補貼或獎勵政策，對環境治理、智慧城市建設的支持政策等也都有利于城市

更新的發展。二、控制政策的作用與角色1.城市更新的法規管理城市更新政策的管控手段一般包括法規、管理操作指引、

技術標準等四個方面。迄今我國國家層面尚無直接管控

城市更新的相關法律。深圳出臺了《深圳市城市更新辦

法》、《深圳市城市更新辦法實施細則》;

上海在

2015

年出臺了《上海市城市更新實施辦法》，其后也形成了《更

新辦法》及其《細則》、《操作規程》等系列相關文件。這些文件比較完整地規定了城市更新的流程及制定更新

計劃的要求。此外，上海還通過一系列城市更新試點，

在城市更新管控中實行了精細化及彈性化的操作。通過

規定容積率獎勵幅度、明確與獎勵掛鉤的公共要素配置

清單、制定容積率轉移的操作辦法等，上海已形成了較

為系統化的城市更新法制與規范化管理辦法。2.城市更新的規劃控制在城市更新規劃中，首先要控制的是改造力度與更新模

式。相應的更新方案必須明確規定哪些屬于綜合整治，

哪些屬于有機更新

;

哪些應當通過改造實現功能提升，哪

些應當拆除重建。各地具體的城市更新方案中都

包括多

方面的指導建議。具體的更新規劃是以更新單元為控制范圍的。我國很多

城市都對更新單元的含義作出過界定。例如深圳在《深圳市城市更新辦法》中就首次引入了臺灣的“城市更新

單元”概念，確立了以城市更新單元為核心的城市更新

規劃與計劃管理制度，將城市更新單元作為了管理城市

更新活動的基本空間單位。管控城市更新的另一工具是

專項規劃控制。深圳市最先制定了城市更新專項規劃，

城市更新的建設規劃與現有規劃體系形成

了良好的結合。

專項規劃分為市域尺度、分區尺度的規劃以及更為詳細

的具體更新單元的規劃。3.城市更新的實施控制城市更新的實施控制包括從立項到運營管理的全生命周期的控制與監督管理。在前期立項階段，

實施控制要負責對各種類型的項目立項審批與實施方案審批。在針對歷史街區或公共空間項目的

更新中，對實施方案的審批管控要相對嚴格

;

對其他一般項目只需按照正常的審批流程管控即可。對項目實施主體的資格審查與控制也是實施控制的重要節點。此外，對城市更新系列規劃審批流

程的控制、

對土地、產權、容積率等規劃指標的控制等也都是重要的實施控制。4.城市更新控制的局限性與創新探索我國目前城市更新的激勵政策與控制體系尚處于嘗試探索過程，有些激勵政

策與控制體系在實踐中也暴露出一些缺陷或不完善。例如，深圳為實現城市

治理與功能優化的雙重目標，采用了高度市場化的更新單元劃定的方式。但

是這種硬性要求常常導致市場化的投資主體與政府在規劃階段討價還價。比

較常見的行為是更新過程中要求調整配套設施、提高地塊容積率等。這些博

弈經常會降低城市更新的推進效率，甚至導致犧牲公共利益的結果。當城市

更新主要依賴市場資金推動時，實施控制必然要實現市場與政府之間利益關

系的平衡。目前在城市更新的控制中，一個新的趨勢是很多城市開始探索彈性規劃、動

態管理與留白機制

。其目的是為了應對城市未來發展的不確定性。這類管控

包括規劃用途的功能留白、彈性發展的戰略留白、對規劃進程的時序留白，

以及為未來重大項目所需建設用地而預留空間、在規劃區域內劃出彈性發展

區、對規劃指標實行動態平衡管理以及指標留白等。政府在平衡各利益主體利益中的作用及機制城市是一個開放、動態的復雜系統，城市更新則是一個多元利益主

體共生的復雜過程。城市更新涉及社會、

文化、政治、經濟、歷史、

建筑等多元因素，包括社會民生、歷史文化保護與復興、經濟結構

升級與經濟增長、

可持續發展與環境保護等多元發展目標。這必然

會形成多元利益主體并存、共生與相互矛盾的復雜構成關系。這種

多元利益關系的相互協調經常是城市更新項目能否取得預期效果的

關鍵前提。

城市更新的過程是一個多元利益主體共生的過程，還是一個不斷在

“破”與“立”中實現探索與創新的過程。

在這個過程中，多元的

利益主體不僅要努力實現己方的利益目標，而且要找到與其他利益

主體共同的利益

目標。在競爭中尋求共生，在協調中實現發展，這

是城市更新項目順利推進的必要基礎。一、不同模式的城市更新中多元利益主體之間關系城市更新中存在著多元利益主體。這是城市更新過程呈現為復雜過程的原因

之一。城市更新中的多元利益主體有多種劃分方式。其中最基本的，是政府、

市場和社會這三大利益主體。從城市更新參與的不同時期分，也可分為更新

前在位者，如原街區的居民、業主或商家、機構等

;

更新的主動推動者，如

開發商、建筑商等

;

更新的主導者，如政府、村集體等

;

更新后的運營者，如

商戶、新居民、持有產權的基金等

;

以及更新的監督者及參與者，如專家、

社會公眾及各種公益性的社團組織等。由于我國的城市更新啟動時間不長，在城市更新中多元利益主體的職能、作

用及其相互關系在不同模式下不盡相同。政府是更新項目的規劃者與主要發起者、總體推動者、政策保障者與管理監督者

。為城市更新提供主要資金投入的開發商及建筑商等是城市更新的實施

主體。在大多數情況下，更新前原街區的居民、業主或商家、機構等是城市

更新項目的主要受益者。更新后的運營者，如商戶、新居民、持有產權的基

金等是城市更新后資源的支配者，也是新的城市發展推動力。他們在享受城

市更新成果的同時，也在不斷提升和發展著城市更新項目的效益。從根本上說，

保證這個群體的利益，城市更新中其他主體的利益才有可能最終實現。城市更新的參預者還包括更新項目的監督者及專家、社會公眾和各種維護公

共利益的社團組織等。各領域專家在城市更新中不僅是專業意見的提供者，

而且也是重要的監督者。在很多更新實施中，因專家意見對項目規劃和實施

方案進行調整的例子并不罕見。環保、文保等維護公共利益的社團組織也是

促進城市更新項目取得更大綜合效益的促進力量。在很多時候，這個群體所

代表的并非是他們自己的經濟利益，而是城市、社會的整體利益、長遠利益、

公共利益。二、政府在不同模式下平衡各利益主體的角色與作用1.政府在不同模式中的角色政府部門在城市更新的多元利益關系中處于關鍵位置

;

政

策行為對其他各利益相關方都會產生重大影響。在我國

的城市化進程中，由于城市更新的作用日益突出，政府

在城市更新中的政策、職能也在不斷完善。城市更新因

項目性質、規模以及與投入主體的不同，分為政府主導、

政府引導及市場化運作、市場主導、社會自發四種不同類型。在不同類型中，政府的角色作用與治理模式各有

不同。但就實踐發展的趨勢看，

除了著重于公共利益、

長遠利益、社會利益的項目通常由政府主導外，在大多

數更新項目中，政府的作用越來越多地體現在頂層設計

的過程，市場化運作、公眾參與以及社區自組織在城市

更新中的主導性越來越強。2.政府發揮作用的路徑趨勢由于城市更新涉及多元利益關系，從多方面影響公共利益，政府在城市更新

中要更加注重項目的頂層設計，實現管理方式與機制的創新。例如，要努力

把日常的多頭管理轉變為跨部門統籌，把政府與企業的相對封閉關系轉變為

市場、企業、社會與社區的開放性協調關系。在我國的城市管理體系中，城

市更新項目通常要涉及發改、財政、國資、規劃、國土資源、建設、交通、

環保、文化旅游、文物保護等多個部門。為順利推進城市更新進程，在實踐中，

很多城市采取了建立一個統籌機構統一協調各部門管理的的方式。其具體做

法主要有兩種：設置較高級別的協調機構。如由不同部門成員組成的城市更新委員會負責協調市級

相關部門，同時協調下一級政府的相關部門。目前上海、廣州、深圳等城市都采用

這種做法。現行上海市城市更新法規中規定

，市一級設立城市更新工作領導小組，

成員由上海市政府及相關管理部門組成，負責全市更新工作涉及的重大事項的統籌、

協調與決策

;

領導小組下設辦公室，辦公室設在市規劃資源主管部門，負責牽頭具體

起草更新計劃、工作任務、配套政策等。通過部門聯席會議制度協調城市更新工作，明確牽頭部門與協辦部門，由

同級政府賦予牽頭部門明確的權力和責任，代表同級政府協調各部門工作。例如，

北京在城市更新專項機制出臺前曾以北京歷史文化名城領導小組作為牽頭部門代表

市政府負責統籌城市更新項目。公眾參與城市更新的新模式近年來，許多城市的政府都在城市更新進程中努力推動

政府治理模式創新和公眾的普遍參與。

北京在

2011

年進行的大柵欄歷史街區改造中就嘗試了跨

界設計與社會公眾參與的模式。北京的史家胡同博物館

就是在非營利性基金會的支持下，由當地街道、公益社

團與社區居民共同推動實現的公眾參與項目。上海提出

要推動城市更新四大行動計劃，即共享社區計劃、創新園區計劃、魅力風貌計劃和休閑網絡計劃。這些計劃的

主要著眼點是社區服務、創新經濟、歷史傳承、慢行生

活等四個市民關注焦點和城市功能的主要短板。

這些計

劃的推進調動了企業和社會參與城市更新的積極性，打

通了多方協作的實施路徑，不僅開啟了一場全社會共同

參與的城市實踐行動，而且帶動了一系列小微更新項目

的開展。目前，上海還在積極探索讓公眾從一般參與向

實權性參與轉換的路徑。企業參與城市有機更新的主要模式及創新作用一、盈利并非是企業參與城市有機更新的無解難題企業是市場化主體，企業以盈利為經濟活動的目標是合理、正當的。企業追

求利潤的行為有利于推動了城

市更新中資源優化程度和更新效率的提高。國

際經驗證明，單一政府主導的項目很容易形成政府財政債務負擔

;

而且由于

經濟活力不足，效率低下，投入產出往往難以匹配。市場化企業主導的項目

比較容易實現多元化優勢互補，而