1、.-生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商問題研究【摘要】根據(jù)中共中央、國務(wù)院印發(fā)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案，首次提出生態(tài)損害賠償磋商制度。磋商制度對環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估起到銜接的重要作用，為我國日益增長的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件提供一個可行的解決路徑與制度保障。本文通過對磋商制度的合理性和必要性等法律性質(zhì)分析，以及其功能、容、程序等實(shí)證分析，探討磋商制度對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊饬x，為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商提出構(gòu)想。【關(guān)鍵詞】生態(tài)環(huán)境損害賠償；磋商制度；制度構(gòu)想中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1007-0125201807-0202-02 一、問題的提出近年來，我國環(huán)境生態(tài)破壞事件不僅

2、對社會公民健康和財(cái)產(chǎn)安全產(chǎn)生威脅，而且對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害。2015年，全國共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件330起，較2014年減少141起，其中重大事件3起，較大事件5起，一般事件322起。根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中首次提出生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，作為一項(xiàng)新制度，為生態(tài)環(huán)境損害賠償傳統(tǒng)解決途徑提供新的思路。我國雖在國家層面上已經(jīng)具備相應(yīng)的政策，試點(diǎn)省份也出臺了相關(guān)的法規(guī)，但是對生態(tài)環(huán)境賠償磋商協(xié)議的法律屬性應(yīng)如何界定、生態(tài)損害發(fā)生后如何盡快達(dá)成磋商協(xié)議以實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害的修復(fù)，以及磋商機(jī)制程序與司法訴訟如何銜接等未作出具體規(guī)定。在試點(diǎn)方案規(guī)定中，對磋商行為未作恰當(dāng)闡釋且

3、規(guī)定過于簡單概括，面對日益增長的生態(tài)環(huán)境損害，亟待理論完善與制度保障。二、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的合理性必要性及法律屬性分析一磋商的合理性及必要性。從理論分析，生態(tài)環(huán)境資源屬于國家所有，國家對環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，之前的國家公權(quán)力至上，權(quán)力自上而下，逐漸向協(xié)商合作發(fā)展，轉(zhuǎn)為倒逼的模式，權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民行使公共權(quán)力。磋商并不是隨心所欲的，從效益的角度分析，行政執(zhí)法資源有限，需要通過生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，促進(jìn)損害賠償?shù)穆男校h(huán)境修復(fù)工作的有效開展。從價值分析，首先按照哈貝馬斯的法律哲學(xué)觀點(diǎn)，法律的核心是公共意志在公共領(lǐng)域的表達(dá)，協(xié)商的正義強(qiáng)調(diào)通過相互的對話和理性的協(xié)商，對法律事件達(dá)成一致意見，形成法律規(guī)那么

4、，需要公眾的溝通對話與參與。其次契約理念中包含的平等互利思想，能夠促進(jìn)磋商過程中賠償義務(wù)人雙方主動的履行賠償義務(wù)。最后在法庭之外找到高效的替代性糾紛解決方案。隨著我國社會的高速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境損害日益增多，環(huán)境訴訟案件的迅猛增長，環(huán)境訴訟舉證難、責(zé)任主體認(rèn)定難、賠償數(shù)額高等難題，使得訴訟制度不能滿足生態(tài)環(huán)境損害糾紛處理。而生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)通常以行政或者刑事救濟(jì)為主，忽視受損生態(tài)環(huán)境本身的修復(fù)，重處罰輕生態(tài)環(huán)境利益。需要通過磋商建立一種以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境損害為目的的救濟(jì)模式。建立磋商制度可以在達(dá)成磋商協(xié)議后，督促賠償義務(wù)人履行義務(wù)，即使未能達(dá)成磋商協(xié)議，賠償權(quán)利人也可以利用在磋商過程中收集的相關(guān)證據(jù)，為

5、訴訟提供便利。二磋商的法律屬性。磋商的主體，一是國務(wù)院授權(quán)的省級政府，省級政府可以根據(jù)國務(wù)院授權(quán)相應(yīng)的環(huán)保部門進(jìn)行索賠；二是對生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有賠償責(zé)任的。磋商本質(zhì)上是民事性質(zhì)的協(xié)議或者合同，在磋商的法律關(guān)系中，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)作為生態(tài)環(huán)境與公共利益的代表者同另一方進(jìn)行磋商，避免傳統(tǒng)的行政命令式治理生態(tài)，通過平等協(xié)商的方式確定生態(tài)損害賠償協(xié)議和修復(fù)方案。磋商協(xié)議帶有行政色彩，協(xié)議一方當(dāng)事人就是行政機(jī)關(guān)，其自身負(fù)有生態(tài)環(huán)境管理修復(fù)的職能。在委托鑒定評估、選擇磋商圍、修復(fù)生態(tài)環(huán)境圍的確定等方面行政部門起到主導(dǎo)作用。三、國外生態(tài)損害賠償磋商的實(shí)踐探索一國生態(tài)環(huán)境損害磋商的政策與實(shí)踐以為例。依照生態(tài)環(huán)境損

6、害賠償制度改革試點(diǎn)方案對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的定義，磋商機(jī)制即發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害后，由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)調(diào)查評估，制定修復(fù)和賠償方案，與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，達(dá)成一致意見后形成損害賠償磋商協(xié)議。省作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑圏c(diǎn)省份，出臺了省生態(tài)環(huán)境環(huán)境賠償磋商方案試行，方案明確對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商遵循的原那么、磋商的主體、磋商程序的啟動條件、磋商程序及容、生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法登記確認(rèn)、保障措施等重大問題進(jìn)行規(guī)定。在試點(diǎn)的過程中，省某非法傾倒泥渣損害生態(tài)環(huán)境事件，涉案企業(yè)兩家，省環(huán)保廳作為省政府授權(quán)的賠償權(quán)利人，與賠償義務(wù)人進(jìn)行了磋商，達(dá)成一致，簽訂了賠償協(xié)議，并向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ荷暾埩怂痉ù_認(rèn)。二國外

7、生態(tài)環(huán)境損害磋商實(shí)踐以俄羅斯、美國為例。俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法第1條規(guī)定，蚧肪澄廴徑造成的自然生態(tài)系統(tǒng)退化或自然資源衰竭作為一類獨(dú)立的損害，稱為“環(huán)境損害。俄羅斯的生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧⒎ū容^完備，在俄羅斯環(huán)境保護(hù)法中明確規(guī)定不僅利用自然者付費(fèi)，而且損害環(huán)境者也要賠償。對因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害造成的人身財(cái)產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境本身造成的損害都需要賠償。其主要通過訴訟程序進(jìn)行追償，由國家機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公民、法人等提起賠償訴訟，由法院對起訴進(jìn)行審理。除了訴訟，俄羅斯環(huán)境保護(hù)法還探索訴訟外的途徑，并在俄羅斯環(huán)境保護(hù)法中進(jìn)行規(guī)定。在美國油污染法中也提供了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆梢罁?jù)，但將其稱為自然資源損害，并且明確自然資

8、源損害的界定與自然資源的圍。油污染法同樣為大部分的自然資源保護(hù)提供了強(qiáng)有力的保障。美國的生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制主要通過三種方式進(jìn)行追償，一是訴訟的途徑；二是聯(lián)邦政府等公共機(jī)構(gòu)作為受托人對生態(tài)環(huán)境損害向污染責(zé)任人索賠；三是美國的超級基金法。美國在生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)踐量采用了磋商與和解的方式，涉及生態(tài)環(huán)境的各個領(lǐng)域。四、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的構(gòu)想一磋商制度的原那么。磋商的原那么包括合法性、自愿性、有限性、平等性。合法性要求磋商的容，程序等符合相關(guān)法律規(guī)定；自愿性要求磋商應(yīng)當(dāng)自愿的參與；對于行政機(jī)關(guān)代表國家行使索賠權(quán)，不能單純追求磋商的結(jié)果而忽略有限適用的原那么。這里所指的平等性應(yīng)當(dāng)界定為形式上的

9、平等性，在整個磋商過程中，是否啟動磋商程序、損害賠償?shù)姆桨傅染唧w工作的推進(jìn)都由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)。二磋商協(xié)議的容以及程序。在堅(jiān)持磋商規(guī)那么原那么的情況下，為了使磋商制度有效發(fā)揮作用并保障磋商工作的順利進(jìn)行，必須遵循一定的程序。首先，賠償義務(wù)人對于賠償權(quán)利人或者有關(guān)部門的調(diào)查評估結(jié)論有異議并有證據(jù)證明，磋商的雙方當(dāng)事人可以就鑒定評估結(jié)論和損害事實(shí)認(rèn)定進(jìn)行討論，鑒定評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對鑒定評估中有異議的結(jié)論作出解釋性說明，必要時委托其他鑒定機(jī)構(gòu)重新進(jìn)行鑒定；經(jīng)過調(diào)查評估后，對受損害的生態(tài)環(huán)境需要修復(fù)和賠償且能夠確定賠償義務(wù)人，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動啟動磋商程序。其次，通知生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人參加磋商，生態(tài)

10、環(huán)境損害賠償專業(yè)性強(qiáng)，責(zé)任主體難以確認(rèn)，賠償?shù)臄?shù)額量化困難等諸多難題，需要賠償義務(wù)人和賠償權(quán)利人對磋商容等相關(guān)事項(xiàng)充分的討論和協(xié)商，賠償權(quán)利人可以事先以書面形式將磋商事由、磋商圍、磋商時間、地點(diǎn)、意見反饋方式等事項(xiàng)事前告知賠償義務(wù)人。另外賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人在進(jìn)行磋商的過程中應(yīng)當(dāng)重視時效性，如果經(jīng)過第一次磋商沒有達(dá)成一致意見而磋商雙方仍有意愿進(jìn)行磋商的，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)在不違反相關(guān)程序的情況下組織開展進(jìn)一步磋商，需要注意的是應(yīng)當(dāng)控制磋商次數(shù)，不能反復(fù)磋商，否那么將會影響整個賠償和修復(fù)工作的開展。如果賠償義務(wù)人不同意磋商，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)立即終止磋商，改為訴訟途徑解決。最后，磋商達(dá)成一致意見，應(yīng)當(dāng)

11、簽訂磋商協(xié)議。磋商的協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)環(huán)境損害賠償金的賠付方式、賠付的期限以及生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案。確定修復(fù)啟動時間后應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照修復(fù)工作迅速有效開展，對于生態(tài)環(huán)境損害圍較廣的，根據(jù)環(huán)境污染和生態(tài)破壞程度等具體情況，協(xié)商確定修復(fù)時間、修復(fù)辦法。賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人可綜合考慮生態(tài)環(huán)境恢復(fù)方案的工作量、工作難度、工作所需時間、修復(fù)受生態(tài)損環(huán)境的成本、現(xiàn)有的技術(shù)水平等因素進(jìn)行磋商，形成磋商協(xié)議；根據(jù)賠償義務(wù)人經(jīng)營狀況、主觀過錯、支付能力等，明確賠付的具體時間，酌情考慮分期賠付，探索賠償金賠付與環(huán)境公益勞動的結(jié)合模式。賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人磋商協(xié)議的確認(rèn)可分為兩種方式，一種按照訴調(diào)對接的模式，由法院來

12、出具民事調(diào)解書；另一種由基層法院出具司法確認(rèn)書。磋商雖然對于處理生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛簡便快捷，但也存在不足，即簽訂的磋商合同或協(xié)議不具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，如果賠償義務(wù)人不履行合同或協(xié)議約定的義務(wù)，法院無法強(qiáng)制執(zhí)行。因此在制度設(shè)計(jì)時，對于磋商協(xié)議的執(zhí)行和賠償訴訟的提起，經(jīng)過法院確認(rèn)后可申請執(zhí)行。在磋商未達(dá)成一致或者賠償協(xié)議司法確認(rèn)前賠償義務(wù)人反悔拒不履行賠償協(xié)議的，相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能部門可以依法采取代履行等行政強(qiáng)制措施，確保生態(tài)環(huán)境得到及時有效修復(fù)，由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起訴訟，具體的管轄法院參照環(huán)境公益訴訟的相關(guān)規(guī)定。五、結(jié)語生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)哪康脑谟谏鷳B(tài)環(huán)境的修復(fù)而非處罰，生態(tài)環(huán)境損害

13、賠償履行困難，對于損害評估的專業(yè)性強(qiáng)要求高，受損的環(huán)境修復(fù)難等問題，需要在生態(tài)環(huán)境損害賠償中引入磋商機(jī)制，由省政府授權(quán)的有關(guān)行政部門作為賠償權(quán)利人與損害賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，一方面可以解決法院對于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件專業(yè)性不強(qiáng)的問題；另一方面還能有效節(jié)約司法資源的問題。由于生態(tài)環(huán)境損害的復(fù)雜性、多樣性、不確定性，需要對磋商制度進(jìn)行不斷地探討與實(shí)踐。注：環(huán)境保護(hù)部.2015年突發(fā)環(huán)境事件基本情況. /gkml/hbb/qt/201604/t20160413_335118.htm. 中國環(huán)境報(bào).首份生態(tài)環(huán)境損害賠償司法確認(rèn)書發(fā)布EB/OL.2017-04-10.news.cenews. /html