1、黎民 公共管理第一章 緒論 第一節 公共管理成為獨立學科的內在依據公共管理是關于以政府為核心的公共部門處理公共事務、提供公共產品和服務的活動。早期人類社會：19世紀末以行政管理學或公共行政學名稱出現的公共管理，濫觴于20世紀70年代勃興于“新公共管理”運動的公共管理理論與實踐所代表的嚴格的公共管理。與群體體需求相相關的（個體需需求相關關的）事事務、產產品、部部門、領領域，稱稱為公共共事務、公共產產品、公公共部門門、公共共領域（私人事事務、私私人產品品、私人人部門、私人領領域）。對公共管管理而言言：管理者者：公共共管理是是“公共人人”的行為為，公共共管理活活動的主主體首先先是以公公共利益益最大化

2、化為出發發點和歸歸宿的部部門；管理對象象：即公公共事務務體現社社會成員員的整體體利益，并表現現在現實實生活的的各個方方面國防、治安、社會管管理、科科學、教教育、文文化、衛衛生、環環境保護護等等，因而受受到社會會成員特特別的關關注。管理過程程：公共共管理涉涉及公共共權力的的占有和和使用，因此公公共管理理的合法法性規范范性特別別重要。一、公共共管理與與私部門門管理有有本質區區別 （一）公共利利益目標標與私人人利益目目標：1、目標標是為了了公共利利益或私私人利益益（包括括管理者者在內的的），是二者者最重要要的區別別。2、私部部門活動動核心是是利潤，是全部部管理活活動的出出發點和和歸宿；公共管管理部門

3、門是為保保護和增增進與社社會存在在與發展展休戚相相關、私私人部門門難以增增進的公公共利益益而建立立的。（二）壟壟斷強制制性與自自由競爭爭性1、公共共管理活活動本質質上是國國家活動動，有明明顯壟斷斷、強制制特點，處理公公共和私私人利益益關系基基本原則則是確保保公共利利益的優優先性，否則會會出現公公共利益益的缺失失；2、公共共利益優優先性通通過公共共權力和和政治權權威體現現。以政政府為代代表的公公共組織織是某范范圍內唯唯一權威威中心，需使用用強制力力規范私私人利益益，公共共管理組組織有壟壟斷性，公共管管理過程程有強制制性；3、私人人利益間間的平等等性使私私部門與與外部的的關系體體現為公公共權威威引

4、導下下的平等等合作與與競爭的的關系。私部門門管理體體現出在在公共權權力和市市場力量量雙重制制約下的的自由選選擇和平平等競爭爭的關系系。（三）制制衡性與與自主性性1、公共共管理者者個人利利益與其其職責代代表的公公共利益益可能存存在不一一致，導導致濫用用公共權權力，以以權謀私私，通過過民主憲憲政國家家制度框框架制衡衡、割裂裂公共管管理的權權威，確確保更好好的增進進公共利利益。2、私部部門管理理者收到到公共權權力和市市場力量量的雙重重制約，他們的的利益直直接體現現在管理理目標上上，不存存在濫用用公共權權力的問問題，因因而相對對享有更更為充分分的管理理自主權權。（四）多多元理性性與經濟濟理性1、公共共

5、管理部部門作為為增進公公共利益益的立法法者和執執法者，處在基基本社會會資源配配置中心心，承擔擔社會資資源權威威性分配配者職責責。社會會利益、價值、矛盾沖沖突的多多元性使使公共決決策在多多元、沖沖突的利利益價值值間進行行平衡做做出抉擇擇，需要要多元理理性，避避免單一一向度片片面性帶帶來不良良社會后后果；2、私部部門管理理的目標標和職能能是限定定的，管管理的規規模和影影響較小小，管理理活動圍圍繞如何何實現自自身生存存和發展展展開，因此主主要依據據經濟理理性，無無需對分分配和平平衡社會會價值承承擔責任任。（五）政政府機制制與市場場機制1、政府府與市場場是現代代社會最最重要的的兩種資資源配置置和控制制

6、體系。2、公共共管理通通過政府府機制實實現，決決定公共共管理在在公共利利益引導導下，以以近乎壟壟斷的方方式提供供公共產產品和服服務；私私部門管管理通過過市場機機制實現現，以利利潤為導導向，以以競爭方方式提供供私人產產品。公共管理理與私部部門管理理的相似似性1、都需需要制定定管理目目標、實實施具體體方案、監控評評估執行行結果；2、都要要對人力力、財政政、組織織、信息息等內部部資源進進行整合合以實現現管理目目標；3、都要要處理與與外部環環境的關關系； 44、管理理方法和和技術大大同小異異；二、現代代社會變變遷推動動公共管管理發展展（一）公公共物品品的需求求和供給給在穩定定地擴大大政府預算算收入與與

7、支出決決定的公公共部門門規模反反應一國國政府對對公共物物品供給給的總規規模。經經濟發展展過程中中，社會會生產和和社會生生活對公公共物品品需求日日益增長長，政府府公共支支出隨經經濟發展展不斷增增長。（二）社社會生活活中的公公共事務務日益增增加科技革命命、全球球化影響響下社會會聯系緊緊密，社社會事務務日益增增加：可可持續發發展、維維護憲政政秩序社社會安全全、回應應科技革革命和全全球化挑挑戰、提提高社會會經濟體體制和政政治體制制對社會會治理的的有效性性等。（三）公公共管理理所面臨臨的環境境更加復復雜多變變工業化、城市化化、信息息化帶來來大量新新情況、新問題題，公共共管理環環境呈現現多元、復雜、動蕩、

8、多變的的特點，要求整整個社會會對公共共管理投投入更多多關注，要求公共共管理跳跳出舊有有理論框框架，適適應社會會新變化化，提出出新理論論、新手手段、新新思路、新方法法。三、傳統統行政學學的局限限：從行政政管理學學到公共共管理學學是一種種學科范范式的轉轉換。（一）理理論框架架局限行政學以以政治學學與管理理學為基基礎，繼繼承政治治學規范范取向和和管理學學一般工工具取向向，但未未找到平平衡的契契合點。無法滿滿足將政政策分析析、社會會學、經經濟學納納入理論論基礎和和研究方方法論體體系的需需要。（二）管管理主體體局限：行政管理理學：政政府或國國家行政政機關；公共管管理學：政府、非政府府公共組組織（三）管管

9、理理念念與手段段局限行政管理理全能能政府以以行政手手段實施施全面管管理管理主體體：排除除非政府府主體的的參與，同時將將規則制制定、監監管和直直接管理理混為一一談管理手段段：排斥斥私營部部門管理理手段和和競爭機機制，機機構臃腫腫、效率率下降、官僚主主義、貪貪污腐敗敗。突破行政政學在理理念和手手段上的的限制，成為公公共管理理學發展展的內在在要求（四）管管理對象象與目標標局限1、行政政管理學學：管理對對象：11、政府府本身（人、體體制、過過程）22、政府府管轄范范圍的公公共事務務注重內部部管理關關注行政政秩序和和行政效效率，然然后才是是政府管管轄的傳傳統事務務。忽視視行政與與外部環環境的關關系，忽忽

10、視政府府管轄事事務以外外的社會會公共事事務。管理目標標：內部部取向，重視管管理機構構，過程程和程序序的規范范性官僚制制組織形形態。2、公共共管理學學：兼顧內內外環境境，重視視外部環環境，以以結果或或績效為為管理目目標第二節 公共管管理學是是時代的的產物公共管理理作為具具有明確確社會整整體利益益指向的的管理形形態，是是人類社社會發展展水平及及與文明明進程直直接相關關的管理理模式深深刻變化化的反應應。公共共管理具具有從屬屬和服務務于階級級統治的的特點，從統治治為主導導的行政政轉向以以管理為為主導的的行政，反映統統治階級級變得隱隱蔽，更更多采用用民主和和參與的的方式。一、西方方國家擺擺脫困境境的需要

11、要（一）政政府角色色膨脹和和規模擴擴大引起起民眾不不滿：福福利國家家理念推動動政府權權力擴張張，引來來非議：1、政府府規模太太大，消消耗過多多稀缺資資源； 22、政府府管理范范圍太寬寬；3、政府府行為方方式不當當，通過過官僚體體制提供供服務必必然導致致平庸和和無效率率（二）經經濟衰退退和財政政壓力的的加?。焊＠麌鴩艺卟呤拐巧^過度膨脹脹，通脹脹增高，經濟停停滯，失失業率上上升，稅稅收能力力下降，財政壓壓力巨大大。（三）社社會問題題與政府府不可治治理性的的增加1、政府府面臨的的公共問問題的復復雜性、動蕩性性、多元元性環境境，導致致政府不不可治理理性增加加；2、官僚僚體系力力不從心心，導

12、致致保守、消極、被被動，引引發政府府合法性性危機。必須推行行政府改改革，讓讓公共服服務回歸歸社會和和市場，縮小政政府職能能，化解解政府困困境。二、科技技革命和和全球化化浪潮（一）科科學技術術革命是是公共管管理學產產生和發發展的重重要推動動力量1. 現現代科技技革命使使社會成成員參與與公共領領域活動動的性質質和形式式發生了了重大變變化。2. 現現代通信信和信息息技術革革命對傳傳統政府府管理提提出變革革的要求求。3. 科科技革命命導致社社會治理理新形態態的出現現。新經經濟文明明必然要要求新社社會治理理形態相相適應。（二）全全球化是是公共管管理學產產生和發發展的另另一推動動力政府管理理無法獨獨立于其

13、其他政府府治理體體制之外外，處在在相互依依賴之中中，導致致許多國國際性公公共物品品的出現現。各國國政府為為保持自自身競爭爭力，不不得不銳銳意改革革，順應應全球化化浪潮。三、政府府管理和和民主制制度方面面的矛盾盾（一）以以韋伯官官僚制思思想為基基礎的行行政體制制難以適適應時代代的要求求1. 傳傳統科層層官僚制制難以適適應信息息社會政政治、經經濟、社社會發展展要求。行政體制制合理與與否，是是影響管管理效率率高低的的最主要要因素。2. 科科層官僚僚制難以以適應當當代市場場經濟發發展的要要求。科層官僚僚制奉行行決策權權威高度度集中、統一指指揮原則則，行政政部門因因缺乏競競爭和效效率陷入入被動。3. 科

14、科層官僚僚制的專專業分工工原則導導致政府府功能退退化。各自為政政、溝通通困難、缺乏協協作；機機構重疊疊、臃腫腫龐大、官僚主主義盛行行，政府府功能嚴嚴重退化化。4. 官官僚制的的科層原原則使組組織行為為保守，難有創創意。層級節制制、按章章辦事導導致循規規蹈矩、按部就就班，不不能也不不敢創新新。（二）西西方國家家民主的的現狀難難以滿足足民眾的的“民主需需求”1. 民民眾應直直接參與與公共服服務的供供給過程程。 2. 公民民應既能能控制政政治家，又能控控制官僚僚。公共共利益實實現過程程是公民民向政治治家表達達利益，形形成公共共政策和和決策，再由官官僚階層層具體完完成。3. 國國家應解解決特殊殊利益集

15、集團對政政府決策策的控制制。4. 國國家應尋尋找解決決西方民民主制運運作過程程中深層層次矛盾盾的途徑徑。西方民主主制深層層次矛盾盾：維護護公共利利益與滿滿足特殊殊利益集集團之間間的矛盾盾、官員員實現公公共利益益與滿足足自我利利益的矛矛盾、公公民維護護個人合合法權利利與無限限索取行行為傾向向間的矛矛盾。第三節 公共管管理學的的內涵與與研究方方法一、公共共管理的的涵義 （一一）公共共物品、公共事事務與公公共管理理“公共”指多數數人的或或關于多多數人利利益的，公共性性及其問問題廣泛泛地存在在于社會會生活之之中。處理“公公共”問題核核心是如如何生產產和分配配公共產產物品，處理公公共事務務以滿足足民眾公

16、公共性需需求。公共物品品（Puubliic ggoodds）和和公共事事務（PPubllic afffairrs）是是公共管管理中的的兩個重重要概念念。公共物品品：是和私私人物品品相對應應的概念念。公共共物品是是指非競競爭性的的和非排排他性的的產品。公共事務務：涉及社社會全體體公眾整整體生活活質量和和共同利利益的活活動，及及這些活活動的實實際結果果。（二）管管理、公公共管理理與公共共管理學學管理：在在一定環環境中，管理主主體為達達到特定定目標運運用一定定職能和和手段，對管理理客體加加以調節節控制的的過程。公共管管理學亦亦屬于一一類特定定領域的的管理學學。公共管理理：指政府府為代表表的公共共部門

17、依依法通過過對社會會公共事事務的管管理，以以保障和和增進社社會公共共利益的的職能活活動。涵涵義：公共管管理主體體是政府府和其他他公共部部門，不不是私人人及其組組織；公共管管理對象象公共事事務的特特征：與與公共利利益直接接有關，公共事事務受益益對象是是社會公公眾；由于公共共事務關關系到社社會成員員利益，決決定公共共事務及及其管理理的存在在是永恒恒的，但但具體內內容會隨隨社會變變遷不斷斷調整；公共管管理來自自民眾授授權并負負直接社社會責任任，必須須依法進進行，其其工作績績效不以利潤潤或效率率為標準準；公共管管理公共共性，決決定社會會公眾對對公共管管理部門門擁有更更多的制制約權。公共管理理活動具具體

18、類型型的“三分法法”：公共政政策政政府制定定公共政政策的活活動；政府管管理政政府處理理公共事事務，提提供公共共產品和和服務的的活動，包括行行政機關關、立法法機關、司法機機關，以以及軍隊隊、警察察等國家家機器的的各個部部門的管管理；非政府府組織管管理，除政府府以外的的公共部部門處理理公共事事務，提提供公共共產品和和服務的的活動。3. 公公共管理理學：是一門門運用包包括管理理學、經經濟學、政治學學在內的的多學科科的理論論和方法法，研究究公共管管理部門門_和公公共管理理過程及及其規律律性的科科學；是是關于促促進以政政府為核核心的公公共組織織更有效效地提供供公共物物品和公公共服務務，以增增進和公公平分

19、配配社會公公共利益益的知識識體系。公共管理理學的特特點：公共管管理是一一個整合合性的概概念。公公共管理理在“什么”（Whaat）與與“為何”（Whyy）層面面上是沿沿襲公共共行政或或公共政政策，而而在“如何”（Howw）做的層層面上沿沿襲企業業管理。公共管管理是在在并不改改變公共共部門公公共性的的前提下下，將私私部門的的管理手手段運用用于公共共部門。公共管管理重視視與外部部環境的的關系，強調以以最高管管理者的的戰略設設計、政政策設計計為核心心。公共管管理不等等于“政府管管理”，而意意味著一一種新治治理。公共管管理強調調價值調調和與責責任，不不僅重視視 3E，即經經濟（EEconnomyy）、效

20、效率（EEffiicieencyy）、效效能（EEffeectiivennesss），而而且重視視公平（Equualiity）、正義義、民主主。公共管管理關注注和重視視政府改改革與再再造。公共管管理是一一個不同同學科共共同參與與的研究究領域。當前公共共管理學學值得注注意的特特點：鮮明的的實踐導導向性理論上上的包容容性學科的的年輕性性二、公共共管理的的構成要要素公共管理主體（一）公公共管理理的主體體：公共管管理是以以政府為為主的公公共組織織及其工工作人員員（即公公共組織織和個人人兩大類類）對社社會公共共事務進進行的管管理活動動。公共共管理主主體的構構成見下下圖。個人公共組織管理者被管理者領導者非

21、營利組織政府（二）公公共管理理的對象象：公共管管理的直直接對象象是各類類公共事事務。（三）公公共管理理的資源源和手段段：公共部部門最重重要資源源是合法性性。包括括：合法法地組成成公共組組織和成成為管理理者，合合法地進進行管理理，被管管理者對對管理者者及其行行為的認認同。公公共管理理具體資資源構成成中，強強制力和和稅收能能力尤其其重要。公共管管理的手手段最基基本的手手段是制定和和執行公公共政策策。（四）公公共管理理的環境境：在公共共管理的的宏觀環環境分析析中，以以內容為為標準劃劃分出：政治環環境、經經濟環境境、文化化環境、社會環環境、自自然環境境、國際際環境等等。三、公共共管理學學的研究究內容（

22、一）公公共管理理學的基基礎內容容：公共管管理學作作為綜合合運用多多種科學學理論和和方法來來研究公公共管理理活動及及其規律律的知識識體系，從屬于于管理學學科。但但公共管管理學作作為公共共行政和和企業管管理的有有機融合合體，除除了與公公共行政政學學科科的邏輯輯體系不不同外，與企業業管理學學的學科科體系也也應有區區別。（二）公公共管理理學的前前沿領域域：8章章公共管管理中的的政府角角色，99章公共共管理的的非營利利組織，10章公公共部門門績效管管理，111章公公共部門門戰略管管理，112章公公共管理理的新策策略。四、公共共管理學學的研究究途徑與與方法（一）公公共管理理學的研研究途徑徑：公共政政策途徑

23、徑（Puubliic ppoliicy appproaach，P 途徑）企業管理理途徑（Bussineess appproaach，B 途徑）。P 途徑徑公共管管理的特特征：強調與政政策分析析的淵源源關系著眼高高層管理理者及他他們所進進行的政政策研究究；重視非非量化和和實務的的取向，推崇個個案研究究來發展展相關知知識；強調與與政策分分析結合合，進行行具有前前瞻性的的規范性性的理論論研究。B 途徑徑公共管管理的特特征：主張師師法企業業偏愛企企業管理理原則；對公、私部門門差異不不作嚴格格區分；除重視視策略管管理及組組織間管管理外，還強調調公共管管理過程程的管理理；在研究究方法上上偏愛諸諸如實驗驗設

24、計之之類的量量化方法法。與 P 途徑的的公共管管理比較較，目前前 B 途徑的的公共管管理在學學術界和和實務界界顯得更更有影響響力。P 途徑徑和 B 途徑的的共同點點：它們的的眼光不不局限于于行政機機關內部部，將關關注焦點點放到公公共部門門與外在在環境的的關系上上；都尊重重政治因因素在管管理中扮扮演的角角色；它它們都重重視經驗驗性的材材料。（二）公公共管理理學的研研究方法法1. 規規范方法法：又稱稱理想方方法。用用于公共共管理現現象研究究，著眼眼建立一一般理論論和一般般原則，偏重價價值考慮慮，尋求求理想狀狀態。2. 實實證方法法：又稱稱經驗方方法。專專注發現現事實，依據科科學原則則描述事事實，研

25、研究者價價值中立立。3. 案案例方法法：對特特定問題題從實證證角度分分析評價價結論，據結論論確定處處理類似似問題的的行動方方案4. 系系統方法法：是社社會科學學方法。注重系系統的整整體協調調、系統統的環境境適應性性、系統統整體功功能的最最優化，要求多多層次多多角度考考慮問題題，從社社會整體體協調性性上完成成管理過過程。5. 比比較方法法：橫向向對比不不同國家家地區的的公共管管理活動動或某個個側面；縱向對對比同一一國家地地區不同同時期的的公共管管理活動動或某個個側面，以研究究探索公公共管理理的普遍遍理論和和最優方方案。6. 數數理方法法：按照照隨機或或非隨機機抽樣原原則廣泛泛收集公公共管理理現象

26、的的數據，通過電電子計算算機用現現代數學學方法和和定量分分析技術術把公共共管理現現象間的的關系數數量化，研究管管理活動動的規律律。第四節 公共管管理學與與中國的的發展 一、公共共管理學學與中國國的市場場經濟（一）公公共管理理學能有有效指導導公共部部門履行行經濟職職能，彌彌補市場場功能的的缺陷為市場場經濟提提供基本本制度框框架和法法律基礎礎 組織各各種公共共物品和和服務的的供給保護自自然資源源和環境境 保護和和維持市市場競爭爭 調節收收入和財財政分配配通過財財政、貨貨幣政策策等政策策工具減減少經濟濟波動，保持宏宏觀經濟濟平衡。（二）公公共管理理學“親市場場”的學科科立場，有助于于市場經經濟的健健

27、康發展展將公共共部門視視作為市市場、民民眾服務務的服務務體，而而不是高高踞市場場之上的的發號施施令者和和管制者者；減少政政府直接接經濟管管理職能能，發揮揮市場優優勢，市市場在一一切可發發揮作用用的地方方扮演積積極角色色。二、公共共管理學學與中國國的社會會發展（一）公公共管理理學有助助于促進進包括政政治、文文化和行行為方式式在內的的社會協協調發展展（二）公公共管理理學內在在的民主主平等精精神和科科學務實實品格，將有力力促進當當前正進進行的社社會轉型型第二講 公共管管理的理理論與實實踐的發發展第一節 公共管管理學的的理論淵淵源一、管理理理論：（一）古典學學派理論論。弗里德德里克泰勒（Freeder

28、rickk W. Taayloor）為為代表。古典學學派關注注焦點是是“效率”和“經濟”。管理主主義對公公共管理理學重要要啟示是是，管理理作為一一種純手手段性的的活動具具有共通通性，它它包含的的一系列列原則，可用于于私營企企業，也也適用于于公共部部門。（二）行行為學派派理論。梅奧（J. E. Mayyo）著著名霍桑桑實驗，證實人人不單純純追求經經濟利益益，生產產效率取取決于士士氣高低低，用“社會人人”概念取取代“經濟人人”，將非非正式組組織概念念引入管管理學。（三）決決策學派派理論。決策學學派以赫赫伯特西蒙（Herrberrt AA. SSimoon）為為開端。西蒙指指出，決決策在行行政中處處

29、于中心心地位，管理就就是決策策。決策策在管理理的各個個層面存存在，但但在領導導高層尤尤為重要要。決策策學派的的查爾斯斯林德布布洛姆（Chaarlees EE. LLinddbloom）提提出漸進進決策理理論。（四）系系統學派派理論。系統學學派以切切斯特巴納德德（Chhestter I. Barrnarrd）將將組織視視為一個個社會系系統而得得名。220世紀紀6700年代，系統學學派發展展出兩大大理論，生態理理論，權權變理論論，（五）新新管理主主義理論論。新管理理主義是是 20 世紀 80 年代以以后在信信息革命命背景下下產生的的理論。還處于于發展變變化中的的新管理理主義主主要包括括如下幾幾個方

30、面面。1.企業業再造理理論。企業再再造：指為了取取得業績績的革命命性進步步，從根根本上重重新思考考，徹底底改造業業務流程程。衡量量績效的的關鍵指指標包括括產品和和服務質質量、顧顧客滿意意度、成成本、員員工工作作效率。2.虛擬擬企業：把不同同地區現現存資源源迅速組組合成一一種沒有有圍墻、超越時時空約束束的企業業模式，是依靠靠電子網網絡手段段的聯系系實現統統一管理理的經營營實體。能最快快速度推推出高質質量低成成本新產產品。3.學習習型組織織：通過過培養彌彌漫整個個組織的的學習氣氣氛建立立符合人人性的、有機的的、扁平平的組織織。由多多個創造造型團隊隊構成，組織成成員具有有共同愿愿景和持持續學習習精神

31、，是一種種可持續續發展的的組織。二、當代代經濟學學理論（一）公公共選擇擇理論（Pubblicc chhoicce ttheoory ）產生生于 20 世紀 40 年代末末，到 60 年代末末形成學學術思潮潮。詹姆姆斯布坎南南（Jaamess. MM. BBuchhanaan）是是代表人人物。公共選擇擇：是通過過集體行行動和政政治過程程來決定定資源在在公共領領域的分分配，是是人們選選擇通過過民主政政治過程程，將個個人的私私人選擇擇轉化為為集體選選擇的一一種過程程或機制制。公共選擇擇理論：基本假假設：人人是一個個自利的的、理性性的、追追求效用用最大化化得人。認為，人類社社會由經經濟、政政治兩個個市

32、場組組成。試試圖把人人的行為為的這兩兩個方面面納入統統一的分分析框架架，用經經濟學方方法和基基本假設設統一分分析人的的經濟與與政治行行為，即即人們通通過貨幣幣選票、民主選選票尋求求自己效效用的最最大化。拆除了了經濟學學與政治治學的傳傳統壁壘壘。公共選擇擇的規定定性，是是非市場場的集體體決策理理論：集體性性；規則性性；非市場場性。政治市場場和經濟濟市場在在交易上上的重要要差別：經濟市市場交易易私人物物品，交交易媒介介是貨幣幣；政治治市場交交易規章章、政策策、議題題等公共共物品，選擇媒媒介是公公共選擇擇工具：投票、利益集集團、代代議制、政黨、政府等等。市場交交易是在在單個人人和單個個廠商間間進行；

33、政治市市場交易易是在集集團、政政黨間交交易；經濟市市場交易易是自愿愿平等等等價交易易；政治治市場交交易非自自愿性、不平等等性、強強制性。公共選擇擇理論對對公共管管理學的的理論啟啟示：用經濟濟學方法法和假設設研究政政治，建建立嚴謹謹的有關關政府一一般理論論的努力力，為公公共管理理學研究究提供了了經濟學學視野和和研究途途徑；對資本本主義民民主政治治過程矛矛盾性、投票制制度虛偽偽性、少少數利益益集團對對決策過過程操縱縱性的分分析引發發對政府府干預行行為的局局限性及及帶來的的種種弊弊端的反反思；強調規規則、立立憲和立立憲限制制重要性性的思想想，改革革政治先先改革規規則、市市場失靈靈根源是是現行法法律-

34、政政治規則則失靈，使公共共管理從從規則制制度創新新層面研研究。（二）政政府失敗敗論（Govvernnmennt ffailluree）是以以布坎南南為代表表的公共共選擇學學派在分分析市場場經濟條條件下政政府干預預行為局局限性或或非市場場缺陷時時涉及的的主題，是公共共選擇理理論的核核心論題題。政府失敗?。褐競€人人對公共共物品的的需求在在現代代代議制民民主政治治中得不不到很好好滿足，公共部部門在提提供公共共物品時時趨向于于浪費和和濫用資資源，公公共支出出成本規規模過大大或者效效率降低低，政府府的活動動達不到到預期的的目的這這樣一些些情況。“政府失失敗論”是對政政府干預預產生“負效應應”的原因因及如

35、何何從制度度上彌補補這些缺缺陷的回回答。政府干預預行為的的局限性性：1. 公公共決策策失效：相對市市場決策策，政治治決策是是更復雜雜的過程程，有相相當的不不確定性性，存在在諸多困困難、障障礙或制制約因素素，使政政府難以以制定并并實施好好或合理理的公共共政策，導致公公共決策策失效。公共決策策失誤的的原因：（1）社社會實際際上不存存在作為為政府決決策目標標的所謂謂公共利利益。（2）即即使存在在某種公公共利益益，現有有公共決決策機制制卻因自自身內在在缺陷難難以實現現這種利利益。（3）決決策信息息的不完完全性。（4）選民民的“短見效效應”。（5）選民民的“理性而而無知”。2. 政政府工作作機構的的低效

36、率率：政府府機構執執行政策策和公共共物品供供給的效效率不高高，官僚僚主義作作風嚴重重，必然然影響政政策執行行結果，使好政政策產生生惡結果果，導致致政府干干預失敗敗。低效率原原因：缺乏競競爭性壓壓力沒有降降低成本本的激勵勵機制缺乏監監督信息息。3. 政政府的內內部性與與擴張。政府內部部性（intternnaliitiees）指指公共機機構尤其其政府部部門及其其官員追追求自身身利益或或組織自自身目標標而非公公共利益益或社會會福利的的特性。政府部部門擴張張：政府部部門組成成人員的的增加和和政府部部門支出出水平的的增長。4. 政政府的尋尋租活動動。尋租租是政府府干預的的副產品品。當政政府干預預市場時時

37、，就會會帶來以以“租金”形式出出現的經經濟利益益。尋租（RRentt-seeekiing）指人類類社會中中非生產產性的追追求經濟濟利益活活動，或或維護既既得經濟濟利益或或對既得得利益再再分配的的非生產產性活動動，是用用較低賄賄賂成本本獲取較較高收益益或超額額利潤的的活動。尋租活動動特點：利用各各種合法法或非法法手段獲獲得擁有有租金的的特權?，F代社社會尋租租活動，是利用用行政法法律手段段來阻礙礙生產要要素在不不同產業業間自由由流動、自由競競爭，以以維護和和攫取既既得利益益。尋租活動動導致“政府失失敗”的原因因：尋租導致致經濟資資源配置置扭曲，或是資資源無效效配置的的根源；尋租作為為非生產產性活動

38、動，它不不增加任任何新產產品或新新財富，只改變變生產要要素的產產權關系系，把更更大部分分的國民民收入裝裝進私人人腰包；尋租導致致不同政政府部門門間官員員的爭權權奪利，影響政政府聲譽譽，增加加廉政成成本，導導致社會會資源浪浪費。“政府失失敗論”對公共共管理學學的啟迪迪作用：深刻分分析西方方市場經經濟條件件下政府府干預行行為的局局限性及及代議民民主制度度的內在在缺陷；彌補了了政府行行為缺陷陷研究的的空白；提供方方法論啟啟示，把把政治制制度因素素看做經經濟過程程內生變變量，把把政府行行為和制制度因素素納入經經濟學分分析框架架。（三）代代理理論論和交易易費用理理論委托代代理理論論和交易易費用理理論是新

39、新制度經經濟學重重要組成成部分，對公共共管理學學影響是是巨大。1. 代代理理論論（Ageent Theeoryy）：又合同理理論。在在專業分分工條件件下，每每個人不不可能自自給自足足，就產產生“委托代代理”關系，作為一一種契約約，一個個或多個個行為主主體指定定或雇傭傭另一些些行為主主體為其其提供服服務，授授予后者者一定決決策權力力，并依依據后者者提供服服務的數數量和質質量支付付相應報報酬。如：雇主主與雇員員，律師師與當事事人，選選民與政政治家之之間的關關系。基本假定定：處于委委托代理理關系的的雙方都都是效用用最大化化者，加加上信息息分布的的不對稱稱，委托托人與代代理人的的利益偏偏離和沖沖突便成

40、成為一種種普遍現現象。委托代代理關系系的核心心：委托方方如何將將代理人人的行為為限制在在符合委委托人利利益的范范圍內。關注三個個主要問題題：代理人人的選擇擇和對代代理人的的激勵；減少“代理成成本”或由代代理引起起的資源源耗費；簽訂最最優合同同，防止止雙方尤尤其是代代理方尋尋機違約約為自己己謀利。2. 交交易費用用理論（Traansaactiion cosst ttheoory）：是用制度度比較分分析方法法研究經經濟組織織制度的的理論。在新制制度經濟濟學看來來，交易易費用：指所有有與制度度或組織織的建立立、變遷遷和使用用有關的的費用。交易費費用理論論關注焦點點：是如何何降低交交易費用用。科斯（R

41、Ronaal HH. CCoasse）觀觀點：于19337年提提出交易易費用概概念：運用市市場機制制的費用用，包括括在市場場上搜尋尋有關價價格的信信息，為為了達成成交易進進行談判判簽約，以及監監督合約約執行所所花的費費用?？扑褂糜媒灰踪M費用的概概念解釋釋為什么么會出現現企業：企業從從一個專專業化的的交易經經濟中出出現的主主要原因因，在于于利用價價格機制制是有成成本的。企業出出現后，依靠價價格紐帶帶形成的的交易關關系，就就被企業業內的契契約關系系所代替替，外部部問題被被“內部化化”。原有有市場交交易及由由此導致致的交易易費用被被企業內內協調和和組織費費用代替替。從這這個角度度出發，企業被被看成是

42、是價格機機制的替替代物?？扑估砝碚撝?，經濟資資源配置置機制既既可以是是市場又又可以是是企業，在市場場上，經經濟資源源通過價價格機制制引導配配置，在在企業中中，經濟濟資源通通過組織織活動進進行計劃劃配置。企業的的起源就就是由于于組織協協調比價價格協調調更為有有效，即即節約了了交易費費用。當企業業規模擴擴張到某某一邊際際點，即即企業再再多“內化”一項市市場交易易所引起起的管理理費用，等于別別的企業業組織這這項交易易的費用用時，靜態均均衡就實實現了，企業與與市場之之間規模模邊界就就確定了了。第二節 公共管管理學科科的發展展歷程公共管管理作為為獨立學學科歷史史不長。18887年前前公共管管理處于于前學

43、科科時期，公共管管理特別別是行政政學長期期附屬政政治學中中，沒有有獨立出出來。18887年后后公共管管理研究究進入學學科前期期：行政學學階段。根據歷歷史分期期方法，先用歐歐文休斯的的標準做做一級分分期，再再用其他他標準對對公共行行政時期期作二級級分期。公共管管理總體體分為：公共行行政和公公共管理理兩大時時期。公共行行政時期期，據學學科研究究焦點方方法不同同，分為為：傳統公公共行政政階段新公共共行政階階段。公共行行政學科科關注焦焦點核心心是政府府機構的的運行問問題，爭爭議焦點點是政治治與行政政的關系系；公共管理理關注核核心是公公共管理理職能在在政府與與其它組組織、其其它方面面（市場場、社會會等）

44、間的分分配，及及公共管管理品質質的提升升。一、公共共行政時時期（1888720世紀紀70年代代末）（一）傳傳統的公公共行政政（1888719660）：處于西西方國家家從傳統統資本主主義向現現代資本本主義轉轉型階段段，行政政或管理理在整個個國家或或社會管管理中地地位日漸漸上升。公共行政政學研究究特點：制度或或法理研研究方法法，重點點關注正正式政府府組織機機構主張政政治行政政分開探究行行政管理理一般性性原理強調效效率是最最高標準準。1.政治治與行政政的關系系，這一一時期前前后有變變化。文文官制度度改革政策科科學2.管理理組織體體制運行行方式產產生了官官僚制理理論，先先后流行行科學管管理思想想和行為

45、為主義管管理思想想。（二）新新公共行行政時期期（1996019880）1.政治治與行政政關系，行政活活動中的的價值傾傾向受到到更多關關注。2.韋伯伯的官僚僚制理論論也開始始受到越越來越多多的批評評。3.具體體理論方方法的運運用，公公共行政政更多受到到經濟學學和管理理學等多多學科理理論與方方法的影影響。4.這一一時期公公共政策策研究得得到空前前的發展展，甚至至大有形形成獨立立學科的的趨勢。二、公共共管理時時期（19880年至至今）與公共行行政時期期區別：關注政政府運行行，也關關注其他他公共管管理主體體的活動動及其與與外部環環境的關關系；關注政政治與行行政關系系，也注注重當代代經濟學學、管理理學理

46、論論及工商商管理經經驗的引引進。在實踐上上，公共共管理力力圖解決決三個問題題：重新調調整政府府與社會會、政府府與市場場的關系系，減少少政府職職能，以以求政府府管得少少一些、好一些些；實現社社會自治治，鼓勵勵公共管管理社會會化，利利用市場場和社會會力量提提供公共共服務，彌補政政府不足足；改革政政府部門門內部管管理體制制，盡可可能引進進競爭機機制，提提高政府府部門工工作效率率和為社社會服務務的質量量，使政政府從根根本上走走出財政政危機、管理危危機和信信任危機機的困境境。第三節 新公共共管理（Neww Puubliic MManaagemmentt，NPMM）：指20世紀紀80年代代以來在在美國等等

47、國出現現的關于于行政改改革的理理論和實實踐模式式，主要要來自公公共選擇擇理論、新制度度經濟學學和政治治學理論論一些關關于行政政改革的的理論設設想，及及對近220年來來經濟與與合作組組織（OOECDD）國家行行政改革革具體做做法的理理論概括括。新公公共管理理主要體體現企業業管理途途徑（“B 途徑”）的公公共管理理理念。新公共管管理核心心思想：把私人人部門管管理手段段和市場場激勵結結構引入入公共部部門和公公共服務務中，目目標是讓讓公共部部門從轉轉換機制制入手，從根本本上改變變政府與與社會的的關系，最終以以新的公公共管理理模式取取代傳統統的官僚僚制模式式。一、主要要工業化化國家的的新公共共管理實實踐

48、（一）英英國新右右派的政政府改革革：19779撒切切爾上臺臺為標志志，新公公共管理理實踐的的開端。主要特特點：視民眾眾為顧客客，強調調顧客選選擇權。民眾在在市場機機制下，選擇公公共或私私人部門門提供公公共服務務。創造市市場或準準市場競競爭機制制。以眾眾多公共共服務供供給者取取代單一一壟斷供供給者，形成競競爭機制制。擴大大個人及及私部門門活動范范圍，使使個人自自力更生生，自愿愿性團體體扮演更更積極角角色；增加私私部門提提供公共共服務的的機會，政府機機構將注注意力放放在原先先忽視的的，但是是民眾真真正需要要的服務務上。將公共共物品購購買者角角色與供供給者角角色分離離開，防防止政府府機構利利用裁判判

49、員地位位，謀額額外好處處。對公共共服務供供給者與與購買者者的關系系，強調調用契約約或半契契約方式式加以控控制。由市場場檢測績績效目標標。部門門內，管管理者對對資源支支配運用用必須與與管理目目標相結結合，即即管理者者目標在在于實現現目標，對部門門績效評評判，取取決于顧顧客滿意意度。彈性薪薪酬。即即由實際際市場和和績效水水平決定定薪酬，使薪酬酬待遇成成為激勵勵工具。（二）美美國的新新治理。90年年代克林林頓時期期。特征征：強調與與非營利利組織建建立聯盟盟關系，采取與與公、私私部門合合作生產產的方式式提供公公共服務務，以取取代過去去僵化的的公共服服務體系系。鼓勵民民間部門門參與公公共物品品生產，吸引

50、并并授權公公民團體體直接參參與公共共方案設設計，強強調決策策過程分分權化。強調公公共行動動的重點點在于任任務而非非方案，在于實實際績效效而非預預算盲目目投入，在于投投資而非非花費，在于認認知顧客客需要而而非政府府機構自自身，強強調公共共服務品品質而不不僅僅是是服務效效率。在手段段上運用用企業管管理、授授權、建建立工作作團隊、運用市市場機制制、信息息技術等等新和管管理方法法。（三）其其它西方方國家的的實踐。1. 澳大利利亞和新新西蘭：新西蘭蘭新公共共管理99項原則則：政府只只在非政政府機構構（如私私人企業業和志愿愿者團體體）無效效率和無無效能時時才涉入入其活動動。一切隸隸屬于政政府部門門的事業業

51、單位，必須被被改制為為私部門門公司。必須盡盡可能明明確和清清楚界定定政府各各部門、皇家機機構及每每個官員員的目標標。必須盡盡可能把把存在潛潛在沖突突的職責責安置在在不同機機構中。內閣部部長和各各部執行行長（CChieef EExeccutiive）職責要要明確，部長對對選擇方方案負責責，執行行長在最最少干預預下，對對方案的的投入及及產出負負責。公共基基金使用用包括購購買政策策，須經辯論論及市場場競爭；公共基基金服務務的品質質、數量量和成本本均須由由購買者者而非生生產者決決定。制度設設計必須須使公共共服務提提供者獲獲利最小小化。治理結結構趨向向降低代代理成本本和交易易成本。行政效效率、顧顧客反應

52、應及決策策權力的的利益必必須盡可可能與執執行緊密密結合。2.歐洲洲大陸各各國特征征：對產產出與結結果進行行控制；制定項項目預算算和績效效標準；采用服服務和顧顧客導向向；康采采恩式權權責劃分分；責任任委托給給商業單單位。（四）各各國新公公共管理理實踐的的共同特特點1.為解解決財政政問題，各國行行政改革革內容大大都包括括私有化化或帶有有私有化化傾向的的改革措措施。從從實際效效果看，使政府府財政壓壓力減輕輕，探索索出使社社會逐漸漸擺脫對對政府過過分依賴賴的可行行之路。2.為改改革政府府傳統官官僚行政政理念，政府部部門引入入了市場場理念和和私營部部門管理理技能。3.為滿滿足社會會動態需需求對行行政架構

53、構作出調調整：界定決決策機構構和執行行機構的的職能，加強執執行機構構并賦予予兩者相相應的支支配權。這樣可可使決策機機構和執執行機構構依據社社會需求求的優先先次序實實行資源源配置，使執行行機構將將主要精精力放在在提供必必要的優優質社會會服務上上。4.實現現政府公公共服務務方面的的“角色”轉變，由由公共服服務直接接提供者者變為公公共服務務“監督人人”。5.通過過政府改改革取得得的成果果，使各各國執政政者產生生一個認認同：要要想真正正做到精精簡政府府，使之之擺脫財財政赤字字和瑣事事的困擾擾，就應應將政府府職能定定位于“掌舵”而不是是“劃槳”。（五）當當前西方方政府改改革的新新動向1.在政政府與市市場

54、間作作公共選選擇。雖雖在實踐踐上仍更更偏向政政府，但但更多市市場，更更小而有有效的政政府已成成為西方方各國乃乃至轉軌軌國家和和發展中中國家的的共識，成為世世界各國國政府改改革的指指導思想想。2.政府府與市場場關系的的改革在在美國等等國轉化化為一場場重塑政政府的運運動。雖雖在削減減社會福福利支出出方面沒沒有實質質性進展展，有的的國家甚甚至有回回潮；但但在放松松管制，公共領領域引進進市場機機制，建建立公共共領域的的內部市市場等方方面取得得了實質質性進展展。3.強化化信息技技術運用用的實踐踐變成一一場重塑塑政府運運動。20世紀紀80年代代強調采采用信息息技術，90 年代開始始強調利利用信息息技術改改

55、革原有有工作程程序、組組織等結結構問題題。4.各國國政府都都開始重重視政策策制定能能力的提提高和政政策執行行效率的的改善。新公共共管理思思潮影響響下，強強化政府府政策執執行部門門自主權權改革，重新塑塑造政治治（政策策）與行行政（執執行）間間的關系系。二、對新新公共管管理的評評析（一）新新公共管管理的時時代特征征1.新公公共管理理既是解解決西方方社會現現實問題題產物，也是對對公共管管理時代代要求積積極回應應的產物物。與傳統公公共行政政學相比比，“新公共共管理“范式的的創新：為公共共部門管管理尤其其政府管管理研究究奠定更更廣泛、堅實的的理論基基礎；開闊了了公共行行政學的的理論視視野，具具有一系系列

56、主題題創新；建立更更全面、綜合的的知識框框架；提供當代代公共部部門管理理尤其是是政府管管理的新新實踐模模式。2.新公公共管理理體現了了國家與與社會，政府與與市場關關系的新新格局。20世紀紀80年代代始，西西方國家家逐漸顯顯現對市市場的回回歸，990年代代世界范范圍出現現政府權權力、職職能和責責任的全全面退卻卻。政府府從社會會制高點點后撤，是從220世紀紀向21世紀紀公共行行政領域域中的重重要現象象?；谟诳萍几锔锩⑿滦庐a業革革命及全全球化的的深刻變變化，正正在從根根本上改改變國家家與社會會，政府府與市場場的關系系，新公公共管理理體現這這種新的的關系格格局，并并推動其其向縱深深發展。3.新公公

57、共管理理反映政政府職能能定位發發生根本本轉變的的趨勢。政府與市市場關系系新格局局的形成成，是由由政府職職能定位位的根本本性轉變變引起的的。政府府由所有有者和經經濟活動動直接管管理人向向監管人人和規則則制定人人轉變。表現為為政府公公共政策策化和公公共管理理社會化化。（二）新新公共管管理的“解題”特色“誰來來管理”問題，新新公共管管理認為為，與市市場相比比，政府府在服務務質量和和服務效效率方面面存在先先天不足足，由政政府壟斷斷社會管管理和公公共服務務一切基基本方面面的做法法是不當當的，政政府應全全面后撤撤，只做那些些只能由由政府做做、政府府又有能能力做好好的事情情，把那那些社會會有能力力承擔的的社

58、會管管理和公公共服務務活動盡盡可能交交給社會會，讓社社會實現現自我管管理。實現傳統統政府職職能向社社會的轉轉移：將政策策職能（掌舵）與管理理職能（劃槳）分開。“如何何進行管管理”方面：引引進市場場競爭機機制和私私部門成成功管理理經驗和和手段，全面降降低管理理成本提提高管理理效益。具體表表現：廣泛采采用私營營部門成成功的管管理手段段和競爭爭機制。政府服服務以顧顧客為導導向。由重視視工作過過程和投投入轉向向注重結結果和產產出。通過多多種形式式授權改改善公共共部門工工作。放松嚴嚴格行政規制制，實施施嚴明績績效目標標控制。文官與與政務官官之間密密切互動動，政策策制定和和行政管管理相互互滲透。重視公公共

59、人力力資源管管理。（三）新公共共管理的的理論困困難：是“公共性性”與管理理主義的的兩難選選擇。公公共部門門和私人人組織、公共管管理和私私人管理理的差異異是根本本性質的的，很難難回避。假設沒沒有差別別讓一般般管理長長驅直入入會帶來來極大沖沖擊；決策層層面堅持持公共性性，執行行層面采采取管理理主義是是否可行行尚有疑疑問。新公共共管理面面臨的主主要批評評：是其沉沉溺于市市場基本本教義（Marrkett fuundaamenntallismm）。事實證明明任何對對市場的的過度依依賴都是是不恰當當的。（四）新新公共管管理的借借鑒意義義（啟示示）：1.必須須加大政政府體制制創新力力度，切切實轉變變政府職職

60、能，盡盡快改變變政府壟壟斷公共共物品供供給的局局面；2.充分分認識市市場機制制是改善善政府績績效的有有效手段段，引入入競爭機機制，用用市場力力量改造造政府，提高政政府工作作效率；3.必須須增強政政府公務務員的管管理和服服務意識識，重塑塑政府與與社會的的關系；4.注意意研究借借鑒當代代工商管管理（企企業管理理）領域域發展起起來的管管理經驗驗、原則則、方法法和技術術，實現現由傳統統行政管管理模式式向當代代新公共共管理模模式的轉轉變。第三講 公共管管理的主主體第一節 公共管管理的主主體（11）：組組織一、公共共組織的的概念（一）組組織：是人們們按一定定目的、任務和和形式編編制起來來的社會會集團，是處