1、 文章來源：中顧法律網上網找律師 就到中顧法律網 快速專業解決您的法律問題中央銀行最最后貸款人人法律制度度的演變及及對我國的的借鑒黎四奇 湖湖南大學法法學院 教教授關鍵詞詞: 最后后貸款人制制度/挑戰戰與沖擊/回應內容提提要: 最最后貸款人人制度是金金融安全網網中的一道道有力屏障障。然而，在在金融自由由化與國際際化的形勢勢下，這一一制度的理理論基礎受受到一定的的挑戰與沖沖擊，如適適用對象的的擴大問題題、金融監監管權與貨貨幣政策分分離所引發發的難題等等。同時，這這一制度運運用所可能能引發的道道德風險問問題也引引起了人們們的關注。因此，必必須根據現現行的金融融關系對該該制度進行行相應的矯矯正，并運

2、運用“建設設性模棱兩兩可”原則則來克服該該制度的道道德風險。最后貸貸款人制度度是一國貨貨幣管理最最高當局為為化解銀行行風險，向向暫時出現現流動性困困難，而非非處于破產產邊緣的銀銀行提供緊緊急援助的的一種制度度安排。從從各國銀行行危機管理理實踐看，最最后貸款人人政策與存存款保險制制度被認為為是國際上上通行的銀銀行安全網網的兩大基基石。在各各國的金融融監管法律律體系配置置越來越專專業化，實實現銀行業業的監管權權與貨幣政政策相分離離的情形下下，在有效效金融監管管法則與理理念整合的的過程中這這一制度正正日益受到到人們的關關注。同時時，由于金金融合業化化經營，銀銀行業與證證券業等之之間的界限限日益模糊糊

3、，人們也也開始了對對這一制度度進行了務務實性的檢檢討與反思思。因此，公公正評判該該制度對于于構筑我國國的金融防防護網具有有歷史性的的意義。一、最最后貸款人人制度的理理論基礎與與評價該種制制度的理論論基礎是最最初由桑頓頓(Thoorntoon, HH)于18802年提提出的。后后來于18873年，巴巴杰特(BBagehhot, W)發表表其代表作作倫倫巴第街(Lommbardd Strreet)，在該著著作中其對對該制度進進行了系統統闡述，并并強調中央央銀行在管管理危機時時被賦予“最后貸款款人職能”的必要性性。他們認認為，最后后貸款人的的一般原則則包括以下下幾個方面面：其一是是中央銀行行的最后貸

4、貸款人政策策應僅向陷陷入暫時性性流動危機機但資可抵抵債的銀行行提供援助助，使之免免遭經營失失敗的厄運運(這決定定了貸款必必須是短期期的);其其二是中央央銀行緊急急援助資金金的數量不不受限制，并并執行懲罰罰性高利率率;其三是是央行應向向提供良好好抵押品的的申請人安安排流動貸貸款，抵押押品價值以以恐慌前的的價格計算算。除了以以上三者之之外，在實實踐中，還還有兩條比比較典型的的處理原則則：一是央央行的最后后貸款人角角色并非法法律強行規規定，而是是由央行根根據實際情情況相機抉抉擇的;二二是在行使使該制度時時，央行不不僅要判斷斷銀行的情情況是流動動性不足還還是資不抵抵債，而且且必須對該該機構失敗敗后是否

5、會會有嚴重的的傳染效應應作出自己己的判斷。 1評價：固然最后后貸款人制制度是各國國構筑其金金融安全網網的一種有有力手段，但但是正是由由于在某個個銀行出現現危機時，央央行的援助助是有識別別性的，只只限于出現現短期頭寸寸不足的，而而非出現資資不抵債的的銀行。因因此，在實實踐中由于于信息不對對稱等因素素的影響，央央行往往被被置于一種種兩難的境境地：即一一方面，若若銀行機構構知道在自自己出現流流動性危機機時會得到到央行的支支持，那么么它就會放放松風險管管理，忽視視穩健經營營的重要性性;如此，這這種道德風風險會使銀銀行安全網網出現不應應有的漏洞洞;另一方方面，若央央行對出現現流動性危危機的問題題機構撒手

6、手不管，就就無法阻止止恐慌心理理的蔓延;市場參與與者因信息息不對稱會會產生“羊羊群效應”人人人都急于擺擺脫風險，結結果卻是在在加劇風險險，最后導導致無人幸幸免。因此此，從這一一視角出發發，在決定定何時適用用及如何適適用最后貸貸款人制度度時，央行行往往處于于一種比較較被動的境境地。實際際上，考慮慮上述的五五項原則，我我們也不難難發現這種種理論的基基礎是欠結結實的，因因為盡管從從操作上看看央行這種種職能的發發揮并非法法定的，而而是相機之之抉擇，但但是這正是是問題的癥癥結所在，因因為在行使使這項職能能時央行不不僅要面臨臨如何識別別問題銀行行究竟是存存在流動性性風險，還還是存在破破產風險的的問題，同同

7、時還要面面臨援助后后的道德風風險問題。因此，無無論結果如如何，央行行都要陷入入解決舊問問題而又出出現新問題題的怪圈之之中。雖然最最后貸款人人制度自實實行以來發發揮了有效效的作用，但但在實踐中中從該理論論本身出發發，其要接接受兩個方方面的考驗驗：其一是是央行自身身可支配資資源有限性性問題。近近幾十年來來幾次大的的金融危機機表明，中中央銀行所所能支配的的資源畢竟竟是有限的的，必須有有選擇地、謹慎地使使用最后貸貸款人職能能。英國學學者Gooodharrt和Scchoennmarkker于11995年年對24個個工業國家家銀行業的的研究顯示示，在全世世界的1004個銀行行危機案中中，有733個被挽救救

8、，只有兩兩例是中央央銀行單獨獨拯救困難難銀行，其其他的有問問題銀行都都是通過中中央銀行、商業銀行行、存款保保險計劃以以及政府聯聯合提供的的資金而得得以挽救。 2這些事例例表明單純純的央行的的援助能力力是極其有有限的;其其二是受銀銀行機構“太大而不不倒”(ttoo bbig tto faail)理理論的挑戰戰。若某些些金融機構構規模很大大，即使其其遭受的不不是臨時的的流動性問問題，而是是面臨破產產。在此種種情形下，中中央銀行考考慮到其倒倒閉可能會會導致整個個金融體系系的崩潰，而而出面給予予不必要的的擔保和貸貸款。傳統統的央行最最后貸款人人職能無疑疑加大這些些大銀行所所產生道德德風險，從從而削弱市

9、市場懲戒的的功能并增增加風險的的累積，市市場深信會會獲得援助助將導致過過度冒險。從這個個角度分析析，雖然由由央行出面面向問題機機構提供緊緊急救助以以消除系統統風險，是是有利于金金融穩定的的，但是結結果往往是是在解決問問題時央行行又要面臨臨新的問題題。因此，央央行在制定定緊急救助助方案時，其其應關注的的問題就是是如何科學學設計制度度，使道德德風險降至至最小。為為了確保金金融體系穩穩定的政策策目標，央央行法中必必須確立“讓失敗者者出局”的的市場法則則。不過，在在金融自由由化與合業業化的形勢勢下，最后后貸款人制制度除了原原有理論本本身的內在在不足外，又又面臨著新新的挑戰與與沖擊。對對此，作以以下探討

10、。二、最最后貸款人人制度所面面臨的挑戰戰與沖擊(一)金融合業業對最后貸貸款人制度度的影響防止銀銀行擠提與與執行貨幣幣政策是中中央銀行得得以產生的的原因。在在這之中，中中央銀行的的最后貸款款人制度是是達到上述述兩目標的的重要手段段。在分業業經營的體體制下，央央行還可通通過以銀行行體系為載載體而達到到其所設定定的貨幣政政策，及防防止擠提現現象的出現現，然而隨隨著金融機機構間界限限的日益模模糊和公開開市場業務務的加強，貨貨幣政策的的作用對象象將并不局局限于銀行行體系，而而是應以整整個金融體體系為對象象，那么在在金融業務務綜合化的的情況下，央央行的最后后貸款人的的功能是否否應延伸到到除銀行之之外的金融

11、融機構呢?對此，學學者們的看看法并不一一致。如英國國學者Riicharrd Daale就認認為，銀行行業與證券券業的混合合經營對最最后貸款人人職能的影影響取決于于對銀行和和證券業務務交叉部分分監管的不不同方法。若銀行與與證券業務務兩者間的的“防火墻墻”得以建建立并確實實有效的話話，則最后后貸款人職職能將保持持不變。若若該防火墻墻沒有建立立或沒有發發揮作用，則則很清楚最最后貸款人人職能可能能會延伸到到證券市場場，以防止止有問題證證券公司的的風險傳染染給銀行。 3然而，另另有學者則則認為，證證券市場的的發展意味味著證券的的發行和交交易已成為為貨幣和資資產投資組組合的越來來重要的補補充，從而而使證券

12、市市場的崩潰潰將給整個個金融與經經濟體系的的正常運作作帶來比過過去那種主主要的虧損損者是個別別持有者和和新證券發發行者的時時候更大的的危害。結結果，在監監管原理上上就有一個個微妙和有有意義的變變化，它不不再在很大大程度上局局限于對單單個債務人人和債權人人的保護，而而是與銀行行監管的原原理相似，并并存在最后后貸款者，以以確保對整整個經濟有有益及其流流動性的持持續性提供供不致受到到影響。 4無論上上述觀點孰孰是孰非，但但有一點是是大家都認認同的，即即在金融合合業的情形形下金融業業的界限已已模糊化，最最后貸款人人的職能已已受到實質質性的挑戰戰。筆者認認為，在銀銀行業與證證券業之間間相互滲透透時，金融

13、融風險也必必然隨著業業務的拓展展在兩個行行業之間流流動。因此此，若集團團中的某個個證券機構構出現流動動性問題時時，若得不不到及時的的解決其后后果必然會會向集團內內的銀行業業擴散。這這一現象是是央行在新新形勢下所所不得不考考慮的。即即使央行以以集團內設設有“防火火墻”為由由而置之度度外，但這這種防火墻墻也并非是是密不透風風的。因而而，無論從從哪個視角角出發，傳傳統的最后后貸款人制制度的效力力范圍需要要重新的定定位。(二)金融監管管權與貨幣幣政策分立立之影響貨幣政政策職能與與監管權的的分立趨勢勢使最后貸貸款制度的的執行環境境變得更為為復雜。如如果在問題題機構出現現流動性危危機時，央央行的最后后貸款

14、人制制度是其賴賴以迅速融融資的唯一一渠道的話話，央行就就應該直接接肩負起銀銀行的監管管職能。實實際上，承承擔維持金金融系統穩穩定的央行行，也需要要有解決危危機的能力力和手段。然而，最最近有不少少國家如英英國和澳大大利亞，將將央行貨幣幣政策與銀銀行監管職職能分離，這這一變化預預示著央行行不再具有有收集銀行行信息的優優勢，使得得央行很難難高效地執執行最后貸貸款人職能能。值得注注意的是，央央行的這一一職能與商商業銀行向向其客戶貸貸款一樣，都都需要貸款款人對借款款人進行事事前信用評評估及事中中監控。因因而，沒有有監管職能能的央行能能否有效履履行最后貸貸款職能是是值得懷疑疑的。而與與此同時，除除了央行以

15、以外，沒有有哪家機構構具備獨立立承擔該項項職能的實實力。由于于緊急援助助需要央行行有一套快快速反應機機制，因此此對于英、澳等實現現監管權與與貨幣政策策分離的國國家而言，央央行與監管管者能否高高效溝通、通力合作作是今后依依靠最后貸貸款人制度度成功解決決銀行危機機的關鍵。實際上上，筆者認認為這種職職責的分離離也產生了了一種似是是而非的現現象，因為為一方面法法律規定央央行不具有有金融監管管權，但另另一方面央央行可以憑憑借最后貸貸款人制度度間接地對對金融體系系進行監督督與管理。因此，如如何把握央央行通過最最后貸款人人制度間接接干預銀行行業的度是是值得我們們探討的，因因為若這個個度的范圍圍太狹窄，則則無

16、疑會導導致最后貸貸款人制度度功能的正正常發揮。然而，另另一方面，若若這個度的的范圍非常常寬泛，則則會導致央央行與法定定的銀行業業監管者兩兩種權力的的直接碰撞撞。因此，這這樣規定的的合理性是是值得人們們進一步探探索的。(三)最后貸款款人制度的的國際適用用問題隨著金金融的日益益國際化，金金融風險的的傳播并非非是以國有有界的。相相反，是以以利率與匯匯率為媒介介依危機發發生地國為為有圓心向向周邊國家家蔓延與擴擴散。然而而，這就引引發一個問問題，即當當某一國際際上活躍的的銀行出現現短期流動動性問題，或或者從大的的范圍分析析在金融交交易鏈條中中當某個國國家出現流流動性危機機時，由誰誰來承擔類類似如最后后貸

17、款人制制度問題，或或者說通過過何種方式式來實現國國際上的最最后貸款人人功能亦是是值得我們們考慮的問問題。客觀觀而言，在在目前的國國際經濟關關系鏈中，國國與國之間間幾乎是一一種“一損損俱損，一一榮俱榮”的關系狀狀態。盡管管為了解決決短期的頭頭寸不足，在在國際貨幣幣法律制度度中設計了了國際貨幣幣基金組織織的備用安安排及特別別提款權等等制度，但但是不難發發現這些安安排都存有有先天不足足，不足以以解決上述述難題。事實上上，任何法法律制度并并非是靜態態的，相反反是個動態態的發展過過程。就央央行的最后后貸款人制制度而言，這這也是一個個與國內及及國際金融融形勢的發發展緊密相相聯的一個個動態的發發展過程。從上

18、文的的分析，我我們發現除除了該制度度本身所存存在的不足足之外，如如道德風險險與援助之之間的矛盾盾，在金融融自由化與與國際化的的背景下，其其也面臨一一些新的挑挑戰與沖擊擊。作者認認為，實際際上這些影影響也從側側面印證了了檢驗某一一法律規則則與制度合合理性與有有效性的標標準就是觀觀察它是否否與其所調調整的社會會關系相協協調相一致致，同時也也說明在經經濟國際化化、市場國國際化的情情形下，法法律規則不不僅需要內內國化，同同時也有必必要適當地地國際化。如在上文文中，其實實還有一個個問題也是是值得我們們探討的，外外資銀行已已日益成為為一國銀行行體系的一一個組成部部分。盡管管從本質上上看，母國國要對其流流動

19、性、清清償力及外外匯頭寸等等承擔主要要的監管責責任，但是是在其出現現流動性問問題時，東東道國中央央銀行應采采取何種態態度呢?這這也是最后后貸款人制制度功能發發揮中所必必須關注的的要點之一一。三、對對最后貸款款人制度不不足的補救救與匡正(一)建議性模模棱兩可：解決道德德風險的良良方所謂建建設性模棱棱兩可(CConsttructtive Ambiiguitty)是指指中央銀行行在事先故故意使其是是否履行最最后貸款人人的條件變變得模糊不不確定，以以最大限度度地降低道道德風險，并并給予央行行是否進行行危機救助助予以最大大限度的自自主判斷。這一概念念由美聯儲儲紐約分行行總裁Coorriggan，在在其1

20、9990年對美美國參議院院所發表的的演講中提提出。他認認為，央行行在實施最最后貸款政政策的時候候，是否做做、何時做做、何做等等實質內容容事先是不不確定的。最后貸款款人制度的的實施要依依據央行對對案例具體體情況，產產生背景，采采取行動的的成本收益益分析等判判斷。在11997年年這一理論論被十國集集團在關關于中央銀銀行職能的的報告中中得到重申申：中央銀銀行應從謹謹慎出發，關關于是否、何時、在在何種條件件下提供支支援的任何何預先承諾諾都應該制制止。此外外，在做出出這種決策策時，要嚴嚴格分析是是否存在著著系統風險險。如果已已經存在，要要考慮應對對系統傳染染效應的最最優方式，須須盡量減少少對市場運運行規

21、則的的負面影響響。“建設設性模棱兩兩可”之目目的是使市市場無法洞洞悉央行救救助的原則則，從而防防范道德風風險，但是是它并不非非意味著中中央銀行不不制定任何何救助規則則。實際上上，“建設設性模棱兩兩可”標準準蘊藏著的的是一種主主客觀相結結合的標準準，以使最最后貸款人人制度的援援用處于一一種相對不不確定的模模糊狀態，從從而迫使金金融機構加加強自律。客觀而言言，隨著金金融危機形形式的日益益多樣化，最最后貸款人人制度使用用的方式也也不可能完完全通過規規則細化，目目前救助方方式也是多多種多樣的的，包括中中央銀行直直接貸款援援助;中央央銀行授意意，組織大大銀行集資資救援;由由中央銀行行牽頭，設設立特別機機

22、構或專項項基金提供供財務援助助;由中央央銀行出面面擔保，幫幫助問題銀銀行渡過難難關等。實實踐證明“建設性模模棱兩可”比制定明明確的援助助規則更具具有可行性性，能在實實質上消除除道德風險險，但實施施的效果取取決于中央央銀行在救救助事前，事事中和事后后的態度。對此作如如下見解：事前的的態度。在在運用“建建設性模棱棱兩可”的的過程中，中中央銀行在在救助事前前的態度主主要歸結為為三個問題題：一是如如何處理銀銀行“太大大而不能倒倒”原則;二是救助助條件是否否披露;三三是否制定定明確的救救助條件。具言之，中中央銀行應應注意以下下三點：其一是是中央銀行行不必許諾諾對出現問問題的銀行行全部實施施救助，以以避免

23、“太太大而不能能倒”脫變變為央行與與大銀行心心照不宣的的原則。 5在在“建設性性模棱兩可可”的實施施過程中，中中央銀行應應當向公眾眾宣布：雖雖然可能關關系金融系系統風險，大大銀行經營營失敗仍然然不能避免免被淘汰出出局的風險險。央行只只是隨時準準備為剩余余的銀行體體系鋪設安安全網絡，防防范某一大大銀行倒閉閉所可能引引發的流動動性風險傳傳染和更嚴嚴重的系統統風險。這這種立場將將迫使未保保險儲戶或或貸款者不不得不考慮慮如果銀行行倒閉帶給給他們的損損失，減少少大銀行過過度冒險的的道德風險險問題。其二是是中央銀行行的救助原原則不宜對對外公布，通通常央行做做出決定必必須在下一一個公開市市場日之前前，在做出

24、出決定和執執行決定的的時滯之間間，充滿了了帶來金融融風險的變變數，如果果央行救助助的混合戰戰略的各種種可能性向向公眾披露露，無疑將將限制央行行的判斷能能力。解決決的方法是是，央行在在救助過程程中應該始始終保持良良好的聲譽譽，從而使使外界無法法猜測。這這也是“建建設性模棱棱兩可”的的核心。對對此，英格格蘭銀行的的行長，EEdwarrd Geeorgee曾這樣表表述過：“我們通常常盡力將我我們打算提提供系統性性支持的消消息加以保保密。若公公眾知曉我我們如此關關注系統的的脆弱性，則則可能會導導致廣泛的的信任危機機。公眾也也會猜測這這種支持到到達了什么么程度，我我們也會很很快發現自自己實際上上承擔了銀

25、銀行系統的的全部責任任。” 6其三是是中央銀行行應對最后后貸款人制制度的行使使條件做出出嚴格的限限制。如日日本銀行規規定只有滿滿足下面四四個條件時時，才能向向某一有問問題銀行提提供資金：發生系統統性風險的的可能性很很大;所有有有關責任任方都應承承擔責任來來避免發生生道德風險險;沒有其其他替代方方法，而且且中央銀行行的援助是是成功地解解決問題所所不可缺少少的;中央央銀行的金金融穩健性性將不會受受到破壞。英國學者者也有人提提出以下的的參考因素素：該機構構規模與風風險傳染性性;對特定定市場的風風險及金融融中心的聲聲譽影響等等。 77然而，根根據“建設設性模棱兩兩可”，中中央銀行對對問題機構構提供緊急

26、急援助的幾幾個條件只只能是有問問題銀行獲獲得央行支支持的必要要條件，而而非充分條條件。任何何一家機構構事先都無無法找到充充分的理由由讓自己堅堅信：在自自己陷入流流動性困境境時一定能能得到央行行的救助。事中的的態度問題題。這主要要涉及到兩兩個問題，一一是如何行行使最后貸貸款人制度度問題;二二是是否披披露受援銀銀行的具體體狀況。對對于這第一一個問題，巴巴塞爾銀行行監管委員員會給我們們提供了實實施救助流流程：一是是確定銀行行危機的性性質和嚴重重程度。問問題銀行通通常會將它它們最嚴重重的問題隱隱藏起來，中中央銀行就就需要借助助外部審計計或者獨立立的專家來來檢查，檢檢查包括對對銀行凈資資產和現金金流的評

27、估估。二是救救助方式的的確定。根根據銀行不不同的問題題，如資本本充足率低低、管理水水平低、資資產質量差差、流動性性低、盈利利水平不足足及風險管管理能力弱弱等設計不不同的處理理方式，但但是危機銀銀行通常面面臨著一個個或幾個問問題，需要要將這幾種種處理方式式綜合起來來使用。三三是救助的的時機。這這取決于中中央銀行對對于危機的的判斷，而而不需要法法律規定提提供救助的的最低要求求，但是中中央銀行有有責任做到到在危機尚尚未蔓延之之前采取行行動。四是是救助的程程度。救助助的程度通通常取決于于對銀行危危機性質和和嚴重度的的判斷，如如果發現銀銀行出現資資不抵債，應應當盡快凍凍結銀行的的資產以避避免盡一步步的損

28、失。五是行動動計劃。行行動計劃應應當對銀行行的問題標標本兼治，制制定詳盡的的執行步驟驟，并取得得銀行董事事會和股東東的同意。六是行動動的強制性性，如通過過罰金及制制裁，以起起到警告或或減少銀行行業務波動動性的效果果，制裁必必須落實到到直接責任任人，最嚴嚴厲的做法法是關閉銀銀行或吊銷銷執照。七七是與其他他機構的協協商。在銀銀行危機的的識別和判判斷中，與與其他監管管機構的協協作十分重重要，這將將有利于貨貨幣政策的的統一。對對于第二個個問題，盡盡管各國都都認為央行行對問題銀銀行提供緊緊急流動支支持的信息息應在適當當的時候向向公眾披露露，但很少少有在提供供緊急支援援時就立即即披露的。這樣做主主要是為了

29、了避免弱化化公眾的信信心，防止止引起銀行行擠兌以及及盡量不影影響受助銀銀行的正常常運行和聲聲譽，中央央銀行在提提供緊急救救助時，應應在保密與與公開之間間尋求一個個均衡點，使使央行既能能確保有關關措施的順順利實施，又又能維護銀銀行存款人人及其他債債權人的合合法權益。事后的的舉措。盡盡管在事中中階段央行行將最后貸貸款人制度度的使用及及救助的對對象等信息息置于保密密狀態，但但是在處置置過后央行行有必要對對公眾進行行信息公開開，從而消消除公眾對對這種“暗暗箱操作”所引發的的不信任感感。實際上上，事后信信息的公開開在一定程程度上也有有益于金融融安全網的的構建，因因為它能培培育公眾的的金融風險險意識，從從

30、而加強對對銀行機構構的市場約約束。評：盡盡管筆者比比較推崇用用“建設性性模棱兩可可”標準來來克服最后后貸款人制制度所引發發的道德風風險問題，但但是制度法法畢竟是人人定法，其其不可能是是至善至美美的。這一一命題對于于上述標準準同樣適用用。實際上上，該標準準就是賦予予央行的以以大的自決決權力來干干預金融系系統，但由由誰來約束束這種權力力呢?這又又引發了另另一層面上上的道德風風險問題。固然如此此，但有一一點是肯定定的，那就就是為了制制約銀行機機構的道德德風險，央央行最后貸貸款人制度度的運用必必定是搖擺擺于確定與與不確定、主觀與客客觀之間，因因為我們并并不能因為為這種權力力的行使存存有瑕疵就就抹殺其全

31、全部功效。(二)對最后貸貸款人制度度新挑戰的的反思與建建議金融合合業導致金金融業之間間的界限模模糊化。盡盡管金融防防火墻制度度能起到一一定的隔離離風險與責責任的效果果，但是這這堵墻實質質性的作用用還是值得得人們考證證的。筆者者認為，既既然最后貸貸款人制度度從其產生生起是服務務于貨幣政政策與銀行行體系的，那那么在銀行行業與證券券化等交融融的情況下下，就有必必要對該制制度的效力力范圍問題題進行重新新的定位。從現實出出發，作者者比較贊成成拓寬最后后貸款人的的適用對象象范圍。其其適用標準準是，若在在某個金融融集團內，由由于其它非非銀行金融融機構所出出現的流動動問題而影影響到集團團內銀行公公司的流動動性

32、時，中中央銀行可可以考慮動動用最后貸貸款人制度度加以補救救。反之，若若央行置之之不理，則則有可能產產生連鎖性性的反應，如如非銀行金金融機構的的危機向集集團內的其其他機構傳傳播，從而而危及整個個集團。央行貨貨幣政策職職能與金融融監管權的的分離無疑疑在很大程程度上會削削弱最后貸貸款人職能能的發揮。其原因如如下：其一一是信息不不對稱問題題。一旦央央行喪失了了對銀行業業的直接監監管權，則則也意味著著央行失去去了法定要要求銀行機機構定期或或不定期提提交經營信信息之權力力。在缺乏乏充分、有有效、及時時信息的情情況下，央央行是很難難啟用“建建設性模棱棱兩可標準準”來援用用最后貸款款人制度。因此，其其最后貸款

33、款人制度功功能的發揮揮必須依托托或受制于于銀行業的的監管者;其二是權權力的度問問題。貨幣幣政策和金金融監管分分立其初衷衷是提高監監管效率，構構建更有效效的金融安安全網。然然而，在權權力的范圍圍界定不明明確的情況況下，則可可能引發央央行與銀行行業監管者者之間的沖沖突與矛盾盾，因為最最后貸款人人制度是銀銀行安全網網構筑中的的一道有力力防線，但但如何設定定央行行使使最后貸款款人制度的的權力邊界界呢?這是是當事方都都比較關注注的問題。因此，在在專業分工工的情況下下，若想央央行的最后后貸款人制制度得到有有效發揮，就就必須解決決兩個問題題：其一是是權力的邊邊界問題，即即在金融立立法中，必必須將央行行的權能

34、與與其他金融融監管者的的權能進行行相對明確確的劃分。事實上，貨貨幣政策職職能與金融融監管權的的絕對分離離是不現實實、也是不不可能的，因因為無論從從哪一方而而言，其有有效職能的的發揮都需需要另一方方的配合與與合作，如如央行在執執行貨幣政政策時，它它必須依附附于銀行體體系。銀行行業監管者者的有效監監管必須依依靠央行不不確定性的的最后貸款款人制度作作為救援的的底線。正正因為如此此，這種權權力的劃分分或者說是是職能的剝剝離本身就就是一個比比較相對的的概念。如如在傳統上上，德國這這種分離似似乎是比較較好的，但但其銀行法法仍然承認認銀監局的的功能與德德意志銀行行的功能密密不可分。如德意志志銀行事實實上廣泛

35、地地參與銀行行監管;德德國銀監局局負責制定定和頒布聯聯邦政府有有關監管的的規章制度度，防止濫濫用內部信信息、不定定期收集監監管信息以以及監督重重大的股權權交易等;央行負責責對金融機機構的日常常的監管，及及在涉及銀銀行資本金金和流動性性的重大政政策問題上上，銀監局局更需征得得央行的同同意等。另外，英英國的金融融改革也說說明了這一一問題。19988年英格蘭蘭銀行法賦予英格格蘭銀行獨獨立制定貨貨幣政策的的能力，同同年，英國國政府將英英格蘭銀行行、證券投投資委員會會和其它金金融自律組組織合并，成成立了獨立立于英格蘭蘭銀行之外外的金融監監管機構，即即金融服務務局。在22000年年6月英國國通過金金融市場

36、與與服務法案案，從法法律上進一一步確認了了上述金融融監管體制制的改變。這樣，英英國就面臨臨一個問題題，即英格格蘭銀行與與財政部、金融服務務局之間的的權力界限限問題。為為了解決這這一難題，在在此之前英英格蘭銀行行、財政部部及金融服服務局就達達成了一個個理解備備忘錄，其其確立了三三方合作的的基本框架架，并規定定了四項合合作的指導導原則：其其一是明確確責任的原原則。即每每一合作方方都必須對對其行為負負責，每一一方的職責責分工應明明確而具體體;其二是是透明原則則。議會、市場及公公眾必須清清楚誰對某某一行為負負責;其三三是職責不不得重疊原原則，即每每一機構都都必須具有有明確界定定的職能范范圍，從而而避免

37、權責責不清及工工作的重復復;其四是是定期信息息交流原則則。盡管如如此，對于于英格蘭銀銀行而言，備備忘錄所設設定的權力力框架并非非是完全確確定的，因因為其又規規定英格蘭蘭銀行對整整個金融系系統的穩定定性負責，這這主要是指指最后貸款款人職能問問題。綜上所所述，我們們不難發現現即使法律律上可以確確定央行貨貨幣政策與與金融監管管權分離的的基本原則則，但是在在事實上這這種分離不不可能是徹徹底的，因因為最后貸貸款人制度度的存在決決定了這兩兩種權力的的邊界永遠遠是模糊不不清，其邊邊界只能是是處于一種種不確定的的狀態。筆筆者認為理理想的做法法是：在央央行穩定金金融體系的的權力與銀銀行業的監監管權之間間尋求一個

38、個適度的平平衡點。一一方面要避避免央行行行使最后貸貸款人制度度的標準過過于不確定定與抽象，從從而將銀行行業的監管管者的權力力架空及防防止央行的的權力過于于膨脹;另另一方面，又又要保證央央行的最后后貸款人職職能的范圍圍不能過于于狹窄，從從而制約其其救助行為為。其二是是信息交流流問題。信信息的暢通通是確保央央行能有效效行使最后后貸款制度度的基礎，所所以建立央央行與其他他金融監管管者之間的的信息交流流機制是至至關緊要的的。在此方方面，英國國作了大量量的努力，其其理解備備忘錄要要求金融服服務局必須須向受其監監管的公司司在廣泛的的范圍內收收集信息與與數據，同同時金融服服務局應與與英格蘭銀銀行相互合合作，

39、以保保證同樣的的信息不會會被重復收收集;其次次，若兩機機構都要求求銀行機構構提供相同同的信息，則則雙方應進進行協商，確確定誰有信信息的收集集權。備忘忘錄亦規定定英格蘭銀銀行有權收收集其所要要求的信息息;此外，備備忘錄要求求英格蘭銀銀行的副行行長作為金金融服務局局董事會的的成員，金金融服務局局局長有權權列席英格格蘭銀行的的會議。同同時，在英英格蘭銀行行與金融服服務局之間間應當具有有各種層次次的接觸，在在這兩家機機構之間應應確立補充充性的安排排，以加強強雙方的聯聯系，并培培養友好的的合作氣氛氛;再者，已已建立的信信息分享安安排必須確確保信息在在兩家機構構之間進行行合理的傳傳播，且在在一方提出出要求

40、時另另一方有義義務提供信信息。基于于這一目的的，英國已已成立了由由財政部、英格蘭銀銀行及金融融服務局三三方代表所所組成的常常設委員會會，該委員員會每月開開例會一次次，來討論論對金融穩穩定具有重重大影響性性的個案。任何一方方在其認為為有必要時時，都具有有會議召開開的發起權權。 88四、對對中國最后后貸款人制制度與實踐踐的檢討與與反思(一)中國最后后貸款人制制度的現狀狀與實踐分分析央行的的最后貸款款人制度也也是我國銀銀行安全網網中的一個個組成部分分。對此，我我國的法則則有明確的的規定，如如中國人人民銀行法法第288條規定，中中國人民銀銀行根據執執行貨幣政政策的需要要，可以決決定對商業業銀行貸款款的

41、數額、期限、利利率和方式式，但貸款款的期限不不得超過一一年;防防范和處置置金融機構構支付風險險暫行辦法法第222條規定，對對于出現支支付風險后后必須通過過人民銀行行再貸款方方式給予流流動性支持持的金融機機構，應由由人民銀行行省級分行行提出方案案，報總行行審批;9999年112月頒布布了中國國人民銀行行緊急貸款款辦法，該該辦法對緊緊急貸款的的前提條件件、貸款用用途、期限限和利率等等主要內容容作了較為為詳細的規規定，標志志著我國銀銀行安全網網建設的新新突破。那那么，在實實踐中，我我國中央銀銀行對于陷陷入困境中中的金融機機構是如何何救助的呢呢?這主要要表現為以以下幾種方方式：救助式式，表現為為危機機

42、構構實行再貸貸款、及安安排增資擴擴股、債權權轉股權等等方式進行行拯救。具體案案例有：11996年年的湖北國國際信托投投資公司獲獲注資;同同年10月月的光大信信托投資公公司不能支支付到期債債務，央行行決定把部部分債權轉轉為股權約約50億元元;19998年的鄭鄭州城市合合作銀行出出現擠兌，11999年年央行實施施全面救助助;并購式式，具體案案例有：11996年年，貴州貴貴陽清鎮紅紅楓城市信信用社發生生支付危機機，19999年歸并并貴陽市商商業銀行;19977年，海口口33家城城市信用社社由海南發發展銀行收收購并承付付債務;及及19999年，廣東東汕頭商業業銀行出現現全面支付付困難，當當年11月月重

43、組等事事件。接管式式，所涉的的相關事件件有：19995年110月由中中國人民銀銀行依法接接管了中銀銀信托投資資公司;11997年年12月和和19988年6月中中國人民銀銀行又分別別接管了永永安財產保保險公司和和中國新技技術創業投投資公司，其其中后者負負債73.69億元元。撤銷關關閉式，所所涉案例有有：19998年，海海南發展銀銀行關閉，央央行提供了了40億元元的再貸款款;19998年7月月，建行恩恩平市支行行被撤銷，農農行恩平市市支行停業業整頓，220家城鄉鄉信用社被被行政關閉閉，損失國國家資金668億元;及19999年，廣廣東國民信信托撤銷案案等;破產關關閉式，相相關案例有有：19999 年

44、 1 月被被廣東省高高級人民法法院宣告破破產的廣東東國際信托托投資公司司，是我國國第一家依依法破產的的金融企業業，但廣東東省政府仍仍支付了該該公司的境境內自然人人存款。 9分析：盡管中國國人民銀行行的救助方方式比較多多元化，表表現為直接接注資、并并購、接管管等形式，但但是有一點點是必須肯肯定的：最最終的買單單者都是人人民銀行或或政府。這這樣一種最最后貸款人人制度的實實踐無疑助助長了中國國市場中的的中資性金金融機構的的道德風險險與依賴心心理。無數數次的拯救救行動也表表明中國人人民銀行在在金融機構構的危機中中是最忠實實的“消防防隊員”。如海南發發展銀行關關閉事件就就是一個最最明顯的說說明。1999

45、6年112月海南南發展銀行行作為證券券市場上的的凈回購銀銀行存在嚴嚴重的還款款能力不足足，中國人人民銀行批批準發行55億元特種種金融債券券;19997年底到到19988年3月間間，中國人人民銀行除除了批準同同意海南發發展銀行可可以全額動動用存款準準備金外，還還向海南發發展銀行提提供了311.51億億元的再貸貸款支持;19988年2、44月中國人人民銀行兩兩次批準同同意海南發發展銀行分分別發行了了9億元和和5億元的的金融債券券，以支付付到期的債債務和儲蓄蓄存款。與與此同時，還還批準海南南發展銀行行在省外設設立分支機機構吸納資資金，以便便在省內機機構出現支支付危機時時能提供一一定的流動動性支持。

46、100除此之之外，政府府還通過各各種變相的的手段對金金融機構進進行支持。如19998年，財財政部發行行了27000億元特特別國債，用用于補充國國有商業銀銀行資本金金;19999年，國國有四大商商業銀行向向四大資產產管理公司司剝離了1140000億不良資資產，財政政為每家提提供1000億元開辦辦費;20004年，央央行向中國國銀行、中中國建設銀銀行注資4450億美美元。在這這種以最后后貸款人制制度為肯定定性的隱型型擔保制度度下，道德德風險的嚴嚴重性是不不言而喻的的。事實上上，央行的的這些救援援行動表明明我國最后后貸款人制制度的實踐踐存在一個個嚴重的問問題，即最最后貸款人人制度的運運作根本就就與該

47、制度度的理論基基礎不符，央央行的援助助不具有獨獨立性與應應有的不確確定性。在在救援中，央央行并沒有有對流動性性問題與破破產問題作作實質性的的區分。毋毋庸置疑，這這樣的實踐踐嚴重了加加劇了被救救機構的依依賴心理，海海南發展銀銀行事件就就是一個最最好的印證證。同時，其其也極大了了阻礙了中中國國民應應有的基本本金融風險險意識的培培育，因為為無論其所所選擇的金金融機構的的經營良好好與否，政政府都是忠忠實的擔保保者。這樣樣一種心態態無疑不利利于巴塞爾爾銀行監管管委員會在在新資本協協議中所倡倡導的市場場約束的形形成。事實實了，這種種實踐已受受到了人們們的批判，如如有學者認認為：“救救援標準不不明確，對對哪

48、些機構構應該拯救救，哪種程程度應該拯拯救缺乏明明確的法律律規定，以以致實踐中中對危機金金融機構的的救助基本本上是無限限度的支持持，對所有有出現危機機的金融機機構都實行行貸款援助助、對所有有的存款者者都實施賠賠償的過度度保護，客客觀上鼓勵勵了銀行進進行投機行行為，加劇劇了金融風風險。” 11從另一一個層次分分析，目前前的最后貸貸款人制度度的實踐也也有背于市市場經濟的的基本原則則，與法律律所推崇的的平等、正正義的理念念相悖。市市場經濟是是法治下的的競爭經濟濟，其提倡倡機會平等等下的公平平競爭。然然而，央行行最后貸款款人制度的的實踐恰恰恰違背了上上述原則。眾所周知知，中國金金融市場的的主體已多多元化

49、，如如就銀行業業而言，其其主體由國國有獨資商商業銀行、股份制商商業銀行、城市商業業銀行、農農村合作信信用社及外外資銀行等等所組成。在央行違違背最后貸貸款人制度度運作的宗宗旨僅對國國有商業銀銀行進行救救助或采取取變相的方方式直接注注資的情況況下，無疑疑在國有商商業銀行與與非國有商商業銀行之之間造成了了人為的不不平等競爭爭。央行的的這種“保保駕護航”行為不僅僅有損最后后貸款人制制度的嚴肅肅性，而且且也扭曲市市場激勵機機制，無法法讓審慎經經營的銀行行繼續審慎慎經營，嚴嚴重阻礙了了未來富有有競爭力之之穩健銀行行的產生。此外，我我國貨幣政政策職能與與銀行業監監管權的分分離也對央央行的最后后貸款人制制度提

50、出了了挑戰與考考驗。這一一問題對我我國而言可可能更加嚴嚴峻，盡管管20033年的銀銀行業監督督與管理法法從法律律的層面確確定了中國國銀監會接接替了原來來人民銀行行對銀行業業的監管權權，但是中中國央行與與中國銀監監會的歷史史遺留問題題并沒有被被厘清，這這主要涉及及信貸政策策、支付結結算監管、反洗錢及及央行的統統計信息等等問題，而而且從現實實來看它們們兩者之間間的關系也也一時無法法厘清。盡盡管這些職職能與央行行的最后貸貸款人制度度無關，但但是其效果果會實質性性地影響到到該制度功功能的發揮揮，因為若若將上述職職能繼續保保留于央行行，則無疑疑會使中國國銀監會形形同虛設，因因為銀監會會職能的行行使必然會

51、會受到央行行的牽制。另一方面面，從法律律層面上分分析，中國國銀監會是是銀行業的的法定監管管者，銀行行業主要對對銀監會負負責。然而而，事實證證明在目前前的情況下下，銀行機機構在很大大程度還受受央行的管管理。這種種狀況不僅僅一方面將將銀監會置置于一種尷尷尬的局面面，同時也也增加了銀銀行機構的的守法成本本。目前中中國央行與與中國銀監監會權責不不清的狀況況無疑會極極大地削弱弱最后貸款款人制度的的功效，同同時在一定定程度上也也會導致金金融監管程程序的混亂亂。再者，從從立法上考考察，我國國對央行最最后貸款人人制度的規規定也存有有不足之處處，具體表表現為：法法則所規定定的救助方方式較為單單一，主要要為再貸款

52、款;在提供供流動性支支持時缺乏乏配套措施施以懲罰銀銀行的不謹謹慎行為;緊急貸款款申請人所所涵蓋的主主體比較狹狹小;貸款款適用條件件缺乏相對對量化標準準，隨意性性過大;貸貸款期限較較長;未規規定對受援援機構的罰罰息利率制制等。法律律規定的不不明一方面面不僅加劇劇了央行行行使最后貸貸款人制度度的隨意性性，直接地地擴大了央央行干預金金融監管的的權力，從從而可能引引發未來央央行與銀監監會兩種權權力的碰撞撞，而且在在另一方面面由于央行行的最后貸貸款人制度度的是否行行使、如何何行使及何何時行使能能給出現問問題的機構構合理的預預期，在貸貸款期限長長，及沒有有罰息的情情況下，會會直接地助助長了道德德風險的產產

53、生。(二)匡正之建建議規則創創新是矯正正我國最后后貸款人制制度內在不不足的最好好良方。結結合最后貸貸款人制度度的理論基基礎與發展展、及目前前金融發達達國家的成成功實踐，筆筆者認為我我國可從以以下幾個方方面對該制制度進行匡匡正：其一是是確立“建建設性模棱棱兩可”原原則，以消消除銀行機機構等對央央行最后貸貸款人制度度的依賴心心理及合理理預期。在在具體的操操作流程中中，筆者認認為可以采采用前文所所述的事前前、事中及及事后所應應遵循的原原則，如在在事前階段段，對央行行援助的條條件進行嚴嚴格保密，并并向市場發發出信息無無論某一銀銀行的規模模大小與否否都存在淘淘汰出局的的可能性，從從而對“大大則不倒”的常

54、理進進行理性的的說明。在在事中階段段可以參考考巴塞爾銀銀行監管委委員會所倡倡導的標準準，如危機機銀行的性性質與損害害程度、救救助方式的的確定、救救助時機、行動計劃劃、行動的的強制性等等。在事后后階段，將將相關的救救助信息向向公眾進行行披露，從從而強化公公眾對政府府的信心。筆者認為為，在我國國最后貸款款人制度實實踐基本上上是“有求求必應”、及國民金金融風險意意識普遍低低下的情況況下，“建建設性模棱棱兩可”原原則無疑是是一劑良方方。盡管如如此，為了了使最后貸貸款人制度度所構造的的金融安全全網更加牢牢固，作者者認為若有有存款保險險制度的配配合，該制制度運用的的效果無疑疑會最佳化化，因為存存款保險制制

55、度不僅可可以通過非非足額保險險的方式激激發存款人人應有的金金融風險意意識，而且且它也可以以使有問題題銀行能比比較平穩、有序地退退出市場，同同時在可救救助的情況況下，也可可以緩解央央行資金相相對不足的的問題。另另外，這兩兩種制度的的配合使用用也可以實實質性地消消除中國特特色的“隱隱性擔保制制度”。其二是是立法理念念的重構。筆者認為為，對于最最后貸款人人制度的運運作問題并并不能進行行嚴格的法法律規則細細化。否則則，不利于于發揮“建建設性模棱棱兩可”原原則，而給給銀行機構構產生確定定性的預期期。基于這這一思維，法法律規則只只應就央行行援助的方方式、期限限、可援助助的對象、及懲罰性性的利息等等作出規定

56、定，而對何何時援助、援助的程程度及可能能援助的條條件等并不不作具體的的規定。其其實質效果果是使最后后貸款人制制度處于一一種似乎確確定，而又又不完全確確定的狀態態，從而消消除可能的的道德風險險。其三是是信息交流流機制的構構建。關于于這一問題題，我國已已有相關的的法律規定定，如中中國人民銀銀行法第第9條規定定，國務院院建立金融融監督管理理協調機制制;第355條規定，中中國人民銀銀行應當和和國務院銀銀行業監督督管理機構構、國務院院其他金融融監督管理理機構建立立監督管理理信息共享享機制。22003年年12月227日通過過的銀行行業監督管管理法也也做出了同同樣的規定定。另外，22004年年6月288日中

57、國銀銀監會、保保監會與證證監會通過過了金融融監管當局局分工合作作備忘錄，該備忘忘錄確立了了分業監管管、職責明明確、合作作有序、規規則透明及及講求實效效的五項原原則。同時時，對工作作機制及信信息的合作作與交流作作了比較具具體的規定定。其第十十八條還規規定：銀監監會、證監監會、保監監會召開“聯席會議議機制”和和“經常聯聯系機制”會議時，可可邀請中國國人民銀行行、財政部部或其他部部委參加。基于此，筆筆者認為從從有效監管管出發，我我國可以該該備忘錄為為基礎，在在中國人民民銀行、中中國銀監會會、中國保保監會、中中國證監會會及中國財財政部五方方之間簽訂訂一個類似似于前文所所提及的英英格蘭銀行行與英國財財政

58、部及金金融服務局局之間所達達成的理理解備忘錄錄，該文文件可以對對各方的職職責范圍、合作機制制、信息之之收集與交交流等重大大事項作出出詳細的規規定。盡管管這種備忘忘性的文件件只是當事事方之間的的一種“君君子規定”，并無法法律的約束束力，但是是它畢竟能能重申一些些法律的規規定，能進進一步明確確各方的職職責所在，能能夠互通信信息的有無無。因此，在在法律規則則供給相對對滯后的情情形下，這這不失為一一種比較經經濟的可行行之法。其四是是最后貸款款人制度適適用對象擴擴展的問題題。金融合合業在我國國已日益增增多，這也也是我國金金融業未來來發展的趨趨勢，這就就觸發一個個最后貸款款人制度適適用對象調調整的問題題。

59、筆者認認為，在我我國異質性性金融集團團日益增多多的情況下下，有必要要將央行最最后貸款人人制度的適適用對象擴擴大到非銀銀行性的金金融機構，若若集團內的的其它非銀銀行性的金金融機構出出現了短期期頭寸不足足而影響到到銀行業，并并進而影響響到整個集集團時。事事實上，從從我國央行行最后貸款款人制度的的實踐來看看，我們也也發現央行行的援助對對象已不局局限于銀行行機構，如如19966年湖北國國際信托投投資公司與與光大信托托投資公司司就接受了了央行的援援助。然而而，現在問問題的關鍵鍵是對這些些非銀行的的金融機構構進行援助助時，應適適用何種標標準?筆者者認為，在在決定對這這些非銀行行金融機構構是否進行行援助時，其其適用標準準不應與原原有的標準準有所差別別，如遵循循懲罰性援援助、限于于流動性問問題、及嚴嚴格適用“建設性模模棱兩可”原則等。然而，在在這種情形形下，問題