1、國有企業改制和股權多元化國務院發展研究中心企業研究所副所長、研究員 李兆熙一、國有企業改制情況、原則和方式二、國有大中型企業的主輔分離、輔業改制三、地方國有企業改制需要注意和解決的問題四、 需要繼續研究解決的幾個問題五、繼續完善企業改制政策8/28/20221一、國有企業改制情況、原則和方式 1、國有企業改制進展情況 a、完全由中央投資、中央管理的企業（186家）； b、地方國有企業（包括中央投資下放、中央地方共同出資）； c、跨行業跨地區形式各異的企業集團。企業集團的種類很多，有母子公司型，交叉持股型，契約型等。 中央企業改制情況（國資委統計）超過8萬億資產中有8.1%的資產屬于輔業資產；1

2、000萬職工中有1/3屬于輔業職工。因此有6000萬億資產和300萬職工需要剝離；到2004年6月底，有54家中央企業上報了主輔分離改制分流的方案；其中31家的方案已獲得國資委、財政部、勞動保障部的聯合審核批復。這31家涉及改制單位1401個，涉及三類資產億元、職工萬人。大約50余家任務較重，其中中石油、中石化、東風汽車占央企輔業總量的55%。目前進入實質性操作階段，任務艱巨難度大。地方企業改制：沿海地區完成了90%,但內地（西北、東北）不均衡。8/28/20222所有權變更：將國有企業或者其部分股權出售給非國有投資者，2002年以來，有 76% 的國有股權通過各種方式出售給了經理人員和職工、

3、國內私營企業、外國公司，以及通過IPO上市。沿海地區，例如浙江、廣東，將近 100%的市、縣級國有企業出售了股權。職工身份變更：從永久性身份轉變為非永久性身份。通過主輔分離、輔業改制，對富裕人員和下崗職工補償基本的生活費和社會保險，對職工福利和社會保障做出安置。為再就業提供培訓。到2000年底, 已經有1,200,000,00人和65% 的下崗職工再就業。國有企業改制的基本概念8/28/202232005年國務院發展研究中心企業研究所與世界銀行的抽樣調查情況調查樣本中44% 的國有企業完成了改制，還有56% 正在進行。調查樣本中改制的國有企業中， 有69% 是國有股為第一大股東，有31% 是非

4、國有股為第一大股東。調查樣本中大多數改制的國有企業的第二大股東為非國有股東。調查樣本中70%的改制為非國有控股的企業，主要通過轉變身份和給與補償金的方式轉變而來。調查樣本中平均的轉變身份補償金和福利與社會保險安置費為每人33,400 元。調查樣本中51%的改制企業，經政府批準沒有改變營業方式和注冊地點。8/28/20224抽樣調查結果的幾點評價首先，我們看到中央企業的改制明顯慢于地方企業。中央企業改制進展緩慢一些，在實際中有多種多樣的原因，比如壟斷性、寡占性企業較多，企業經濟效益相對較好、或者中央部門可以動員的救助資源較多，因而缺乏改制的壓力；中央企業規模比較大、人員比較多、辦社會職能比較全，

5、因而改制的技術難度比較大；中央企業對社會穩定問題有更多的考慮，等等。中央企業是否需要象地方企業那樣進行改制？如果需要的話，應該如何規劃和如何推進？其次，雙重置換模式得到了普遍認同。大部分實現了非國有化的改制企業都一并推進了職工勞動關系的調整，通過支付經濟補償金的方法解除了職工與原國有企業的事實上永久就業關系。在此過程中，一些員工被辭退。同時，大部分改制企業實現了職工的社保并軌和福利制度調整。也就是說，國有企業改制不但是產權制度的改革，更是職工身份制度和相應的保障制度、福利制度的改革，這比單純的產權改革本身更痛苦，可能受到的抵制更大。 第三，大部分改制企業都形成了股權多元化的格局，相當多的改制企

6、業形成了混合所有制。這樣一種局面，一方面可以使國有企業改革漸進地推進，另一方面至少對公司治理提出了嚴峻挑戰。各類不同股東如何在改制后的企業中實現共存、共治，并不是一件容易的事情。第四，職工持股的情況比較普遍。至少從表面上來看，不但職工為第一股東的情況要遠多于經營層為第一大股東的情況，而且當國有單位仍然維持為第一大股東時，職工為第二大股東的也占有很高的比例。職工持股的滲透，必須要引起高度重視，因為職工持股比經營層持股更不容易規范、更不容易控制、更不容易處理。極易引起公司治理方面的問題。事實上，許多持股職工的合法權益難以得到保障，例如很容易為經營層所操縱。 8/28/202252、國有企業改制的原

7、則 黨的十六大： 除極少數必須由國家獨資經營的企業外，積極推行股份制，發展混合所有制經濟。實行投資主體多元化，重要的企業由國家控股。國有大中型企業繼續實行規范的公司制改革，完善法人治理結構。黨的十六屆三中全會： 大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式。需要由國有資本控股的企業，應區別不同情況實行絕對控股或相對控股。完善國有資本有進有退、合理流動的機制，進一步推動國有資本更多地投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，增強國有經濟的控制力。其他行業和領域的國有企業，通過資產重組和結構調整，在市場公平競爭中優勝劣

8、汰。發展具有國際競爭力的大公司大企業集團。繼續放開搞活國有中小企業。以明晰產權為重點深化集體企業改革，發展多種形式的集體經濟。 8/28/202263、國企改制的重要政策文件（1） 原國家經貿委等8部委聯合頒發的關于國有大中型企業主輔分離輔業改制分流安置富余人員的實施辦法國經貿企改2002859號文件，鼓勵有條件的國有大中型企業在進行結構調整、重組改制和主輔分離中，利用非主業資產、閑置資產和關閉破產企業的有效資產（簡稱“三類資產”），改制創辦面向市場、獨立核算、自負盈虧的法人經濟實體，多渠道分流安置企業富余人員和關閉破產企業職工，減輕社會就業壓力（簡稱改制分流）。 2003年12月16日國務院

9、辦公廳轉發了國務院國有資產監督管理委員會關于規范國有企業改制工作的意見，針對前一階段國有企業改制工作中出現的一些不夠規范的現象、造成國有資產流失的問題，對批準制度、清產核資、財務審計、資產評估、交易管理、定價管理、轉讓價款管理、依法保護債權人利益、維護職工合法權益和管理層收購等十個方面健全制度、規范運作。既要積極探索，又要規范有序，以保證國有企業改制工作健康、有序、規范地進行。2004年1月初，國資委、財政部聯合發布通知，頒布實施了企業國有產權轉讓管理暫行辦法，根據企業國有資產監督管理暫行條例和國家有關法律、行政法規的規定，提出了規范企業國有產權轉讓行為、加強企業國有產權交易的監督管理、促進企

10、業國有資產的合理流動、國有經濟布局和結構的戰略性調整、防止企業國有資產流失的具體操作辦法，明確了企業國有產權轉讓的程序、批準程序和相關的法律責任。這標志著企業國有產權轉讓開始步入規范化和法制化的軌道 。8/28/20227國企改制的重要政策文件（2）2004年8月25日，國資委國資發產權2004268號關于企業國有產權轉讓有關問題的通知。就關于實施主輔分離、輔業改制工作中資產處置與辦法有關規定的銜接問題 、關于重要子企業的重大國有產權轉讓事項的確定問題 、關于轉讓企業國有產權涉及上市公司國有股性質變化的有關操作問題、關于企業國有產權轉讓方案的制定及落實問題、關于企業國有產權轉讓信息公開披露問題

11、、關于對意向受讓方的登記管理問題做出了具體規定。 2005年4月11日，國資委國資發產權200578號企業國有產權向管理層轉讓暫行規定。對向管理層轉讓國有股權應當符合以下5項要求：（一）國有產權持有單位應當嚴格按照國家規定委托中介機構對轉讓標的企業進行審計，其中標的企業或者標的企業國有產權持有單位的法定代表人參與受讓企業國有產權的，應當對其進行經濟責任審計。（二）國有產權轉讓方案的制訂以及與此相關的清產核資、財務審計、資產評估、底價確定、中介機構委托等重大事項應當由有管理職權的國有產權持有單位依照國家有關規定統一組織進行，管理層不得參與。（三）管理層應當與其他擬受讓方平等競買。企業國有產權向管

12、理層轉讓必須進入經國有資產監督管理機構選定的產權交易機構公開進行，并在公開國有產權轉讓信息時對以下事項詳盡披露：目前管理層持有標的企業的產權情況、擬參與受讓國有產權的管理層名單、擬受讓比例、受讓國有產權的目的及相關后續計劃、是否改變標的企業的主營業務、是否對標的企業進行重大重組等。產權轉讓公告中的受讓條件不得含有為管理層設定的排他性條款，以及其他有利于管理層的安排。（四）企業國有產權持有單位不得將職工安置費等有關費用從凈資產中抵扣（國家另有規定除外）；不得以各種名義壓低國有產權轉讓價格。（五）管理層受讓企業國有產權時，應當提供其受讓資金來源的相關證明，不得向包括標的企業在內的國有及國有控股企業

13、融資，不得以這些企業的國有產權或資產為管理層融資提供保證、抵押、質押、貼現等。8/28/20228國企改制的重要政策文件（3）2005年12月19日，國辦發200560號，國資委關于進一步規范國有企業改制工作的實施意見。就嚴格制訂和審批企業改制方案 、認真做好清產核資工作 、加強對改制企業的財務審計和資產評估 、切實維護職工的合法權益 、嚴格控制企業管理層通過增資擴股持股、加強對改制工作的領導和管理提出了具體要求。規范了國企改制必須讓職工有知情權、參與權。 2006年7月20日，國資委副主任邵寧在國有大中型企業主輔分離輔業改制工作會議上表示，主輔分離輔業改制為解決長期困擾部分國有企業的上市公司

14、與存續企業并存的問題提供了現實途徑。國企輔業改制中要積極引導輔業資產進場交易、引入戰略投資者，變“關門改制”為“開門改制”。進場交易可以引入外來戰略投資者和增量投資參與輔業改制，引入增量資金和資源，增大改制企業發展的后勁。同時，進場交易能夠做到陽光操作，規范處置資產，妥善安置職工。對一些規模偏小、業務重合的企業進行合并。對產業關聯較大的企業可以進行新的重組，通過重組消除改制企業進入市場的先天不足。也可以探索將部分非主業的專業性資產向其他國有企業同業劃轉，進行專業化重組。 8/28/202294、國有企業改制需要具備的政策條件（1）需要明確中央和地方國家所有權的布局和結構調整的政策。積極推行公有

15、制的多種有效實現形式，加快調整國有經濟布局和結構。 （2）大力發展混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式。需要由國有資本控股的企業，應區別不同情況實行絕對控股或相對控股。完善國有資本有進有退、合理流動的機制。（3）需要健全國資監管體制和國有股東代表職能到位。各級企業都應有明確的出資人。國資委是一級企業（集團公司、總公司）的出資人，母公司是子公司的出資人，子公司是孫公司的出資人。出資人應成為推動企業改制的主體。 “誰出資、誰所有、誰轉讓”。（4）股權多元化和國有股權轉讓的操作過程必須依法合規。國務院辦公廳轉發國務院國有資產監督管理委員會關于規范國有企業改制工作的意見

16、對國有企業改制的全過程進行了規范，對批準制度、清產核資、財務審計、資產評估、定價管理、轉讓價款管理、管理層收購等10個主要環節和方面，提出了明確的政策要求，并要求各地認真貫徹執行。8/28/2022105、國有企業改制的方式a、極少數國家獨資企業（適用于全民所有制工業企業法）改制成為國有獨資的有限責任公司（適用于公司法，國資管理體系第二層）；在關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，區別不同情況實行絕對控股或相對控股（國資管理體系第二層或第三層），建立法人治理結構； b、其余多數國有企業（國資管理體系的第三層）積極推行股份制，實行投資主體多元化，完善法人治理結構。 采取的方式有：企業上

17、市，向民營企業出售股權，向外商出售股權，向企業內部骨干和職工出售股權等。可以有后面三種方式的組合。8/28/2022116、當前的政策要點明確提出了：需要支付改制成本“改制企業可用國有凈資產支付解除職工勞動關系的經濟補償金等,由此造成的賬面國有資產減少，按規定程序報批后沖減國有資本。這項政策為大多數企業解決了改革勞動用工制度的成本支付渠道問題”。 誰來支付改制成本“改制企業的國有凈資產按規定進行各項支付的不足部分，應由原主體企業予以補足；剩余部分可向改制企業的員工或外部投資者出售，也可采取租賃、入股或轉為債權等方式留在改制企業” 。改制成本支付的財務處理“改制企業可用國有凈資產支付解除職工勞動

18、關系的經濟補償金等,由此造成的賬面國有資產減少，按規定程序報批后沖減國有資本。這項政策為大多數企業解決了改革勞動用工制度的成本支付渠道問題”。符合條件改制企業的優惠政策改制為非國有控股的企業，“經有關部門認定，稅務機關審核，可享受通知規定的三年內免征企業所得稅的政策”。8/28/202212二、國有大中型企業的主輔分離、輔業改制1、國有大中型企業的主輔分離、輔業改制、分流安置富余人員的有關文件 關于主輔分離、輔業改制、分流安置富余人員的文件： a、中發200212號，中共中央國務院關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知，中央、國務院發文b、國經貿企2002859號，關于國有大中型企業主輔分

19、離輔業改制分流安置富余人員的實施辦法，經、財、勞、土、銀、稅、工商、工會8部委，20021118c、國資分配200321號，關于進一步明確國有大中型企業主輔分離輔業改制有關問題的通知，資、財、勞、稅4部委，200374d、國經貿廳企改200327號，關于中央企業報送主輔分離改制分流總體方案基本內容和有關要求的通知，經、財、勞3部委，20030311 8/28/202213關于國有資產處置文件 :a、財企2001325號，企業國有資本與財務管理暫行辦法，財政部，2001428b、財政部令第15號，國有資產評估違法行為處罰辦法，20011231c、財政部，關于國有股持股單位產權變動涉及上市公司國有

20、股性質變化有關問題的通知，2002-10-11d、財企2002313號文，企業公司制改建有關國有資本管理與財務處理的暫行規定，2002827 8/28/202214關于勞動關系和經濟補償文件 :a、勞部發1994481號，關于印發違反和解除勞動合同的經濟補償辦法的通知，1994b、勞社部發200321號，關于國有大中型企業主輔分離輔業改制分流安置富余人員的勞動關系處理辦法，勞、財、資3部委，2003731 c、勞社部發200220號，關于貫徹落實中共中央國務院關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知若干問題的意見，勞、計、經、監、財、建、銀、稅、工商、編辦、工會11部委，2002d、國經貿企

21、改2002610號，關于進一步推進國有企業分離辦社會職能有關問題的補充通知，經、財2部委，2002819 8/28/2022152、國經貿企2002859號文件的適用范圍 （1）關于國有控股企業的界定標準。859號文件規定國有大中型企業（以下簡稱企業）主輔分離、輔業改制的范圍是國有及國有控股的大中型企業，其中國有控股是指國有絕對控股。根據國家統計局關于印發關于統計上劃分經濟成分的規定的通知（國統字1998204號），國有絕對控股是指在企業的全部資本中，國家資本(股本)所占比例大于50%的企業。（2）859號文件提出的改制后為國有法人控股的企業指國有法人絕對控股。國有法人控股企業應盡量減少控股比

22、重，一般不得超過75%。改制為國有法人控股的企業再改制為非國有法人控股時，符合859號文件適用范圍的，按照該文件的有關規定執行。（3）關于國有大中型企業劃分標準。按照原國家經貿委、原國家計委、財政部、國家統計局聯合下發的關于印發中小企業標準暫行規定的通知（國經貿中小企2003143號，以下簡稱143號文件）規定的企業劃分標準執行。143號文件中的中小企業標準上限即為大企業標準的下限。（4）關于企業輔業資產的界定范圍。企業要按照859號文件要求，以精干壯大主業、放開搞活輔業、提高企業核心競爭力為目標，合理確定企業輔業資產。實施改制分流的輔業資產主要是與主體企業主營業務關聯不密切，有一定生存發展潛

23、力的業務單位及相應資產，主要包括為主業服務的零部件加工、修理修配、運輸、設計、咨詢、科研院所等單位。 （5）關于中央企業實施主輔分離改制分流的范圍。由于部分中央企業經營業務較寬，主業和輔業的界線不易界定，輔業企業資產規模較大、人員較多，在實施主輔分離時，這部分中央企業輔業改制的范圍原則上應確定為輔業中的中小企業。中小企業劃分標準按照本通知第二條規定執行。 8/28/2022163、總體思路和原則 鼓勵有條件的國有大中型企業在進行結構調整、重組改制和主輔分離中，利用非主業資產、閑置資產和關閉破產企業的有效資產（簡稱“三類資產”），改制創辦面向市場、獨立核算、自負盈虧的法人經濟實體，多渠道分流安置

24、企業富余人員和關閉破產企業職工，減輕社會就業壓力（簡稱改制分流）。 （1）正確處理改革、發展、穩定的關系，充分考慮企業、職工和社會的承受能力，整體規劃，分步實施，確保穩定；（2）實施改制分流要與企業的結構調整、改制重組和做強主業相結合，符合國家產業政策，有利于加快企業發展，促進企業資產結構、組織結構、人員結構的優化；（3）實施改制分流要依法進行，規范操作，堅持“公開、公平、公正”的原則，維護國家、企業及職工的合法權益，防止國有資產流失和逃廢銀行債務。8/28/202217 國有大中型企業主輔分離，輔業改制，分流安置本企業富余人員興辦的經濟實體，凡符合以下條件的，經有關部門認定，稅務機關審核，可

25、享受通知規定的三年內免征企業所得稅的政策。（1）利用原企業的“三類資產”；（2）獨立核算、產權清晰并逐步實現產權主體多元化；（3）吸納原企業富余人員達到30%（含）以上； （4）與安置的職工變更或簽訂新的勞動合同。 4、改制分流形式和享受扶持政策的條件 具備一定市場生存能力的改制企業，可直接改制為非國有法人控股的法人實體；暫時不具備上述條件的改制企業，可保持國有法人的控股地位，但必須產權明晰、獨立核算、面向市場、自負盈虧。改制企業要建立以產權關系為基礎的法人治理結構。原主體企業在改制企業設立過程中，有責任幫助推薦考核經營者人選并監督其產生程序的合法性。防止惡意侵犯投資人和職工合法權益的行為。

26、8/28/2022185、資產處置和債權債務關系 （1）改制分流過程中涉及資產定價、損失核銷、產權變更等有關國有資本管理與財務處理的事項，按照財政部企業公司制改建有關國有資本管理與財務處理的暫行規定（財企2002313號）辦理。 （2）改制企業可用國有凈資產支付解除職工勞動關系的經濟補償金等,由此造成的賬面國有資產減少，按規定程序報批后沖減國有資本。這項政策為大多數企業解決了改革勞動用工制度的成本支付渠道問題。 （3）改制企業的國有凈資產按規定進行各項支付的不足部分，應由原主體企業予以補足；剩余部分可向改制企業的員工或外部投資者出售，也可采取租賃、入股或轉為債權等方式留在改制企業。已完成改制分

27、流的單位，原主體企業要按規定及時辦理相關的資產轉移、產權登記手續。8/28/202219 （4）按照國家和當地土地管理的有關法律法規，改制企業占用的原主體企業的行政劃撥土地，只要不改變土地用途，經所在地縣級（含）以上人民政府批準，可繼續以劃撥方式使用；需要轉讓土地使用權的，依法辦理轉讓手續；需要改變用途的，應按照劃撥土地目錄（國土資源部令第9號）核定，改變后的用途符合劃撥土地目錄的可繼續以劃撥方式使用,不符合劃撥土地目錄的，應依法辦理土地有償使用手續，允許將土地出讓收益用于支付改制成本，具體辦法由各地人民政府制定。 （5）原主體企業要做好改制企業的債權債務清理工作，進行必要的債務審計，落實債權

28、債務人。防止利用改制之機逃廢銀行或其他債權人的債務。改制企業原為獨立法人的，要繼續承擔和落實原有的債權債務關系；從原主體企業分立重組的改制企業，按商定的比例承擔債務，并及時辦理有關手續。 （6）改制企業對所欠原主體企業的債務，要制定出切實可行的還款計劃，按期償還；原主體企業要按規定妥善處理拖欠職工的集資款、工資、醫藥費和欠繳社會保險費等債務問題。 8/28/202220 6、勞動關系的處理 （1）依法規范勞動關系。對從原主體企業分流進入改制企業的富余人員，應由原主體企業與其變更或解除勞動合同，并由改制企業與其變更或重新簽訂三年以上期限的勞動合同。變更或簽訂新的勞動合同應在改制企業工商登記后30

29、天內完成。（2）對分流進入改制為非國有法人控股企業的富余人員，原主體企業要依法與其解除勞動合同，并支付經濟補償金。職工個人所得經濟補償金，可在自愿的基礎上轉為改制企業的等價股權或債權。 （3）解除勞動關系的經濟補償標準（支付改制成本和有償解除勞動合同）。按照勞動保障部違反和解除勞動合同的經濟補償辦法（勞部發1994481號）有關規定執行。根據勞動者在本單位工作年限，每滿一年發給相當于一個月工資的經濟補償金。工作時間不滿一年的按一年的標準發給經濟補償金。經濟補償金的工資計算標準是指企業正常生產情況下勞動者解除勞動合同前12個月的月平均工資。其中，職工月平均工資低于企業月平均工資的，按企業月平均工

30、資計發；職工月平均工資高于企業月平均工資3倍或3倍以上的，可按不高于企業月平均工資3倍的標準計發。企業經營者也應按照上述辦法執行。（4）對分流進入改制為國有法人控股企業的富余人員，原主體企業和改制企業可按國家規定與其變更勞動合同，用工主體由原主體企業變更為改制企業，企業改制前后職工的工作年限合并計算。（5）改制企業要及時為職工接續養老、失業、醫療等各項社會保險關系。 8/28/202221嚴格掌握政策界限： （1）要按照國有資產管理的有關規定，搞好國有資產的評估和作價，防止國有資產流失； （2）合理確定有償解除勞動關系的補償標準，對政策已有明確規定的，要嚴格執行政策規定，對于政策規定不夠明確的

31、，要充分照顧到左鄰右舍，避免相互攀比和差距過大等現象； （3）用資產支付職工的經濟補償金，要在充分尊重職工意愿的基礎上決定其使用方式，不得強迫職工入股； （4）理順勞動關系要根據職工的承受能力進行。 8/28/2022227、企業改制分流總體方案聯合批復程序 （1）中央企業所屬企業改制分流總體方案分別報國資委、財政部、勞動保障部，總體方案的批復采取國資委、財政部、勞動保障部分別審核、聯合批復的形式，由國資委代章出具聯合批復意見。各部門在接到企業的改制分流方案后20個工作日內出具批復意見。（2）中央企業依據批復的意見，對所屬企業改制分流中利用“三類資產”和實現產權主體多元化的情況，逐個進行審核認

32、定，并出具相關認定證明，分別報財政部和國家經貿委備案；其中規范勞動關系、吸納富余人員的比例以及接續各項社會保險的情況，由改制企業所在地省級勞動保障部門審核認定，并出具相關認定證明，報勞動保障部備案。 （3）改制企業可憑上述聯合批復意見和有關認定證明以及稅務機關規定的其他有關材料，向當地主管稅務機關提出免稅申請。具體辦法按照稅務總局、勞動保障部關于促進下崗失業人員再就業稅收政策具體實施意見的通知執行。（4）地方企業改制分流方案的申報程序，由省級人民政府參照本辦法和稅務總局、勞動保障部關于促進下崗失業人員再就業稅收政策具體實施意見的通知要求，另行規定。（5）企業的改制分流方案須經過改制企業職工代表

33、大會討論，充分聽取職工意見。其中涉及職工分流安置和用于安置職工的資產處置等有關事項，要經職工代表大會審議通過；未經審議通過，不得實施企業改制分流工作。 8/28/2022238、做好改制分流的政策要點 （1）政策上明確鼓勵有條件的國有企業通過主輔分離輔業改制、利用“三類資產”創辦各類經濟實體，分流安置企業富余人員，實現減員增效與促進再就業的有機結合。在主輔分離中要實行輔業改制，即將分離出去的輔業改制為產權多元化的經濟實體，使其真正成為自主經營自負盈虧的市場主體。（2）輔業改制是對主輔分離改革的進一步深化，實行輔業改制后，國有企業的現代企業制度將進一步完善：一方面，主體企業通過重組改制、合資合作

34、、股票上市等方式進行公司制改革，成為國有控股的規范的公司制企業，另一方面輔業逐步改制為非國有控股的完全市場化的企業。 （3）對改制后的輔業，要按照出資額的大小派出國有法人產權的股東代表，通過法人治理結構進入企業管理，不論是國有法人控股企業還是非控股企業，都要嚴格按公司法等有關法規依法行使出資人職能，不再具有行政隸屬關系。對于已經脫離原主體企業的改制企業，要按有關規定實行屬地化管理。（4）對國有資產的處置必須依法進行，堅持公開、公平、公正的原則，并按規定的管理權限和程序報批，不允許隨意打折出售或低價處置，更不能搞無償量化，要采取切實有效的措施防止國有資產流失。同時在富余人員解除勞動關系的經濟補償

35、、勞動合同的變更、社會保險關系的接續以及就業崗位的穩定等方面，要依法維護其合法權益，使他們中的絕大多數人成為改革的受益者。（5）實施主輔分離、輔業改制，是深化國有企業改革、分流和安置富余人員的一項重大舉措，但并不是國有企業減員增效的唯一的方式。解決國有企業多年形成的人員負擔，需要采取多種途徑和方式，一個基本的前提就是要確保企業和社會穩定。 8/28/202224 9、企業改制工作流程 （1）改制方案設計 （2）清產核資 （3）員工安排 （4）債務安排 （5）資產處置 （6）股權結構和公司治理 8/28/202225三、地方國有企業改制需要注意和解決的問題 1、需要明確地方國有經濟布局和結構調整

36、的政策 1999年9月，黨的十五屆四中全會提出國家必須控制的重要產業和關鍵領域明確為：“涉及國家安全的行業，自然壟斷的行業，提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業”，同時要求：“從戰略上調整國有經濟布局，要同產業結構的優化升級和所有制結構的調整完善結合起來，堅持有進有退，有所為有所不為”。 實現這一方針，需要制定相應具體的國有經濟結構調整政策，以解決國有經濟布局分散，涉足的行業過多、領域過寬，國有資本涉及的企業數量過多、產權結構單一，大多數國有企業的生產組織結構落后、效率低下，不適應改革發展的矛盾。因此，國有經濟結構調整的任務仍十分繁重。 國家必須控制的重要產

37、業和關鍵領域的企業主要在中央一級控制的大型和特大型國有企業，地方應按照中央的政策，因地制宜地制定相應的地方國有經濟布局調整的政策，例如對涉及國家安全和提供公共產品與服務的領域、法律法規禁止非公有資本進入的基礎設施和公益事業等領域加強控制力；而對其它競爭領域應該逐步放開，實行產權多元化。 當前值的注意的問題是，有的地方政府在地方國有經濟布局調整政策不明確的情況下，下指標、限時間、趕進度，集中成批向非國有投資者轉讓國有產權，并且不顧產權市場供求狀況及其對價格形成的影響作用、不計轉讓價格和收益，低價處置和賤賣國有資產。 8/28/2022262、需要健全地方國資監管體制和國有股東代表職能到位 十六大

38、確定了新的國有資產管理體制，其基本特征就是出資人到位。以國務院國資委成立和企業國有資產監督管理暫行條例頒布實施為標志，新的國有資產管理體制已初步形成，各級企業都應有明確的出資人。國資委是一級企業（集團公司、總公司）的出資人，母公司是子公司的出資人，子公司是孫公司的出資人。出資人到位為加快推進企業改制進程創造了條件。 出資人應成為推動企業改制的主體。在出資人缺位的情況下，企業改制方案，包括股權出讓價格和方式等，往往由企業管理層設計和提出，這不符合“誰出資、誰所有、誰轉讓”的基本原則。盡管在“授權經營”的情況下，企業高層領導也往往是“出資人代表”，但身份的雙重性也限制其作用發揮，尤其是向內部轉讓股

39、權時，買賣雙方幾乎集于一身。而且，由內部人主導的改制還可能會損害普通員工和債權人的利益，甚至內外勾結，掏空企業。因此，需要由到位的出資人成為推動企業改制的主體，而且要落實出資人作為企業改制推動主體的責任。 股東代表在企業改制和實現股東權益目標的過程中可能有若干情況，如“甩包袱”型改制可能表現為實現平穩、徹底的退出，“靚女先嫁”型改制可能變現為股權出讓價格及現金回收最大化，因此，改制成果不能僅看帳面權益變化，而應綜合考慮各種因素。要從企業實際出發，著眼于企業的發展。要建立競爭機制，充分考慮投資者搞好企業的能力，選擇合格的投資者參與國有企業改制，引入資金、技術、管理、市場、人才等資源增量，推動企業

40、制度創新、機制轉換、盤活資產、扭虧脫困和增加就業，促進企業加快發展。 8/28/2022273、需要選擇適當的國有企業改制方式和方案 在國有企業改制中，行使出資人權益的國有股東代表應該從企業長遠發展的角度出發， 認真研究（或聘請中介機構和財務顧問）和制定改制后企業的投資組合方案， 依據實際的企業價值、債務保全、企業規模、產業屬性、以及對有償支付解除勞動合同經濟補償金與欠繳社會保險費等費用的支付能力， 因地制宜地安排對內部人（骨干、職工）和對外部人（外部投資者）的股權轉讓， 并保證國有股權轉讓后的收益。 因此，改制方案的設計和論證對于實現股東權益和企業改制后的公司治理與發展前景都十分重要。8/2

41、8/2022284、需要依法合規地執行國有股權轉讓的操作程序 在以前地方國有企業改制工作中，普遍存在一些改制過程不夠規范的問題。比如，一些企業改制過程中財務審計不嚴、資產評估不實，出現了國有資產被低估賤賣的問題；有些企業改制過程的透明度不高，產權沒有進場交易，存在暗箱操作；有些企業的改制行為損害了債權人的利益和職工的合法權益，造成債務懸空；也有些企業在改制過程中發生了內外勾結、隱匿轉移、侵占私吞國有資產的違紀違法行為。 地方國有企業改制和實現產權多元化，必須依法合規地執行國有股權轉讓的操作程序，本文前述的三個重要文件就是規范運作的重要依據。 上述文件中，對企業國有產權轉讓的程序做出了明確的規范

42、，其中，強調了誰出資、誰所有、誰才有權轉讓和收益，“國有企業改制，包括轉讓國有控股、參股企業國有股權或者通過增資擴股來提高非國有股的比例等，必須制訂改制方案。方案可由改制企業國有產權持有單位制訂，也可由其委托中介機構或者改制企業（向本企業經營管理者轉讓國有產權的企業和國有參股企業除外）制訂”，禁止管理層“自賣自買”。強調了“企業國有產權轉讓可以采取拍賣、招投標、協議轉讓以及國家法律、行政法規規定的其他方式”并“應當在依法設立的產權交易機構中公開進行，不受地區、行業、出資或者隸屬關系的限制”。 8/28/202229需要嚴格掌握政策界限的還有： （1）目前關于企業改制財務問題的基本政策規定已比較

43、全面，有一系列國有資產評估和清產核資的規定，有關于資產剝離、清償職工欠帳、以凈資產支付職工解除勞動合同經濟補償金、債務保全等方面的具體規定。要按照國有資產管理的有關規定，搞好國有資產的評估和作價，防止國有資產流失。國有企業改制涉及價值評估、資產處置、土地管理政策、債權債務清理與債務安排、和有償解除勞動合同的安排，涉及出資人責任和相關審批制度，具體操作過程中政策性很強。（2）目前關于勞動關系問題的基本政策規定也比較全面，要合理確定有償解除勞動關系的補償標準，對政策已有明確規定的，要嚴格執行政策規定，對于政策規定不夠明確的，要充分照顧到左鄰右舍，避免相互攀比和差距過大等現象；還有可以用經濟補償金轉

44、股、股權轉債權和債權轉股權等方面的規定。（3）改制為非國有的企業，要按照有關政策處理好改制企業與職工的勞動關系。改制企業拖欠職工的工資、醫療費和挪用的職工住房公積金以及企業欠繳的社會保險費等要按有關規定予以解決。改制后的企業要按照有關規定按時足額交納社會保險費，及時為職工接續養老、失業、醫療、工傷、生育等各項社會保險關系。用資產支付職工的經濟補償金，要在充分尊重職工意愿的基礎上決定其使用方式，不得強迫職工入股。理順勞動關系要根據職工的承受能力進行。國有企業改制方案和國有控股企業改制為非國有的企業的方案，必須提交企業職工代表大會或職工大會審議，充分聽取職工意見。其中，職工安置方案需經企業職工代表

45、大會或職工大會審議通過后方可實施改制。（4）向本企業經營管理者轉讓國有產權方案的制訂，由直接持有該企業國有產權的單位負責或其委托中介機構進行，經營管理者不得參與轉讓國有產權的決策、財務審計、離任審計、清產核資、資產評估、底價確定等重大事項，嚴禁自賣自買國有產權。經營管理者籌集收購國有產權的資金，要執行貸款通則的有關規定，不得向包括本企業在內的國有及國有控股企業借款，不得以這些企業的國有產權或實物資產作標的物為融資提供保證、抵押、質押、貼現等。經營管理者對企業經營業績下降負有責任的，不得參與收購本企業國有產權。 8/28/202230各級國資部門的責任： 地方各級人民政府及其國有資產監督管理機構

46、、國有及國有控股企業，要高度重視國有企業改制工作，全面理解和正確貫徹黨中央、國務院有關精神，切實負起責任，加強組織領導。要從實際出發，把握好改制工作的力度和節奏。在國有企業改制的每一個環節都要做到依法運作，規范透明，落實責任。上級國有資產監督管理機構要加強對下級國有資產監督管理機構的指導和監督，及時總結經驗，發現和糾正國有企業改制工作中存在的問題，促進國有資產合理流動和重組，實現國有資產保值增值，更好地發揮國有經濟的主導作用。8/28/202231四、 需要繼續研究解決的幾個問題1、關于企業的真實價值 國有資產帳面價值并不能代表企業真實價值，往往既可能有土地使用權、“小金庫”等未入帳資產，也可

47、能有資產損失未予核銷和潛虧掛帳等價值高估因素。 帳外因素和隱性成本是對參與改制各方都至關重要的信息。資產評估出的凈資產不能全面體現企業真實價值，需要全面考慮影響企業價值判斷的各項因素，尤其是隱性負債的影響債務保全。 企業真實價值是股權公平轉讓的基礎，需要在資產評估的基礎上，借鑒國際通行的“盡職調查”方法（Due diligence，亦稱“審慎調查”），要求改制企業向改制相關各方提供必要的、全面的信息，提高改制過程的公開性和透明度，并追究改制中故意隱瞞信息、提供虛假信息等欺詐行為的責任。 8/28/202232 2、以扣除改制成本的企業價值為基礎進行股權轉讓 改制成本主要是指國有企業對職工的隱性

48、負債，應在改制中及改制后予以支付。對職工而言，改制成本則是應得而未得到的社會保障。 改制成本可分為兩類：用于支付在職職工的改制成本財務安排已基本清楚。在職職工改制成本以解除勞動合同支付經濟補償金的形式支付，應在改制中一次性以現金解決。資金來源是改制企業的凈資產，包括原有現金、資產變現和股權出讓所得現金。 用于支付離退休職工社保補差的改制成本財務安排還不明確。 （1）標準如何確定，即對已經離退休職工應負擔哪些項目，醫療費等非固定支出如何預測，余命如何估計等問題還沒有一致認識。 （2）費用能否在改制中一次性從凈資產中計提也沒有明確規定。8/28/202233厘清改制成本可使股權轉讓定價更清晰以扣除

49、改制成本的企業價值進行股權轉讓，對于賣方而言，通過支付改制成本妥善安置了原有職工，也同時解除了對職工承擔的保障責任；對于買方而言，交易是更加公平的；對于職工而言，基本權利得到了保障 。以支付經濟補償金形式解除在職職工勞動合同，而不是將企業產權量化給職工或優惠賣給職工，可以避免企業經營者利用改制侵占職工權益，更大程度上保護普通職工利益。盡管改制往往會造成國有資產帳面價值縮水，但只要是“擠水分”和支付改制成本，也就不應被視作國有資產流失。 不宜鼓勵“杠桿收購”，尤其是管理層操作的“MBO杠桿收購”。目前不允許貸款給個人進行股權投資，不鼓勵管理層“杠桿收購”并不是限制管理層購買企業股權，也不是限制融

50、資，而是限制其沒有自身財力作擔保的融資方式，避免將高風險傳遞給改制后企業。 8/28/202234國企改制中的“管理人員持股”不等同于“MBO” Management buy-out(MBO)，指在全流通的資本市場條件下，上市公司經營不善、績效不佳時，遇到敵意收購和控制權市場的爭奪，為了避免被外部敵意收購者奪取控制權而導致管理人員下崗，管理人員通過向銀行貸款和向信托投資公司融資，或聯合外部投資者，以用于收購而注冊的公司資產或未來收購的資產作抵押，進而收購原上市公司的控股權或全部股權的一種杠桿收購(LBO)行為。收購后該上市公司退出股票市場，待取得足夠業績后重新上市。這種做法雖然承擔很大風險，但

51、如果改組成功，將使企業能夠繼續經營，企業管理人員和企業職工都不致于失業。 MBO與中國國企改制中的管理人員和職工持股有很多不同之處 ：市場條件不同。發達國家股票市場全流通，資本市場競爭激烈，上市公司存在控制權市場爭奪和敵意收購的威脅。我國企業改制中的管理人員持股，是來自企業股權多元化的需要，而主要不是來自敵意收購的威脅。融資來源不同。發達國家杠桿收購資金的主要來源一部分是由企業管理人員自行籌集，另一部分主要由商業銀行貸款，并要以盤購公司或被盤購公司的資產抵押擔保。對這種做法，銀行要仔細評估收購后公司的未來收益，承擔著很大風險。我國的貸款通則至今明確規定不得用貸款從事股本權益性投資。即不允許用股

52、權抵押貸款收購，因此缺乏杠桿收購的條件，而且國內向投資信托公司貸款的渠道尚窄，而且有限。許多國有中小企業改制中管理人員和職工購買國有股權的資金來源，一部分來自經濟補償金的自愿購股，一部分來自自籌資金。而從銀行貸款購股在法律上行不通，即使有也是違法行為。收購目標不同。發達國家的MBO是上市公司業績低下時，在爭奪控制權的市場上為了避免敵意收購，管理層為了保持和獲得更多的控制，通過建立一個新的控股公司，然后收購目標公司的股份。我國企業改革的目標，不是要形成新的個人或少數股權一股獨大。收購的結果不同。發達國家是上市公司實現MBO以后，改變了原來公眾公司的性質，變成了私人有限責任公司，因而從股票市場退出

53、。待創造出足夠的業績后，可以重新申請上市。我國企業改制，是在還沒有建立起完善的公司治理結構的情況下，由上級機構，如財政、國資部門或上級國有母公司批準的方式進行的。尤其上市公司更為復雜，由于我國目前處于股權分置狀態，管理層收購的價格計算尚未解決，涉及到眾多社會股東和機構投資者的利益。況且，對上市公司的管理層收購，多數不是敵意收購威脅的原因。管理層一般沒有能力收購控股權，收購一部分股權后也沒有變成有限責任公司從而退出股票市常如果沒有按照股票的市場價格收購，這對廣大社會股東是不公平的，甚至是一種掠奪。8/28/2022353、需要進一步完善因國企轉制變更和解除職工勞動關系的政策 目前多數企業的實際做

54、法： 不論職工是分流進入改制企業，還是原來就是該改制企業的，都解除和重簽勞動合同，支付職工經濟補償金。好處是：（1）有利于改制企業職工就業；（2）由于補償金在一定條件下可以折成改制企業股份，有利于改制企業股份多元化；（3）在中國目前勞動社會保障體系尚不完備的情況下，給分離出國企的職工適當的“經濟補償”，有利于較平穩地改變國家和職工實際上存在的長期勞動合同關系；（4）為改制后企業規范處理勞動關系創造條件，改制后企業再解聘員工，只需根據員工在改制后企業的工齡計算經濟補償金即可。8/28/202236仍然存在一些問題：（1）在任何市場經濟國家，都不會因為企業股份變動解除勞動合同，給予經濟補償金后再雇

55、傭。因為股權關系變化和勞動合同關系變化是兩回事。（2）帶來是否以后企業只要股份關系變化就有勞動關系變化的疑問。（3）引出前幾年已經改制的企業（包括院所改制、中外合資中方控股企業等轉為非國有控股的企業等情況）職工是否有要求經濟補償金的追索權的問題。（4）容易導致兩種偏向，效益好的企業職工可以就地解除變更勞動合同而獲得補償，或量化到個人的資產，改制積極性高；而效益差的企業職工因補償金少，改制積極性不高。8/28/2022374、經濟補償標準問題仍需進一步研究 現行勞動法規規定的解除勞動關系經濟補償金的計算依據為“根據勞動者在本單位工作年限，每滿一年發給相當于一個月工資的經濟補償金，工作時間不滿一年

56、的按一年的標準發給經濟補償金”。其中：勞部發1994481號文明確規定“最多不超過十二個月”，對經濟補償金的補償標準是按所在企業的平均工資和個人工資就高不就低原則支付。而與主輔分離文件配套的處理勞動關系辦法的文件（勞社部發200321號）卻規定“對從其他國有單位(包括國家機關、事業單位和國有企業)調入本單位的職工，其在國有單位的工齡可計入本單位工作年限”，并且沒有提及最高十二個月的限制；計發工資標準給出了高限“職工月平均工資超過企業月平均工資3倍以上的，按不高于企業月平均工資的3倍標準計發。企業經營管理人員也應按照上述辦法執行”。8/28/202238實際操作時往往出現補償金差別可能很大等不平

57、衡的問題。這主要是由于：（1）富余或輔業人員所在企業差異大，可能是虧損的，也可能效益非常好、薪酬市場化水平較高；（2）一些職工在集團內多個企業調過工作，這種調動往往與集團安排有關。問題主要在兩個方面： （1）現行政策主要是考慮國企職工中的弱勢群體的，因此更寬松些，而輔業企業中有的效益很好、工資很高，因此易出矛盾。如有些大型集團，效益好的子公司（有些是中外合資企業）的員工，按工齡計算可拿數十萬元補償，又可以繼續工作；企業效益差的員工，即使按全部工齡補償金額也有限。 （2）現行政策僅是針對改制出臺的，沒有過多考慮與一般保障制度銜接問題，因此高效益企業管理者有可能得到高補償而并未去職。在國外高管人員

58、離職時亦可得到高額退職金，但那是真離職，不是股權變化帶來的“離職”。 8/28/2022395、改制方案設計問題企業改制至少有三個目標：（1）改制過程保持穩定；（2）國有資產保值增值；（3）企業改制后的發展。改制方案的設計關系到企業的發展，具有很強的專業性（如財務、法律專家的參與，以及咨詢機構參與），而不能簡單的行政決定（1）方案設計關系到對歷史遺留問題的妥善解決，不留后遺癥（2）方案設計關系到國有企業出讓股權的比例（控股/非控股）（3）方案設計關系到新公司的資源組合（資本、技術、人力）（4）方案設計關系到新公司的股權結構和治理結構（5）方案設計關系到新公司的業務方向和發展戰略（6）方案設計關系到新公司的經營機制和管理團隊改制方案關系到股權出讓的條件，設計不周會搞死企業。8/28/2022406、產權交易的政策制定和公平交易問題（1）原規定國資委是特殊機構。當前國資部門既行使股東權利，又制定交易政策；難以體現公共管理職能與所有者職能的分開；（2）為了保證國有資產不流失，站在賣方的角度制定的交易政策，在當前存改制過程中出現