1、【項目資料之三】廣州市城鎮土地利用現狀調查與潛力分析技術報告廣州市國土資源和房屋管理局北京大學不動產研究鑒定中心北京大學遙感與地理信息系統研究所二零零五年五月項目資料清單廣州市城鎮土地利用現狀調查與潛力分析工作報告廣州市城鎮土地利用現狀調查與潛力分析研究報告廣州市城鎮土地利用現狀調查與潛力分析技術報告廣州市城鎮土地利用現狀調查技術方案設計廣州市1：500全解析法數字化地籍調查測量實施細則廣州市1：500城鎮土地利用現狀調查數據整理實施細則廣州市1：500城鎮土地利用現狀調查數據建庫實施細則廣州市城鎮土地利用現狀與潛力分析信息系統需求分析報告廣州市城鎮土地利用現狀與潛力分析信息系統總體設計說明書

2、廣州市城鎮土地利用現狀與潛力分析信息系統使用手冊目 錄 TOC o 1-3 u 第一部分 城鎮土地利用潛力評價的理論研究 PAGEREF _Toc116956684 h 11.1 城鎮土地利用潛力評價的有關基本概念內涵 PAGEREF _Toc116956685 h 21.2 國內外相關研究成果評述 PAGEREF _Toc116956686 h 41.2.1 （農用地）土地潛力評價 PAGEREF _Toc116956687 h 41.2.2 城鎮土地集約利用潛力評價 PAGEREF _Toc116956688 h 61.2.3 城鎮土地利用潛力評價 PAGEREF _Toc11695668

3、9 h 121.2.4 評述 PAGEREF _Toc116956690 h 151.3 城鎮土地利用潛力評價的理論研究 PAGEREF _Toc116956691 h 171.3.1 新古典經濟學城市地租理論及其對本研究的指導意義 PAGEREF _Toc116956692 h 171.3.2 土地報酬遞減規律及其對本研究的指導意義 PAGEREF _Toc116956693 h 181.4 城鎮土地利用潛力評價的方法體系 PAGEREF _Toc116956694 h 201.4.1 城鎮土地利用潛力評價的前提與假設 PAGEREF _Toc116956695 h 201.4.2 城鎮土地

4、利用潛力評價的原則 PAGEREF _Toc116956696 h 211.4.3 影響城鎮土地利用潛力的因素分析 PAGEREF _Toc116956697 h 211.4.4 城鎮土地利用潛力評價的思路與方法 PAGEREF _Toc116956698 h 241.4.5 城鎮土地利用潛力評價的指標體系 PAGEREF _Toc116956699 h 29第二部分 廣州市城鎮土地利用現狀調查方案 PAGEREF _Toc116956700 h 342.1 城鎮土地利用現狀調查任務概述 PAGEREF _Toc116956701 h 352.1.1 現狀調查任務概述 PAGEREF _Toc

5、116956702 h 35參考資料 PAGEREF _Toc116956703 h 352.2 相關成果資料的收集和利用 PAGEREF _Toc116956704 h 382.2.1 平面控制成果 PAGEREF _Toc116956705 h 382.2.2 高程控制成果 PAGEREF _Toc116956706 h 382.2.3 地形圖資料 PAGEREF _Toc116956707 h 392.2.4 航攝資料 PAGEREF _Toc116956708 h 392.2.5 地籍調查資料 PAGEREF _Toc116956709 h 392.3 城鎮土地利用現狀調查的技術方案

6、PAGEREF _Toc116956710 h 402.3.1 設計原則 PAGEREF _Toc116956711 h 402.3.2 技術方法和實施流程 PAGEREF _Toc116956712 h 402.4 調查數據入庫的處理和組織 PAGEREF _Toc116956713 h 432.4.1 數據建庫主要內容和步驟 PAGEREF _Toc116956714 h 432.4.2 調查數據入庫的總體數據結構和規范 PAGEREF _Toc116956715 h 512.4.3 調查數據入庫的預處理 PAGEREF _Toc116956716 h 53第三部分 廣州市城鎮土地利用現狀

7、與潛力分析信息系統設計 PAGEREF _Toc116956717 h 613.1 系統建設的目的和意義 PAGEREF _Toc116956718 h 623.2 系統設計的原則和目標 PAGEREF _Toc116956719 h 633.2.1 系統設計原則 PAGEREF _Toc116956720 h 633.2.2 系統設計的目標 PAGEREF _Toc116956721 h 643.3 系統總體設計 PAGEREF _Toc116956722 h 653.3.1 系統處理流程和總體結構 PAGEREF _Toc116956723 h 653.3.2 系統基本功能 PAGEREF

8、 _Toc116956724 h 67第四部分 城鎮土地利用現狀調查與潛力分析評價方法 PAGEREF _Toc116956725 h 714.1 本部分主要內容概述 PAGEREF _Toc116956726 h 724.2 宏觀尺度的城鎮土地利用綜合潛力評價 PAGEREF _Toc116956727 h 734.2.1 城鎮土地利用縱向趨勢分析和橫向城鎮間對比分析 PAGEREF _Toc116956728 h 744.2.2 基于協調度模型的土地利用潛力綜合評價 PAGEREF _Toc116956729 h 754.3 中觀尺度上按功能區評價城鎮土地利用潛力 PAGEREF _Toc

9、116956730 h 87評價范圍的界定 PAGEREF _Toc116956731 h 874.3.2 功能區的劃分 PAGEREF _Toc116956732 h 884.3.3 功能區評價指標體系的確定 PAGEREF _Toc116956733 h 904.3.4 功能區土地利用潛力計算方法 PAGEREF _Toc116956734 h 914.3.5 中觀尺度上土地利用潛力評價結果與分析 PAGEREF _Toc116956735 h 934.4 微觀尺度上按聚類單元評價城鎮土地利用潛力 PAGEREF _Toc116956736 h 944.4.1 評價范圍的界定 PAGERE

10、F _Toc116956737 h 944.4.2 評價單元的劃分 PAGEREF _Toc116956738 h 944.4.3 判定土地利用布局結構 PAGEREF _Toc116956739 h 954.4.4 評價指標的選取 PAGEREF _Toc116956740 h 954.4.5 評價公式的設計 PAGEREF _Toc116956741 h 964.4.6 土地利用潛力等級的劃分 PAGEREF _Toc116956742 h 974.5 控制層在信息系統中的功能擴展 PAGEREF _Toc116956743 h 984.5.1 控制層對地價影響示意圖功能模塊的構建 PAG

11、EREF _Toc116956744 h 984.5.2 控制層各類用地周邊建設適宜性分析模塊的構建 PAGEREF _Toc116956745 h 1034.6 城鎮土地利用潛力評價基本結論 PAGEREF _Toc116956746 h 1114.6.1 城鎮土地利用潛力評價的基本結果 PAGEREF _Toc116956747 h 1114.6.2 相應對策探討 PAGEREF _Toc116956748 h 111第五部分 技術回顧與總結 PAGEREF _Toc116956749 h 1125.1 技術回顧 PAGEREF _Toc116956750 h 1135.1.1 理論研究結

12、論 PAGEREF _Toc116956751 h 1135.1.2 方法技術結論 PAGEREF _Toc116956752 h 1165.2 經驗與總結 PAGEREF _Toc116956753 h 1185.2.1 研究經驗 PAGEREF _Toc116956754 h 1185.2.2 尚待解決的問題 PAGEREF _Toc116956755 h 119第一部分 城鎮土地利用潛力評價的理論研究城鎮土地利用潛力評價的有關基本概念內涵國內外相關研究成果評述城鎮土地利用潛力評價理論研究城鎮土地利用潛力評價方法體系設計 城鎮土地利用潛力評價的有關基本概念內涵在具有劃時代意義的著作土地資源

13、經濟學中，雷利區洛維將土地利用能力定義為：“一個既定單位的土地資源在扣除利用成本之后能產生剩余收益或滿足的相對能力。”這一觀點實際上包含了兩個方面，直接的經濟產出以獲得高地價，間接地獲得較高的生活品質或生產能力或發展潛力。倪紹祥（1999）認為，土地潛力（land capability），有人稱作“土地利用能力”，是指土地在用于農林牧業生產或其他利用方面的潛在能力。土地潛力評價，或稱土地潛力分類，主要依據土地的自然性質（土壤、氣候和地形等）及其對于土地的某種持久利用的限制程度，就土地在該種利用方面的潛在能力對其作出等級劃分。例如就土地的農業利用而言，潛力評價的任務是，依據土壤、氣候、地形等要素

14、對土地的持久農業利用的限制程度，及由這種限制程度所決定的作物的潛在生產率和耕作方式的可選擇性，對土地作出等級劃分。何芳（2004）在城鎮土地集約利用的基礎上提出了土地利用潛力的概念，他認為土地利用潛力是一種相對能力，就城鎮土地整體能力而言，必須滿足城市各項功能的需要。就單塊城鎮土地而言，必須最大程度的提高該幅土地的效益。他認為城鎮土地利用能力就是在整體功能的充分滿足與單幅土地的最大效益之間尋求最佳點。城鎮土地類型不同，功能不同，產生的效益性質也不同。商業、居住、工業用地產生直接的經濟效益，而綠地、河流、廣場產生間接的社會和環境效益。鄭偉元等人的研究認為，城市存量土地的潛力是相對的，與國情、區情

15、、經濟發展水平及技術能力等密切相關。城市存量土地的潛力分析和比較可以從城市用地的人口容納能力、建筑容納能力和土地產出率等方面入手。以上各種定義雖然在內容和表述方式上各有不同，但是都一致認為城鎮土地利用潛力應當是針對城市現狀土地或存量土地而言的，并且最終目的是實現城鎮土地利用效益最大化。然而，這些定義都沒能就“城鎮土地利用潛力”這一概念準確、清晰地確定其內涵和外延。本研究認為，城鎮土地利用潛力的概念包括廣義和狹義兩種內涵。廣義而言，城鎮土地利用的優劣涉及了社會、經濟和環境三大層面。城鎮土地的利用潛力大小是指通過改變存量土地的用途和生產要素結構，使城鎮的社會、經濟、環境綜合效益實現提升的幅度范圍。

16、因此，對潛力的衡量不能僅僅陷于“經濟潛力”的度量，還要兼顧城市的可持續發展和人民生活環境質量提高。鑒于此，城鎮土地利用潛力的廣義定義應為：在某一發展時期，城鎮建成區所能利用的三維空間范圍內，從城鎮社會、經濟、環境的整體特點出發，在現存土地總量不變的前提下，可以通過土地利用調整而增加的城鎮土地的經濟價值、生態環境效益和社會心理效益等綜合效益。狹義而言，城市社會經濟體系是個復雜的巨系統，作為各項活動承載體的土地運行也充滿了不確定性、復雜性甚至矛盾性。因此，在土地評價的系統中，城鎮土地利用評價應該更關注“土地”本身的屬性和運行特點，從土地利用的主要影響因素“土地利用結構”和“土地利用強度”著手，研究

17、這些因素變動對城鎮土地利用潛力所產生的影響。因此，可以把狹義的城鎮土地利用潛力定義為：在某一發展時期，城鎮建成區所能利用的三維空間范圍內，從城鎮土地利用的經濟效益特征出發，主要通過調整存量土地的結構和強度，在現存土地總量不變的前提下使土地利用經濟價值達到更（最）優狀態。在以實際應用為導向的土地評價中，本研究認為：城鎮土地的利用應該劃分不同的空間層次。研究范圍大小不同，適用的概念內涵也有所區別。在相對宏觀的空間層次上，社會、經濟和環境的影響比較綜合，也相對容易度量，可以選用廣義的土地利用潛力概念。在相對微觀的空間層次上，人們對居住城市的滿意度、城市生態環境的合理度、土地利用的可持續性等綜合的社會

18、、環境問題難以度量和比較，研究難以進入操作層面。因此，微觀層次的研究適宜采用狹義的概念作為現實評價工作的指導，以滿足可操作性和現實性的要求。 國內外相關研究成果評述世界上最早的“土地潛力”評價系統，是美國農業部土壤保持局在二十世紀三十年代提出的。當時的主要目的是為了控制土壤侵蝕，土壤評價成為控制土壤侵蝕研究項目的一個有機組成部分。之后聯合國也推出一套頗受認可的計算方法，在包括我國在內的全世界許多國家得到實踐推廣。然而，這些土地利用潛力都是針對農用地而言的。以美國為代表的發達國家少有類似我國“人多地少、粗放經營”等問題，對城鎮土地利用的潛力挖掘并不迫切，也缺乏研究的必要性。因此，對國內外大量權威

19、學術資料數據庫 例如“JSTOR”和“中國期刊網”、“中國國家圖書館”、“Academic Research Library”等 的海量文獻檢索發現，尚未出現關于“城鎮土地利用潛力評價”的理論和指標體系或是實證經驗研究方面的成熟觀點和結論，但是，從二十世紀90年代末期以后，國內出現了大量的研究城鎮土地集約利用潛力、城鎮土地高效利用等方面的相關學術成果。故在此有必要對兩個相關概念“（農用地）土地潛力評價”和“城鎮土地集約利用潛力評價”進行簡單的辨析，以便準確界定城市土地利用潛力評價的概念。1.2.1 （農用地）土地潛力評價土地潛力評價是土地評價的一個重要類型。雖然一般少有明顯標注“農用地土地潛力

20、評價”的提法，但國內外的學術界和實際應用中都默認了農用地的范疇。作為土地科學的一項重要的內容，土地評價是以不同土地利用為目的，估價土地潛力和土地適宜性的過程，它的實質是對土地生產力高低的鑒定（Dent and Young，1981）。根據土地評價的目的和任務的不同，土地評價可分為土地潛力評價、土地適宜性評價和土地經濟評價等。評價目標綜合程度評價 目的評價方法評價 對象土地適宜性評價土地潛力評價土地生態評價土地經濟評價土地生態經濟評價土地評價綜合評價單項評價定性評價半定量評價定量評價交通用地評價農用地評價特殊用地評價牧業用地評價自然保護區用地評價林業用地評價城鎮用地評價旅游用地評價圖1.1 土地

21、評價類型（劉黎明等，2002）如前述，世界上最早的土地潛力評價系統是美國農業部土壤保持局在上世紀30年代提出的，主要用于需進行土壤保持的土地分級（王寶銘，1996）。此后，迅速推廣到包括我國在內的印度、巴基斯坦、澳大利亞、加拿大、委內瑞拉等眾多國家，各國在美國體系的基礎上，又根據本國情況作了部分修訂和完善，例如加大拿評價系統、英國評價系統都得到了廣泛的認可。將“Land capability”譯為土地生產潛力的原因是由“Capability”被定義為土地在特定用途條件下的潛力（Capability is the potential of the land for use in specifie

22、d ways），且該方法是為提供土地農業生產潛力資料的過程創立的，故將“Land Capability”譯為土地生產潛力（朱德舉，1996）。梁朝儀（1992）認為土地潛力評價可以分為土地利用潛力評價和土地生產潛力評價。土地利用潛力評價是以土地的適應性、限制性、保護、改造的措施來劃分土地的等級，它是一個相對等級的評價；土地生產潛力評價是根據氣候、土壤等因素，估算出土地在一定條件下能生產多少生物或經濟產量，它是一個絕對數量的概念。土地利用潛力評價是一種一般目的的、定性的、綜合的土地評價，它針對廣義的農業系統而言，而不是特定某種土地利用類型。傅伯杰（1991）則提出，土地潛力是土地用于一定方式和在

23、使用一定管理實踐方面的潛在能力，它是土地自然要素相互作用所表現出來的潛在生產能力。土地潛力評價是對土地固有的潛在生產力的評價，它不僅涉及氣候要素的生產潛力，而且也包括土壤生產潛力及其他要素的生產潛力。但是，影響土地生態系統能量流動、養分循環的主要環境因子是氣候和土壤，所以土地潛力評價主要集中在對氣候和土壤要素的評價。朱德舉（1996）還指出，土地生產潛力評價是將土地利用大類按農牧林優先性排列，一般地，土地利用大類地優先性序列是園藝作物，農作，牧草，用材林，娛樂或野生動物。馬義娟（2004）則認為土地潛力評價的顯著特點是實現規定出土地利用方式或管理實踐方面的先后順序，一般順序為：農林牧其他，把潛

24、力最高的土地分配給農業使用。歸納而言，上述各表述方法雖有所不同，但都揭示了“土地潛力”是針對廣義的農用地進行生產力測算的過程。而且，土地潛力評價研究已經開展了八十年，思路構架、方法體系均比較成熟，應用也已廣泛在世界各國家和地區展開。1.2.2 城鎮土地集約利用潛力評價“城鎮土地集約利用潛力評價”是與“城鎮土地利用潛力評價”最接近的概念。自上世紀90年代后期以來，城鎮土地集約利用潛力評價在我國得到了廣泛重視和發展。尤其是國土資源大調查子項目城市土地集約利用潛力評價自1999年開展以來，福州、長春、濟南、南京、包頭、義烏等試點城市及有關大專院校均進行了理論及實證研究，取得了一定進展。從國內各學術期

25、刊文章的檢索情況來看，以“城鎮土地集約利用潛力”為篇名/關鍵詞所檢索到的文章數量較多，尤其近三年來增量更大。然而，由于發展時間畢竟短暫，學術界尚未達成共識的方面還很多，在概念內涵、評價方法等基本問題上也仍存在爭議。1.2.2.1 城鎮土地集約利用潛力的概念董黎明等（2000）學者指出城市土地集約利用是指在合理布局、優化用地結構的前提下，通過增加存量土地投人、改善經營管理、充分發揮土地使用潛力等途徑，促進城市土地利用結構優化和功能提升的過程與狀態。查志強（2002）認為，城市土地集約利用的概念是從農業土地集約利用借鑒而來的，但由于城市土地利用自身的特殊性，其內涵遠較后者豐富和復雜。迄今為止，中外

26、學者對于城市土地集約利用的概念和內涵尚未達成共識。因此，其提出將概念定義為:城市土地集約利用是在特定時段中、特定區域內的一個動態的、相對的概念。它是指現期條件下，在滿足城市發展適度規模、使城市獲得最大規模效益和集聚效益的基礎上，以城市合理布局、優化用地結構和可持續發展為前提，通過增加存量土地投人、改善經營管理等途徑，來不斷提高城市土地的使用效率，并取得良好的經濟、社會和環境效益。龔義（2002）提出：城市土地集約利用是在特定時段中、特定區域內的一個動態的、相對的概念。它是指現期條件下，在滿足城市發展適度規模、使城市獲得最大規模效益和集聚效益的基礎上，以城市合理布局、優化用地結構和可持續發展為前

27、提，通過增加存量土地投入、改善經營管理等途徑，來不斷提高城市土地的使用效率，并取得良好的經濟、社會和生態環境效益。許樹輝（2001）認為：城市土地集約利用是指在我國這種特定的人多地少國家里，通過不斷增加單位城市土地資金、技術和勞動力等的投入，從而達到既促使城市土地利用結構合理化、最優化，又能最大程度地提高城市土地的使用效率、經濟效益和土地的可持續發展。增加城鎮單位土地資金、技術、勞動力是城市土地集約利用的前提和基礎，城市土地利用合理化、最優化是城市土地集約利用的必然要求，城市土地使用權效率、經濟效益和土地可持續發展的最大滿足是城市土地集約利用的追求目標。章其祥等（2004）學者則提出：城市土地

28、集約利用的內涵應理解為以合理布局、優化用地結構和可持續發展的思想為指導，通過增加存量土地投入、改善經營管理等途徑,不斷提高土地的使用效率和經濟效益。按這一概念，用地的合理布局,結構的優化完善,良好的生態環境,是城市土地集約利用的前提。上述兩種看法反映了國內學者在研究中持有的兩類主要觀點：部分學者認為集約經營是粗放經營的對稱。城市土地集約利用是指在兼顧環境效益和社會效益的前提下，通過增加對土地的投入，以達到提高土地的利用效率，增加經濟效益，節約用地的目的。部分學者則堅持，城市土地集約利用不完全是經濟范疇，通過增加對土地的投入，除了提高經濟效益外，還要提高社會效益和環境效益，即強調城市土地利用的綜

29、合效益。1.2.2.2 城鎮土地集約利用的指標體系確定城市用地是否合理則需要一系列定性或定量的標準，而為了研究的科學性和客觀性，大多數相關研究都采用了設計指標體系并選擇標準值參照以進行定量分析的研究思路。指標的選取和標準值與因子權重的確定則成為研究的核心內容和關鍵。何芳、吳正訓（2002）認為，早期國內對城鎮土地集約利用的研究更多的是從城鎮土地資源集約利用的必要性、集約利用方式和手段等方面定性研究城鎮土地利用潛力的挖潛，對究竟怎樣才是最集約利用城鎮土地，即城鎮土地集約利用合理度的系統性理論研究及定量評價幾乎空白。后來，隨著城鎮土地集約利用評價的指標體系相關研究的進行，研究主要集中在幾項指標上，

30、包括人地關系指標和建筑規劃控制指標兩方面，而后者又包括建筑層數、密度的指標研究和土地容積率指標研究等。趙鵬軍等（2001）曾提出對城鎮土地高效集約化利用評價指標的選取標準必須能夠直接或間接地反映城鎮土地利用的高效集約型，但指標本身同時還能夠有其有效性和合理性。即具備以下幾大特征：一是代表性，能適用于各類城市，并滿足各種工作者的要求；二是可比性，其內涵在各城市之間具有普適性；三是科學有效性，統計記錄要完整，數據本身要準確易得；四是彈性，能適應一定的變化；五是通俗易懂，清晰明確，對傳媒有吸引力。他們提出的指標體系如下：表1.1 趙鵬軍等選取的指標體系表主目標子目標指標高效化土地利用結構合理化1工業

31、用地比重2商業服務業用地比重經濟效益的高效化3地均GDP4地價一、二級地段內工業數量占全市工業數量比5城市規模社會效益的高效化6單位面積公共設施擁有量（公用 ）7人均公共設施建筑面積環境效益的高效化8綠化率9單位面積工業廢水量10單位面積廢氣排放量集約化土地利用的充分化11土地利用率12房屋空置率13公共設施利用率14年建成面積中舊城改造所占比例15地下商場面積占全市商場面積比16地下停車場面積比17地下倉庫面積比土地利用的緊湊化18平均建筑密度19平均容積率土地利用的綜合化20各產業用地比離差21各產業就業人口比離差查志強（2002）認為城鎮土地集約利用潛力評價指標體系的確立應當從三個方面入

32、手，分別是：第一，影響、制約城鎮土地集約利用的主要因素；包括城市性質與用地結構協調度、一、二級地價區中工業用地與倉儲用地比重、城市用地可持續發展年數、全市人均耕地占有量、環境污染狀況和城市綠化狀況；第二，土地投入程度與利用程度；包括單位用地固定資產投入、基礎設施配套完善程度、公共服務設施完善程度、土地利用率（閑置率）、城市人口密度（人均用地）、土地利用強度（容積率和建筑密度）；第三，土地利用效率；包括單位面積第二、三產業GDP、單位面積工業產值、單位面積利稅、單位面積商品交易成交額、基準地價、城市人口與用地增長彈性、固定資產投資與用地增長彈性、第二三產業GDP與用地增長彈性。而成舜等（2003

33、）在對包頭市宏觀城鎮土地集約利用潛力進行評價研究的過程中按照國土資源部頒布的城鎮土地集約利用潛力評價技術方案，選取了18項指標。其指標體系如下：城市土地可持續利用度城市性質 城市主導職能與區域發展的協調度城市人均綠地城市人均道路廣場用地城市土地可持續利用年限城市土地空間布局合理性一二級地價區內工業倉儲用地比重城市功能區均質度待改造老城區面積比城市用地結構城市土地利用程度人均城市建設用地面積城市人口和用地增長彈性系數城市總容積率城市土地利用率城市土地使用效率城市地均利稅城市商品房銷售率城市地均GDP城市土地投入強度單位城市用地基礎設施投資額單位城市用地環抱投資額單位城市用地固定資產投資額城市土地

34、集約利用潛力評價指標以上研究中選取的這些指標雖然都盡量從多方面綜合地考慮，但所確立的指標體系層次不夠分明，并且某些因子之間具有較強的相關性，同時絕大部分指標都是從宏觀層面出發進行考慮，某些指標對應的統計數據或者調查數據難以獲得，影響了指標體系的實用性。1.2.2.3 案例型研究以國土資源部國土資源大調查為背景，國內部分大中城市率先進行了城鎮土地利用潛力的試點研究，如包頭、濟南、南京、杭州、成都等。成舜等（2003）按照國土資源部頒布的城鎮土地集約利用潛力評價技術方案，選取了18項指標、從5個方面對包頭市宏觀城鎮土地集約利用潛力進行了評價。同時，該研究還選取了其他九個相近城市與包頭進行比較，這九

35、個城市分別是唐山、太原、呼和浩特、鞍山、無錫、洛陽、武漢、攀枝花和蘭州。選取的對比指標包括：表征土地利用程度的指標土地利用率、城市總容積率、人均城市建設用地面積；表征土地使用效率的指標工業用地效益（工業產值占GDP的比重/工業用地所占比重）；表征城鎮土地可持續利用度的指標人口與用地增長彈性系數（人口增長百分比/用地增長百分比）、綠化覆蓋率等數項。最后，使用下列計算公式計算出每個城市的土地集約利用潛力綜合指數：其中，表示某一指標偏離合理值的程度，ai為適宜值，按照國家城市規劃法中的規定取經驗值或者全國平均值；ti為實際值。為第i項的指標權重，按照層次分析法確定權重大小。成舜等人的研究結論認為，包

36、頭市城鎮土地利用總體上處于由適度利用向集約利用的轉變時期，在我國北方同等規模的工業城市相比處于中等地位，土地利用上有較大潛力可挖。該研究比較系統地對包頭市城鎮土地利用現狀和潛力進行了宏觀層面的分析，所提出的“城鎮土地集約利用潛力綜合指數”的概念也具有比較重要的學術價值。但是，該研究選用的指標中某些存在較大相關性，如地均GDP和地均利稅等，而有些指標定義則比較模糊，如城市可持續利用年限等；同時，研究中對“適宜值”的確定標準也不夠科學；并且，該研究主要停留在宏觀層面的分析上，對中觀尺度和微觀尺度未有涉足，影響了研究成果的實用性和可操作性。濟南市城區土地集約利用潛力評價的研究（2002）從集約利用的

37、概念出發，對濟南市城區的土地利用現狀和潛力作了分析研究。研究提出了城鎮土地利用潛力評價是從宏觀、中觀、微觀三個層面對土地利用的潛力進行空間分級，從而為實施土地利用規劃計劃、實現城鎮土地可持續利用提供科學依據的過程。并且將潛力評價分為現狀潛力評價和理論潛力評價兩個方面。現狀潛力評價指在現有條件下，通過存量土地調整來實現的相對綜合效益的增加狀況，分為高潛力區、中等潛力區、低度潛力區和無潛力區。理論潛力評價則是在可預測的未來可能的科學技術和社會經濟發展水平下，利用一定的評價指標體系，利用先進的計算手段（如地理信息技術等），通過模擬或仿真，采取優化土地利用結構和優化配置各用途土地的空間布局，能夠實現的

38、綜合效益的增加狀況，分為理論高潛力區、中潛力區、低潛力區和無潛力區。研究中的宏觀、中觀、微觀三個層面分別對應著濟南市城區土地集約利用潛力總體評價、按用地性質分類的各功能區評價和以宗地為單元的樣地評價。在評價的標準和指標體系方面，該研究以國家頒布的標準、行業規范和地方標準為參考，建立各指標的評價標準（合理值或期望值），按評價目標建立相應的模型，劃分集約利用等級和潛力類別，測算潛力值和潛力分布，最后對挖掘土地潛力和土地合理利用提出應用分析的方案和建議。選擇指標的思路是：羅列所有對城鎮土地集約利用有影響的指標，進行歸類分析后篩去明顯不合理指標，經過專家論證后確定指標。最終確定的指標共35個，包括自然

39、指標、用地強度指標、協調度指標、投入指標、產出指標、生態環境指標、趨勢指標等幾大類。其中還包括了諸如“滿意度”等定性指標。1.2.3 城鎮土地利用潛力評價與上述“（農用地）土地潛力評價”和“城鎮土地集約利用潛力評價”相比，城市土地利用潛力評價是個更新的概念。以美國為代表的西方發達國家基本不存在“人多地少”的問題，因此，對挖掘城市土地利用潛力的要求并不迫切。而以日本、香港為代表的經濟發達、用地緊缺的國家和地區，土地利用強度已經非常高，即不存在“利用粗放”的問題，因此該項研究的迫切性不強。即使在同時兼備“人多地少，利用粗放”的我國大陸地區，近十年來在城鎮土地集約利用潛力方向的研究更具焦點性，對城市

40、土地利用潛力的研究也十分罕見。本項目的研究期間，在國內綜合性最強的中國期刊網、全球最知名的Google搜索引擎上，用“城市土地利用潛力評價”做關鍵詞，檢索到的研究文獻結果均為零，在中國國家圖書館檢索的專著數量也為零。這也從一個側面反映了研究的缺乏。迄今為止，對我國城鎮土地利用潛力的研究大多是針對某類城市或全國范圍的城鎮土地利用進行的比較寬泛的探索型研究，從城鎮土地利用效率研究入手，主要利用統計數據進行城市間比較，研究內容以宏觀層面的分析為主，考慮城市規模與城鎮土地利用效率的關系。例如，鄭偉元等人主持的“城市存量土地調研”課題組對我國主要城市存量土地的利用情況進行了調查研究，該課題組的階段成果中

41、對國內外部分城市的橫向比較研究認為，我國目前的城市用地效率在城市用地的人口容納能力、建筑容納能力和土地產出率三個方面都還比較低，尚有很大的潛力可挖。并且該研究提出了通過四種途徑來有效挖掘城市存量土地潛力，這四種途徑分別是：城市閑置地與廢棄地的利用、舊城改造、城鎮土地用途置換和城市地上、地下空間的拓展。該研究從城市間比較入手，發掘出了城市用地效率的可能潛力空間，使得人們對城市發展的用地觀念從單純的城市擴張轉變到提高現狀土地和存量土地的效益上來。葉耀先（2001）的研究認為，我國城市用地效益表現出以下幾個方面：一是城市規模越大，人均國內生產總值越高，因而人口密度越大，土地利用更為有效；二是市區面積

42、遠大于建成區面積，土地遠未得到有效利用；三是城市間人均GDP差異巨大，因而現有的大城市以上級別的城市中大多數尚有很大的發展潛力和空間。他的研究從更為具體的分析提出了我國大城市現狀土地利用挖潛的可能性，但其研究思路主要從土地產出出發，僅僅考慮了土地利用的經濟效益，得出的結論也有待商榷。特別是其中關于人口密度與土地利用效率關系的闡述忽略了城鎮土地利用的合理強度這一重要前提。周蓓、李艷娜（2003）曾對我國特大城市用地效益進行了初步研究，她們認為，從世界范圍來看，我國特大城市的土地利用效率非常低，即使是上海這種在全國范圍內用地效益較好的城市，其地均產出也僅有漢城的1/8，香港的1/10左右，不及東京

43、的1/10。她們認為這說明我國特大城市現有土地具有較大的效益增長空間，在發掘城市固有土地的利用潛力上仍具備現實性。她們的研究在城市比較的基礎上經過統計分析對我國特大城鎮土地利用效益的現狀評價作了有益的嘗試，但是選取的指標過于單一，仍然局限于土地產出，而且進行橫向比較所選取的城市范圍也過于狹窄，不具有代表性和一般性。曹建海（2002）在對我國城鎮土地利用效率的實證分析研究中，曾經對我國的城市用地規模狀況、城市用地效率總體分析和城市內部用地結構效率分析作了一些有益的研究。其中，對我國城市用地效率的總體分析主要從人口容納能力、建筑密度和土地產出率三個方面進行。首先，根據它對我國主要城市按非農業人口計

44、算的人均建成區土地面積的統計分析，我國各大城市在近二十年來其城鎮土地增長一直在進行超越城市人口的“攤大餅”式的外延擴張。而比較國外相當一部分人多地少的國家和地區的人口密度或人均用地情況，我國現有城鎮土地在提高人口容納能力上還有很大潛力。根據鄭偉元（1997）的調查，一些城市實際用地大于統計數，因而實際上潛力還要更大。而中小城市用地比較大，人口密度小，因而人口容納能力潛力更大。其次，從城鎮土地的建筑容納能力，即建成區綜合容積率分析，我國一些城市舊城區的建筑密度很高，但由于建筑樓層少，單位面積的建筑容納量也比較小；而新城區則由于建筑密度低，往往容積率更低。根據宋啟林（1996）計算的1994年中國

45、612個城市總的平均容積率為0.264，而經過鄭偉元（1997）對北京、上海、廣州、南京、杭州、太原、青島、溫州、海口九個城市的調查，容積率在0.2280.401之間，其中中小城市比大城市低。1998年我國城市容積率為0.33，上海、北京、重慶三個直轄市最高；西藏最低；海南、內蒙、青海、新疆等省市自治區較低。曹建海認為這說明不發達地區城市發展的潛力還很大。同時，曹建海也指出，單純用容積率作為控制土地利用的機制來運作時并不一定能使城鎮土地利用達到高效率。如容積率過高、人口密度過大導致的交通擁擠、空氣污染等“城市病”及由此造成的效率損失超過了超強利用土地所獲得的效益。根據宋啟林（1996）的研究，

46、他認為將我國城市平均容積率提高到0.5左右是可行的。曹建海認為，從提高城鎮土地建筑容納量入手，我國城市特別是中西部地區城市和中小城市用地的潛力相當可觀。對于一些有條件的城市如北京、上海、廣州等，可以逐步采取國外一些城市如東京、漢城、巴黎和我國香港的高層高密度 最早提出“高層高密度”理論的是法國著名建筑師勒柯布西埃，他在巴黎改造計劃中提出，用提高城市中心區建筑層數來降低建筑密度，在為公眾增加空地的同時增加人口密度的城市改造理論。香港等城市的建設正是運用這一理論的產物。目前香港市區的總容積率已達2.0以上，局部地區如中環三已達8.0左右。的做法，同時也要注意克服隨之而來的城市病問題。他認為通過合理

47、的城市規劃提高城市用地的建筑容納量，既可以提高土地利用效率，節約土地資源，又有利于促進城市的現代化，改善城市景觀。最后，曹建海從土地產出率來分析城鎮土地的利用效率。他選取了我國十七個主要城市的三項主要指標來反映城鎮土地產出率，這三項指標分別是單位城鎮土地GDP產出、單位建成區土地GDP產出和單位工業用地的工業增加值。從地均GDP計算數據看來，我國主要城市與1992年東京和香港的差距極大；而從工業用地的工業增加值這一指標來看，對照紐約、芝加哥、東京、大阪、橫濱等國外城市的工業用地產出效率而言，我國城市工業用地面積絕對值偏大而且產出率低。同時，如果考慮到城市建成區的經濟產出數據中包含了鄉鎮企業的產

48、值，則我國城市用地產出率還要大打折扣。由此，曹建海認為，我國城市用地產出與國外城市相比，差距還要擴大，并且潛力也是十分巨大的。而對于我國城市內部用地結構的效率分析，曹建海認為，我國城市內部土地利用結構嚴重不合理，表現為各類用地比例失調、空間布局不合理。從土地利用現狀來看，工業用地比例偏高，道路廣場、公共綠地用地比例偏低，幾乎是我國所有城鎮土地利用中的主要問題。按照國外大城市中心區的用地比例，工業用地一般不超過城市面積的15%，而我國的工業用地比例則高達22.43%，為世界最高水平。同時，在城市用地的空間布局中，由于一些歷史遺留問題和規劃失誤，許多城市的行政機關用地占據了城市中心優越的地理位置，

49、工業用地占地面積大甚至占據市中心的區位，使得“土地是否被分配給利潤最大化的使用方向”的資源高效配置機制扭曲，造成稀缺的城鎮土地嚴重浪費，城市整體效益和環境質量低下的格局（吳炳懷，1998）。曹建海的研究中的三大部分實際上可以歸納為從強度和結構兩方面對城鎮土地利用潛力的探索，這一點基本上也是目前大部分研究的共識之一。同時，曹建海提出了規劃失誤可能對城鎮土地利用潛力的實現產生負面影響，這一點與前人某些研究中以規劃作為合理標準的觀點和思路相比，更為客觀和科學。但是，該研究也與其他所有探索型研究一樣，分析過于寬泛，研究成果對于具體城市來說缺乏適用性和指導性。1.2.4 評述“潛力”一詞的含義是“事物的

50、現狀與可達到的最佳狀態之間的差距”。因此，土地利用潛力的實質即使土地利用現狀與最優利用狀態之間的差距。僅就名字而論，（農用地）土地潛力評價是與本課題最相似的研究之一。然而從內容上看，兩者的評價對象截然不同，評價目的、評價體系的差距也比較大。因此，將具有近百年研究和推廣歷史的“土地潛力評價”與近乎新生的“城市土地利用潛力評價”區分開來（尤其是當被譯成英文等他國文字加以介紹時），是需要注意的任務之一。城鎮土地集約利用潛力評價是與本題目研究實質相關度最近的一項土地評價研究。然而，本研究也更傾向于同意集約經營是粗放經營的對稱。城市土地集約利用是指在兼顧環境效益和社會效益的前提下，通過增加對土地的投入，

51、以達到提高土地的利用效率，增加經濟效益，節約用地的目的。換言之，城市土地集約利用應更加強調“集約”二字，也即強調“強度”的概念，土地利用結構的合理性是前提，而非研究范圍。“城市土地利用潛力”的概念比“城市土地集約利用潛力”更寬泛。在城市的土地利用中，“集約利用”并不代表“合理利用”。也即是說，在集約所代表的強度概念之外，土地利用潛力還包括了“結構”的層面。即使某塊土地的投入強度完全恰當，但倘若其利用方式是錯誤的，則需要調整用途，仍然有潛力可挖。因此，城市土地利用潛力與城市土地集約利用潛力之間是不可互相混淆的。 城鎮土地利用潛力評價的理論研究 新古典經濟學城市地租理論及其對本研究的指導意義地租分

52、為農業地租與城市地租，二者都由絕對地租與級差地租兩部分構成。西方古典經濟學地租理論和馬克思主義地租理論都是基于對農業地租的討論，這些理論對于城市地租也是有著重要指導作用的。但是相對而言，現代西方地租理論越來越注重對于城市地租的研究，新古典經濟學的城市地租研究對本研究的意義更大一些。城市地租又可分為工業用地，商業、服務業經營性用地，住宅用地和非經營性用地四類性質地租。四類性質用地的絕對地租都是使用城鎮土地支付的基礎費用，是社會剩余勞動價值的一種扣除。四類性質用地的級差地租則受到不同因素的影響，如工業用地的級差地租主要受交通條件、人力資源等影響，商業、服務性用地主要受人、物、信息流影響等。各類性質

53、的城市用地受盈利水平的影響在空間上形成一定分布規律，即競租理論，總體表現為不同性質土地的盈利水平與城市中心的距離成正比（如下圖51所示）。因此，新古典經濟學城市地租中，級差地租理論為土地最佳利用方式評價提供了理論指導。將城市的中心繁華區設置為商業服務業用地，將工業企業尤其是重工業企業搬遷至城市邊緣地區和郊區，將低密度住宅安置在郊區等措施都是以該理論為指導的。對城鎮土地潛力評價研究而言，新古典經濟學城市地租理論，尤其是級差地租理論為城鎮土地利用潛力評價中一個重要部分土地利用布局結構的合理性評價提供了理論依據。此外，該理論把地租分為工業、商服、住宅和非經營性用地等類型，也揭示了評價過程中首先對土地

54、利用類型區分開來的重要性。EFGHOPKST距離地租額FGHOKST距離地租額EP 商服用地 FK 住宅用地GS 輕工業用地 HT 重工業用地FK 高層住宅 GS 多層住宅HT 低層住宅圖1.2 城市用地競租示意圖（資料來源：李俊夫，城中村的改造，科學出版社，2004）.2 土地報酬遞減規律及其對本研究的指導意義威廉佩蒂于17實際中葉最早發現一定面積土地的生產力有一最大限度，超過這一限度之后，土地生產物質的數量就不再隨投入的增加而增加。首次正式提出土地報酬遞減規律的是英國人威斯特（E.West，17821828），其于1815年在資本用于土地一書中寫到：“劣等土地之所以必須日漸耕墾，就在于土地

55、報酬遞減規律之故”。后來，美國的克拉克（J.B.Clark）、英國的凱恩斯（J.M.Keynes）等人將這一規律運用到其他的生產領域，并稱之為“報酬遞減規律。具體到土地利用上，土地報酬（收益）遞減規律（The Law of Diminishing Land Pays）是指：在一定面積的土地上連續追加資本或勞動，超過一定限度之后，追加部分所得收益必將漸趨減少，即每單位資本或勞動的收益將由遞增轉為遞減。在城鎮土地利潛力評價的具體研究中，上述規律的思想可以演化成圖。即土地利用強度與報酬的變化可以劃分為三個階段：TOO1O2DSM總收益曲線平均收益曲線邊際收益曲線城鎮土地利用強度收益I階段階段階段圖1

56、.3 城鎮土地利用強度與收益的關系階段：從原點O至O1的區間，平均收益不斷上升直至頂點。在該階段，邊際報酬大于平均報酬，每增加一單位投入，平均報酬不斷增大。在土地利用潛力評價中，體現為土地利用強度從很低（例如閑置土地的利用強度是零）開始，逐漸增加投入，會獲得較大的邊際報酬。階段：從O1點至O2點的區間，邊際報酬和平均報酬處于遞減狀態，但是邊際報酬仍為正值。當邊際報酬為零時，總報酬達到峰值。在此階段里，增加投入，總報酬繼續增大，當抵達峰值之后，就不宜再增加投入，否則總報酬反而會縮小。階段：從O2點向右的區間，邊際報酬已經降為負值，總收益也開始下降。說明投入不僅無新增利可圖，反而損害原有的產出。這

57、三個階段的劃分應用在城鎮土地利用評價上，恰好揭示了由于土地利用強度不同而產生的不同潛力范圍。第一區間是高潛力區，只要不斷加大土地利用強度，就可以輕松取得收益；第二區間的潛力相對有所下降，不斷增加強度帶來的收益漸趨微小，直至O2點，已經絕無強度方面的潛力可挖；第三區間的潛力又逐漸加大，其主要原因不是利用效率低下，而是城鎮土地遭遇了過度的、掠奪式的開發，只有想方設法加以疏散，適當減壓，才能使城鎮土地利用重新回到適宜的狀態。 城鎮土地利用潛力評價的方法體系 城鎮土地利用潛力評價的前提與假設1、土地利用潛力評價不能完全將城市規劃作為“藍圖”顧名思義，所謂潛力即是“現狀值”與“最優值”之間的差距。如果現

58、狀已經非常完美，則必然沒有潛力可挖。然而，“最優值”如何確定？西方經濟學認為，邊際效益為零的點就是效益最大化點。但是在城鎮土地利用這個復雜的動態系統中，幾乎不可能找到理論上的最優值。因此，部分城市選用城市規劃界定的指標作為“最優值”。如果現狀用地性質與規劃不符，則通過變更用地性質挖掘潛力；如果現狀用地強度與規劃限制不符，則通過調整強度挖掘潛力。本研究認為，將城市規劃擺在“最優值”的地位，根據用地現狀與規劃條件的差異而判斷是否有潛力可挖的方法值得商榷。實際上，城鎮土地利用潛力的應用層面之一就是為城市規劃服務，通過判斷城鎮建設用地的潛力差異為今后的規劃調整提供依據。同時，城市規劃也可以為土地利用提

59、供參照。此外，實事求是而言，我國部分城市的規劃并不能完全代表城市發展的科學方向，更不能將詳細的控制性指標作為合理的代表。而且部分城市的規劃沒有及時更新，部分城市尚無近期的城市總體規劃。因此，城鎮土地利用潛力評價與城市規劃成果是互為依據的關系，不可簡單將城市規劃限制值與現狀值比較而得到潛力值。2、在布局結構上承認現狀用地分布的基本合理性城市用地的現狀布局和利用既暗含著一定的經濟學規律，也在很大程度上表現出歷史的隨機性和路徑依賴。例如北京這個超大城市之所以坐落在今天的位置，整個城市呈現規則的方格網狀，北城和東城地價較高且布局緊湊，南城相對松散等情況不能僅僅由經濟學或者任何一門科學來解釋，其形成和演

60、變具有極大的偶然性和隨機性。但是總體而言，應該承認北京城的土地形成今天的利用形式是基本合理的。尤其經過近十幾年來的改革和調整，我國城鎮土地利用的整體趨勢是越來越符合經濟規律，越來越合理化。因此，在土地潛力評價過程中應當尊重現狀，承認城鎮用地總體布局的基本合理性，只是其中的部分內容與其他大部分用地情況有沖突和矛盾。故在由土地利用布局結構不妥而導致的土地利用潛力中，尋找那些典型的不合理用地才是關鍵任務。 城鎮土地利用潛力評價的原則實用性原則：鑒于項目研究成果將直接應用于以土地管理部門為主的相關職能管理部門，因此土地利用潛力的研究更應該關注實用性，避免采用理論性過強，難于理解和應用的方法。可操作性原