1、 第五章 政策執(zhí)行第一節(jié) 政策執(zhí)行的含義、特點(diǎn)和作用第二節(jié)政策執(zhí)行的相關(guān)條件第三節(jié)政策執(zhí)行中需要注意的幾個(gè)問(wèn)題第一節(jié) 政策執(zhí)行的含義、特點(diǎn)和作用一、政策執(zhí)行的含義 指政策方案被采納以后，政策執(zhí)行者通過(guò)一定組織形式，運(yùn)用各種政策資源，經(jīng)解釋、實(shí)施、服務(wù)和宣傳等行動(dòng)方式將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果，從而使既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。 行動(dòng)學(xué)派和組織理論學(xué)派關(guān)于政策執(zhí)行的含義有不同的理解： 行動(dòng)學(xué)派：強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵在于執(zhí)行機(jī)關(guān)如何采取政策行動(dòng)。 組織學(xué)派：強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵在于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的主客觀條件。1、對(duì)象的適用性指一定的政策只適用于一定的對(duì)象。所謂政策對(duì)象就是政策作用和影響的對(duì)象，它涉及到一定的人和事。政

2、策對(duì)象有狹義和廣義之分。狹義的政策對(duì)象只指政策直接作用和影響的對(duì)象；廣義的政策對(duì)象除了直接政策對(duì)象外，還包括與政策執(zhí)行效果有關(guān)聯(lián)的間接政策對(duì)象。 二、政策執(zhí)行的特征 1、對(duì)象的適用性（續(xù)）關(guān)鍵：在政策中準(zhǔn)確表達(dá)其適用范圍（時(shí)間、空間及人）。政策目標(biāo)不清晰、不確定會(huì)對(duì)政策執(zhí)行對(duì)象的適應(yīng)性構(gòu)成障礙。“第二套房”、“消費(fèi)者”、“高考加分”等2執(zhí)行的靈活性 在政策實(shí)踐中，多數(shù)政策都屬于宏觀政策，往往著眼于整體和全局，帶有戰(zhàn)略特征，一般不會(huì)涉及操作層面的具體細(xì)節(jié)。因此，在政策執(zhí)行過(guò)程中，各地方和各部門應(yīng)結(jié)合本地區(qū)、本部門的特點(diǎn)，制定切實(shí)可行的政策方案，切忌僵化教條、生搬硬套。防止“上有對(duì)策 ，下有政策”

3、“上有大政策，下有土政策”3執(zhí)行的有序性 執(zhí)行的有序性是指政策執(zhí)行應(yīng)保持一定的階段性順序和過(guò)程的連續(xù)性。這是政策執(zhí)行程序的核心要求，也是保持執(zhí)行工作穩(wěn)定開(kāi)展的 基礎(chǔ)要素。 政策執(zhí)行的有序性要求政策執(zhí)行程序的每個(gè)環(huán)節(jié)具有時(shí)間上的前后次序。政策執(zhí)行一旦啟動(dòng)，就要一個(gè)階段接一個(gè)階段，一環(huán)扣一環(huán)，層層推進(jìn)，依規(guī)定的次序進(jìn)行下去。 防止超階段執(zhí)行行為。案例10 楊女士擁有的這片地早幾天被當(dāng)?shù)卣馁u了三亞國(guó)土局“掠奪”私人土地 高價(jià)拍賣 （2007/12/10 南海網(wǎng))案例10 三亞國(guó)土局“掠奪”私人土地 高價(jià)拍賣 （2007/12/10 南海網(wǎng)) 楊化臨女士在三亞海棠灣合法擁有一宗面積約為242畝農(nóng)業(yè)

4、用地，土地房屋使用權(quán)證上法定有效期為2048年7月20日止。 2007年12月5日，三亞市國(guó)土局在未征楊女士同意并取得一致意見(jiàn)時(shí)，協(xié)同有關(guān)部門以公開(kāi)拍賣形式將這宗地其中的60多畝，以每畝數(shù)百萬(wàn)的落槌價(jià)賣出。 國(guó)土局領(lǐng)導(dǎo)人表示，因?yàn)闀r(shí)間緊迫，只好先收回其土地使用權(quán)后再進(jìn)行補(bǔ)償。4過(guò)程的動(dòng)態(tài)性 政策執(zhí)行由一系列活動(dòng)構(gòu)成，它是一個(gè)思想和行為需要不斷變化、不斷調(diào)整的過(guò)程。 一方面，政策方案無(wú)論制定得多么好，都不可能與復(fù)雜多變的客觀現(xiàn)實(shí)完全一致； 另一方面，隨著時(shí)間的推移、執(zhí) 行活動(dòng)的推進(jìn)以及環(huán)境和條件的變化，政策執(zhí)行還會(huì)遇到一些新情 況、新問(wèn)題，政策執(zhí)行者只有根據(jù)這些新情況，適時(shí)地、靈活正確地應(yīng)付和處

5、理問(wèn)題。 根據(jù)具體情況和變化了的條件以及反饋的信息，不斷改變、修正和調(diào)整原定的政策策略、計(jì)劃和程序。案例：火車撞死人賠糧票? 火車撞人最多賠元5執(zhí)行的協(xié)調(diào)性 政策執(zhí)行是各種政策要素在空間上的分配、重組、展開(kāi)和運(yùn)動(dòng)的過(guò)程，其中任一要素的發(fā)展變化以及各要素的分配方式、比例、組合結(jié)構(gòu)等變化都會(huì)直接影響到整個(gè)政策執(zhí)行的進(jìn)程。 影響政策協(xié)調(diào)性的因素主要是制度性因素。案例： 路政讓上路交警給罰單 小卡上高速遇政策打架/河南路政交警因拖車起紛爭(zhēng) 6執(zhí)行的時(shí)限性 政策執(zhí)行的時(shí)限性不僅指政策執(zhí)行中每一個(gè)環(huán)節(jié)都有時(shí)間上的要求，還指政策執(zhí)行進(jìn)程的及時(shí)完成。絕大多數(shù)的政策對(duì)執(zhí)行中的許多階段和環(huán)節(jié)都有一定的時(shí)間規(guī)定，這

6、就意味著對(duì)隨意性的限制和對(duì)權(quán)力的制約。影響執(zhí)行時(shí)效性的主要因素是由利益沖突導(dǎo)致的某種妥協(xié)，這種妥協(xié)導(dǎo)致政策執(zhí)行效率極大削弱，根源是政策制定的輕率和信息供給不足。中央和地方財(cái)權(quán)矛盾影響中國(guó)燃油稅征收2007年03月06日 新華網(wǎng) 中共海南省委原書(shū)記阮崇武日說(shuō)，地方財(cái)政無(wú)法在國(guó)家財(cái)政部和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定的稅費(fèi)改革方案中受益，是燃油稅遲遲不能推行的一個(gè)原因。 “方案一旦推行，除了中央財(cái)政增加，其他地方都沒(méi)有增收。由于地方公路和道路管理人員都靠地方財(cái)政養(yǎng)著，只有一家得利，推行起來(lái)會(huì)比較困難。”阮崇武建議國(guó)家在制定政策時(shí)考慮地方的利益，使措施更具可行性。 三、政策執(zhí)行的功能1確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)政策的主

7、要目的不是研究問(wèn)題而是要解決現(xiàn)實(shí)政策問(wèn)題，政策制定主要是研究問(wèn)題的過(guò)程，而政策執(zhí)行才是直接地、實(shí)際地、具體地解決問(wèn)題的過(guò)程。 政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程實(shí)際上也是政策執(zhí)行修正和彌補(bǔ)政策缺陷的過(guò)程。福州市政府規(guī)制電動(dòng)車的政策項(xiàng)目： 從實(shí)證的角度項(xiàng)目完成了既定的目標(biāo)嗎？ 從各方面綜合看，福州市政府采取的“從禁售到禁行”的具體政策項(xiàng)目基本未達(dá)到相關(guān)目標(biāo)。 此項(xiàng)政策受電動(dòng)車所有者及銷售商抵制而并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的減少乃至完全消除電動(dòng)自行車上路的直接目的，這在實(shí)際效果上妨礙了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)； 由于福州公交目前的可達(dá)性差、換乘不便、候車時(shí)間長(zhǎng)、費(fèi)用高等原因，公眾在考慮經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本、便捷狀況等，即使被迫停用電動(dòng)自

8、行車，公眾也多會(huì)選擇自行車或行走的出行方式； 福州市政府規(guī)制電動(dòng)車的政策項(xiàng)目： 公安部門公布的數(shù)據(jù)顯示，因電動(dòng)自行車造成的事故的比例不到全部事故數(shù)量的3%； 因目前并無(wú)確切的數(shù)據(jù)能證實(shí)電動(dòng)自行車電池會(huì)造成多大的污染，沒(méi)有確切數(shù)據(jù)證明電動(dòng)自行車對(duì)環(huán)境的污染程度與汽車對(duì)環(huán)境的污染程度到底是怎樣一個(gè)關(guān)系,此項(xiàng)無(wú)法評(píng)估。2檢驗(yàn)政策成效政策執(zhí)行的過(guò) 程也就是政策效果產(chǎn)生的過(guò)程。只有通過(guò)政策執(zhí)行，才能取得政策結(jié)果，才能對(duì)此進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，才可以根據(jù)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r修正和完善政策，以提高政策的可行性和有效性。3、為后繼政策制定提供重要依據(jù)也稱為政策執(zhí)行的反饋功能。一項(xiàng)政策的執(zhí)行過(guò)程不論好壞，不論是否達(dá)到預(yù)期的政

9、策目標(biāo)，都會(huì)在社會(huì)上造成深遠(yuǎn)的影響或不可逆轉(zhuǎn)的后果。我們面臨的社會(huì)現(xiàn)狀就是過(guò)去無(wú)數(shù)政策和現(xiàn)行政策實(shí)際發(fā)揮影響所形成的結(jié)果。 第二節(jié)政策執(zhí)行的相關(guān)條件 一、必要的政策資源二、順從的目標(biāo)群體三、正確的執(zhí)行策略四、勝任的政策執(zhí)行隊(duì)伍五、有效的溝通 一、必要的政策資源 政策目標(biāo)無(wú)論多么明確，政策規(guī)劃無(wú)論多么精細(xì)，政策方案無(wú)論多么具體，如果負(fù)責(zé)執(zhí)行政策的機(jī)構(gòu)和人員缺乏足夠的用于政策執(zhí)行的資源，執(zhí)行的結(jié)果就不可能達(dá)到政策規(guī)定的要求，就不可能實(shí)現(xiàn)政策的既定目標(biāo)。1、經(jīng)費(fèi)資源2、人力資源3、信息資源： “專家叫蛤蟆不叫，可以一絲不掛地安心睡覺(jué) 蛤蟆叫專家不叫，務(wù)必全副武裝地預(yù)備逃跑”4、權(quán)威資源 二、順從的目

10、標(biāo)群體 政策目標(biāo)群體就是政策直接作用和影響的對(duì)象。政策能否成并不是政策制定者和執(zhí)行者一廂情愿的事情，它與目標(biāo)群體有著至 的關(guān)系。目標(biāo)群體是否能夠認(rèn)可和接受政策，是決定政策成功與否的關(guān)鍵因素。1政策方案對(duì)政策對(duì)象的規(guī)定（P174扶貧貸款問(wèn)題）2政策對(duì)象對(duì)政策的接受程度（執(zhí)行不力/政策缺陷） （廈門PX事件、甘肅陜南事件）3政策執(zhí)行成本對(duì)目標(biāo)群體的影響 簡(jiǎn)例：P175拆除防盜網(wǎng)政策/ 違法成本案例） 三、正確的執(zhí)行策略 1、原則性與靈活性相結(jié)合原則性：保證政策嚴(yán)肅性、權(quán)威性，防止有令不行，有禁不止靈活性：在原則允許限度內(nèi)采取靈活做法 只求神似，不求形似簡(jiǎn)例：中央與地方財(cái)政矛盾 2、建立有效的制度安

11、排 “用制度管人，而非人管人” 原則性和靈活性辯證統(tǒng)一的一種思路政策提倡政策禁止政策界限政 策 靈 活變 通 范 圍走邊緣、不出線，用足用活用好政策 政策變通創(chuàng)造性地執(zhí)行政策 政策變通是政策執(zhí)行原則性和靈活性辯證統(tǒng)一的具體體現(xiàn)。也即執(zhí)行者的“自由裁量權(quán)”。在依法行政的要求下，如何規(guī)范只執(zhí)行者的“自由裁量權(quán)”是當(dāng)前行政體制改革的重大問(wèn)題。 政策變通的三種形式：“求神似、去形似”，“只求形似、不求神似”，“既不神似、也不形似”。只有第一種是真正的變通，其余兩種是對(duì)政策的歪曲。 政策變通的四種情況： 上級(jí)已有明確具體政策的？ 上級(jí)政策只規(guī)定了方向目標(biāo)和一般原則？ 上級(jí)政策不符合辦地區(qū)本單位實(shí)際情況的

12、？遇到新問(wèn)題，上級(jí)還沒(méi)有制定政策的？ “上有政策、下有對(duì)策”及治理“上有政策下有對(duì)策”是改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府的自主權(quán)不斷擴(kuò)大，地方利益不斷膨脹的情況下，地方政府或下級(jí)組織以自身的利益為準(zhǔn)，對(duì)于中央和上級(jí)的政策，進(jìn)行選擇、變通、象征甚至抗拒執(zhí)行。它的表現(xiàn)有： 你有政策、我有對(duì)策替換式執(zhí)行 曲解政策、為我所用選擇式執(zhí)行 軟拖硬抗、拒不執(zhí)行象征式執(zhí)行 搞土政策附加式執(zhí)行 “上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的成因中央與地方利益、上級(jí)和下級(jí)利益的矛盾。“跑部錢進(jìn)”、討價(jià)還價(jià)。政策本身的缺陷：政策不科學(xué)、政策不配套、政策不穩(wěn)定、政策有漏洞。政策執(zhí)行主體的團(tuán)體利益和個(gè)人利益驅(qū)使。政策執(zhí)行監(jiān)控不力，政策執(zhí)行責(zé)任追究

13、制不健全、貫徹不力。政策執(zhí)行主體的“自由裁量權(quán)” 沒(méi)有法律規(guī)范，權(quán)力太大。 “上有政策下有對(duì)策”現(xiàn)象的治理從制度上解決中央和地方的事權(quán)統(tǒng)一問(wèn)題。只要中央政策、宏觀政策沒(méi)有否定和禁止的，地方政策、微觀政策都可以實(shí)施。加強(qiáng)政策研究，使政策科學(xué)化，建立科學(xué)合理的政策體系，做到政策之間相互配套銜接，既不沖突，也無(wú)空白。嚴(yán)格規(guī)范政策執(zhí)行者的“自由裁量權(quán)”。加強(qiáng)監(jiān)督、從嚴(yán)治政，建立健全政策執(zhí)行責(zé)任追究制度 。提高政策執(zhí)行者素質(zhì)，正確處理全局和局部的關(guān)系，維護(hù)中央政策的權(quán)威和統(tǒng)一。請(qǐng)討論案例：“仇和改革引起的爭(zhēng)論” 三、正確的執(zhí)行策略 3、利用各種執(zhí)行手段 行政手段（簡(jiǎn)例：統(tǒng)一窗簾案例） 經(jīng)濟(jì)手段（簡(jiǎn)例：福

14、州、廈門救市措施） 法律手段 思想教育手段（注意逆反心理問(wèn)題） 4、重視成本效益分析 P178戶籍管理政策改革四、勝任的政策執(zhí)行隊(duì)伍 1執(zhí)行人員的素質(zhì)要求 （1）政治素質(zhì)： 公仆意識(shí)，全心全意為人民服務(wù)（2）品德素質(zhì)： 廉潔奉公、盡職盡責(zé)（3）知識(shí)素質(zhì)： 直接/間接知識(shí)、學(xué)歷水平/內(nèi)行專家、資歷/上進(jìn)心、合理的知識(shí)結(jié)構(gòu)（4）能力素質(zhì)： 應(yīng)變、管理、溝通、創(chuàng)新、表達(dá)（5）心理素質(zhì)： 抑制力、臨危不亂、心理承受能力（6）身體素質(zhì)：四、勝任的政策執(zhí)行隊(duì)伍 容忍是“公務(wù)人員”必須的素質(zhì)renjianli發(fā)表于 2008-07-20 鳳凰銳評(píng) 對(duì)于公務(wù)人員，請(qǐng)記住如下兩條原則：一、納稅人（中國(guó)公民）永遠(yuǎn)

15、沒(méi)有錯(cuò)。二、如果納稅人（中國(guó)公民）真的錯(cuò)了，請(qǐng)參照第一條。 對(duì)于納稅人攻擊警察事件，我們必須強(qiáng)調(diào)，納稅人永遠(yuǎn)沒(méi)有錯(cuò)，錯(cuò)的永遠(yuǎn)只是公務(wù)人。不要去檢討納稅人身上的錯(cuò)誤，只能去檢討自己的錯(cuò)誤。 作為公務(wù)員，就是全心全意、忍負(fù)辱負(fù)重、甚至不惜奉獻(xiàn)生命。人民罵你，就是幫你去檢討自己工作中的不足，人民打你，就是對(duì)你工作的不滿。做為納稅人，如果你的行為讓納稅人感覺(jué)不足，讓納稅人感覺(jué)到了不滿，你就應(yīng)該改進(jìn)。資料：公務(wù)化暴力為何愈演愈烈？四、勝任的政策執(zhí)行隊(duì)伍 2 執(zhí)行隊(duì)伍的互補(bǔ) 木桶理論、112、（1）知識(shí)互補(bǔ) ：知識(shí)在交流中增值 多學(xué)科、多層次、知識(shí)內(nèi)容綜合、專業(yè)門類齊全（2）能力互補(bǔ)： 思想家、指揮員、筆

16、桿子、宣傳員、戰(zhàn)術(shù)家（3）年齡互補(bǔ)： 老中青合理搭配、以中青年為主、梯型年齡結(jié)構(gòu)（4）性別互補(bǔ)：賴斯、希拉里、吳儀 “男女搭配、干活不累”（5）個(gè)性互補(bǔ)：氣質(zhì)與性格互補(bǔ)，需要磨合期 漫畫(huà)“內(nèi)耗”柏楊的一句話說(shuō)：“一個(gè)中國(guó)人是條龍，三個(gè)中國(guó)人是條蟲(chóng)；一個(gè)日本人是條蟲(chóng)，三個(gè)日本人是條龍。” 賴斯：闖入白宮的“灰姑娘” 1954年11月14日出生于美國(guó)亞拉巴馬州的伯明翰。 19歲時(shí)，賴斯獲得丹佛大學(xué)政治學(xué)學(xué)士學(xué)位。之后，她又分別于1975年和1981年獲得圣母大學(xué)的政治學(xué)碩士學(xué)位和丹佛大學(xué)國(guó)際研究生院政治學(xué)博士學(xué)位。 1981年，年僅26歲的賴斯成為斯坦福大學(xué)的講師。 1989年1月，剛滿34歲的賴

17、斯出任喬治布什總統(tǒng)的國(guó)家安全事務(wù)特別助理，開(kāi)始了從政生涯。 作為布什政府中的俄羅斯問(wèn)題專家，賴斯是有史以來(lái)美國(guó)政府中職位最高的黑人婦女。 4年期滿卸任后，賴斯進(jìn)入胡佛研究院任高級(jí)研究員。 1993年，賴斯出任斯坦福大學(xué)教務(wù)長(zhǎng)，她是該校歷史上最年輕的教務(wù)長(zhǎng)，也是該校第一位黑人教務(wù)長(zhǎng)。賴斯：闖入白宮的“灰姑娘” 在2000年美國(guó)大選時(shí)，賴斯作為共和黨總統(tǒng)候選人喬治沃克布什的首席對(duì)外政策顧問(wèn)，為布什出謀劃策。 布什當(dāng)選總統(tǒng)后任命賴斯為總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理。她一直是布什總統(tǒng)的得力助手。 2005年1月出任國(guó)務(wù)卿，她是繼克林頓政府的馬德琳奧爾布賴特之后美國(guó)歷史上第二位女國(guó)務(wù)卿。2002年2月，賴斯曾隨布什總統(tǒng)訪華。 2004年7月，賴斯對(duì)中國(guó)進(jìn)行訪問(wèn)。賴斯能講流利的俄語(yǔ)，是俄羅斯（蘇聯(lián)）武器控制問(wèn)題的專家。她思路清晰，抓問(wèn)題準(zhǔn)確，闡述能力極強(qiáng)，博學(xué)勤奮。她還學(xué)過(guò)9年法語(yǔ)，并能彈一手好鋼琴。賴斯至今單身，喜歡看體育比賽。 五、有效的溝通 執(zhí)行中的溝通主要是指執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與有關(guān)部門之間、上下級(jí)之間、執(zhí)行人員之間、執(zhí)行人員與目標(biāo)群體之間為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所進(jìn)行的信息交換 。在政策執(zhí)行中，存在著溝通障礙有：1語(yǔ)言方面的障礙 ：語(yǔ)意差異2知識(shí)