1、Good is good, but better carries it.精益求精，善益求善。行政學研究威爾遜-行政學研究威爾遜我認為任何一門實用科學，在沒有必要了解它時，不會有人去研究它。因此，如果我們需要以某種事實來論證這種情況的話；著名的行政學實用科學正在進入我國高等學校課程的事實本身；則證明我們國家需要更多地了解行政學。然而，在此無需說明，我們并非要調查高校教學計劃來證明這一事實。目前人們稱為文官制度改革的運動在實現了它的第一個目標之后，不僅在人事方面，而且在政府機構的組織和方法方面都必須為繼續擴大改革努力，這是我們大家幾乎都承認的事實，因為政府機構的組織和方法同其人事問題一樣需要進行改

2、進，這一點已經十分明顯。行政學研究的目標在于了解：首先，政府能夠適當地和成功地進行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作。在這兩個問題上，我們顯然更需要得到啟示，只有認真進行研究才能提供這種啟示。但是，我們在進入這種研究之前，需要做到下列幾點：l考慮其他人在此領域中所做過的研究。即是說，考慮這種研究的歷史。2確定這種研究的課題是什么。3斷定發展這種研究所需要的最佳方法以及我們用來進行這種研究所需要的最清楚的政治概念。如果不了解這些問題，不解決這些問題，我們就好像是離開了圖表或指南針而去出發遠航。行政科學是已在兩千兩百年前開始出現的政治科

3、學研究的最新成果。它是本世紀，幾乎就是我們這一代的產物。它為什么姍姍來遲？它為什么直到我們這個忙的幾乎注意不到它的世紀才出現？行政機關是政府最明顯的部分，它是行動中的政府；它是政府的執行者，是政府的操作者，是政府的最顯露的方面，當然，它的歷程也和政府一樣悠久。它是行動中的政府，人們很自然地希望看到政治學的論著者在系統思想史的很早時期即已引起對行動中的政府的注意，并激發他們進行仔細的研究。但是，事與愿違。直到本世紀已經度過了它的最初的青春時期，并且已經開始長出獨具特色的系統知識之花的時候，才有人將行政機關作為政府科學的一個分支系統地進行論述。直到今天，我們所拜讀的所有的政治學論著者都僅僅圍繞下列

4、問題進行思考、爭辯和論證：政府“構成方式”；國家性質，主權的本質和地位，人民的權力和君主的特權；屬于政府核心內容的最深的含義及根據人性和人的目的擺在政府目標之前的更高目標。下列范圍廣泛的理論領域是存在激烈論戰的中心地區：君主制對民主制進行攻擊，寡頭政治力圖建立特權的堡壘，專制制度尋求使其所有競爭者投降的要求得以實現的機會。在這些理論原則的激烈斗爭中，行政機關不能中斷其自身的思考。經常出現的問題是：由誰制定法律以及制定什么法律？另一個問題是如何有啟發性的、公平的、迅速而又沒有摩擦地實施法律。這一問題被看做是“實際工作中的細節問題”，在專家學者們就理論原則取得一致意見后由辦事人員進行處理。政治哲學

5、采取這種方向，當然不是一種意外現象，不是出于政治哲學家的偶然性偏愛或反常行為。正如黑格爾所說的，任何時代的哲學“都只不過是抽象思維所表現的那個時代的精神。”而政治哲學也和其它任何種類的哲學一樣，只不過是舉起了反映當代事務的一面鏡子。在很早的時代，麻煩的事情幾乎都出在政府結構方面。因此，結構問題就成為吸引人們思考的焦點。當時，在行政管理方面很少或完全沒有遇到麻煩問題，至少沒有引起行政官員注意的問題。那時候政府的職能很簡單，因為生活本身就很簡單。政府靠行政命令行事，驅使著人們，從來沒有想到過要征詢人們的意見。那時候沒有使財政人員感到麻煩的公共收入和公債的復雜制度，因此也并不存在感到此種麻煩的財政人

6、員。所有掌握權力的人員都不會對怎樣運用權力長期茫然不解。唯一重大的問題是：誰將掌握權力？全體居民只不過是處于管轄之下的人群；財產的種類很少，當時農莊很多，但卻沒有股票和債券；牲口遠比既得利益集團的數目多。我曾經說過，這一切都是“早期時代”的真實情況。在相對較晚的時期，這些情況也基本上是真實的。人們無需追溯到上一個世紀去探尋目前貿易上的復雜性和使人困惑的商業投機行為是怎樣產生的，也無需這樣做來了解國家公債是怎樣奇異地誕生的。毫無疑問，仁慈的貝斯女王曾經認為16世紀的壟斷資本極難駕馭，要想不燙傷她的手指是不可能的。但是在19世紀龐大的壟斷資本面前，已不再有人記得這些話了。當布萊克斯通“哀嘆地說，公

7、司企業既無軀體可讓你敲打，又無靈魂可供你譴責時，他早在整整一個世紀之前就預見到了這種令人遺憾現象的準確時間。經常擾亂工業社會的老板和工人之間的長期沖突，在黑死病和勞工法出現之前就已開始存在了。但是在我們的這個時代到來之前，它們從來沒有像今天這樣顯示不祥之兆。簡言之，如果在以往許多世紀中可以看到政府活動方面的困難在不斷聚集起來，那么在我們所處的世紀則可以看到這些困難正在累積到頂點。這就是當前必須認真和系統地調整行政工作使之適合于仔細試驗過的政策標準的原因。我們現在所以正產生一種前所未有的行政科學，原因也在這里。關于憲政原則的重要論戰甚至到現在還遠沒有得出結論，但是在實用性方面它們已不再比行政管理

8、問題更突出。執行一部憲法變得比制定一部憲法更要困難得多。下面是巴奇霍特先生對于行政管理中新舊方式之間的差別所做的生動而獨辟蹊徑徑的描述：“從前，當一個專制君主想統治一個邊遠省份時，他便派出一名騎著高頭大馬的總督，其他人則騎在矮小的馬匹上；如果這位總督不派某些人回來匯報他正在作些什么，君主便很少聽到這位總督的信息，不可能采取重大的監督措施，信息的來源是普通的謠傳和臨時性的報告。如果可以肯定這個省份管理得不好，將前一任總督召回，另派一位總督接替他的職位。在文明國家，程序則與此不同：人們在想要進行統治的省份中建立一個機構，要求該機構書寫和抄錄文件，每天向圣彼得堡的首腦機關遞交八份報告。如果在首都沒有

9、人進行匯總工作，對省里人的工作進行“檢查”，看他是否作得正確，在省里也不可能有人作匯總工作。這種作法的后果是加給各種首腦機構大量的閱讀資料和繁重的工作。只有具備最大的先天能力，經過最有效的訓練，具有最堅決、最有持久性的勤奮精神的人才有可能完成這些工作。”沒有任何一種政府職責現在沒有變得復雜起來，它們當初曾經是很簡單的，政府曾經只有少數支配者，而現在卻有大批的支配者。大多數人以前僅僅聽命于政府，現在他們卻指導著政府。在有些國家，政府曾經對朝廷唯命是從，而現在卻必須遵從全民的意見。并且全民的意見正在穩步地擴展成為一種關于國家職責的新觀念。與此同時，政府的職能日益變得更加復雜和更加困難，在數量上也同

10、樣大大增加。行政管理部門將手伸向每一處地方以執行新的任務。例如政府在郵政事務方面的效用、廉價服務和成就，使政府較早地實現了對電報系統的控制。或者說，在收購或建造電報和火車路線方面，即使我們的政府并不遵循歐洲各國政府走過的道路，但卻沒有任何人會懷疑我們的政府必須采取某種方式，使自己能夠支配各種有支配力的公司。除舊有的國家鐵路委員會之外，政府又新設立了全國鐵路特派員，這意味著行政管理職能的一種非常重要而巧妙的擴充。不管州政府或聯邦政府決定對各大公司有什么樣的權力，都必須小心謹慎和承擔責任，這樣做會需要許多智慧、知識和經驗。為了很好完成這些事情必須對其認真研究。而這一切，正如我所說過的那樣，還僅僅是

11、那正向政府機構敞開著的許多大門中的一小部分。關于國家以及隨之而來的關于國家職責的觀念正在發生引人注目的變化，而“關于國家的觀念正是行政管理的靈魂”。當你了解國家每天應該作的新事情之后，緊接著就應該了解國家應該如何去做這些事情。這就是為什么應該有一門行政科學的原因，它將力求使政府不走彎路，使政府專心處理公務減少閑雜事務，加強和純潔政府的組織機構，為政府的盡職盡責帶來美譽。這就是為什么會有這一門科學的原因之一。但是這門科學是在什么地方成長起來的呢？肯定不是在海洋的這一邊。在我們的行政實踐中不可能發現很多公平的科學方法。市政府中的污濁氣氛、州行政當局的幕后交易，以及在華盛頓政府機構中屢見不鮮的雜亂無

12、章、人浮于事和貪污腐化，都使我們決不相信到目前為止，關于建立良好行政管理的任何明確觀念已在美國廣泛流行。沒有，美國的學者們迄今為止并沒有在這門科學的發展中發揮很重要的作用。行政學的博士都產生在歐洲。這門科學并不是我們的創造，它是一門外來的科學，很少使用英國式或美國式的語言規則。它所使用的僅僅是外國腔調。它表述的只是與我們的思想迥然不同的觀念。它的目標、事例和條件，幾乎都是以外國民族的歷史、外國制度的慣例和外國革命的教訓為根據的。它是由法國和德國的教授們發展起來的，因此，其各個組成部分是與一個組織嚴密的國家的需要相適應的，并且是為了適應高度集權的政府形式而建立起來的。因此，為了與我們的目的相符，

13、對它必須進行調整，使之適合于權力高度分散的政府形式建立起來。如果我們要應用這種科學，我們必須使之美國化，不只是從形式上或僅僅從語言上美國化，而是必須在思想、原則和目標方面從根本上加以美國化。它必須從內心深處認識我們的制度，必須把官僚主義的熱病從血管中加以排除，必須多多吸入美國的自由空氣。這一顯然如此容易使一切政府都能得到好處的科學，為什么首先是在歐洲受到重視呢？在歐洲跟在英國和美國不同，其政府長期以來屬于壟斷性；而在美國，其政府長期以來只是享有一種公共性質的授權。如果有人想要找到一種解釋，他毫無疑問將會發現其原因是雙重的：首先，在歐洲，正因為政府不依賴國民的同意，它所要做的更多的工作是統治；其

14、次，想使政府保持壟斷地位的愿望，使那些壟斷者對于發現盡可能不激怒民眾的統治方法深感興趣。此外，這些壟斷者人數甚少，便于迅速采取各種手段。對于這種情況稍做較深入的觀察將會是很有教益的。當然，在提到歐洲政府時，我并沒有把英國包括在內。英國并沒有拒絕隨著時代潮流進行改革。英國只不過是通過程度緩慢的憲政改革，緩和了從一個貴族享有特權的政體演化成具有民主權力的體制這種轉變的嚴厲程度。這種改革并沒有阻礙革命，而是把它限制在采取和平途徑的范圍之內。然而大陸各國長期以來拼命反抗一切改革，他們希望通過緩和專制政府的粗暴程度改變革命的方向。他們希望通過這種作法來完善他們的國家機器，從而消滅一切令人討厭的摩擦；通過

15、這種作法，以及對被統治者利益的關心，來使政府的措施變得溫和，從而使一切起阻礙作用的仇恨得到和解；他們還殷勤而及時通過這種作法來向一切經營事業的階層提供幫助，從而使國家本身變成一切勤勞人民所不可缺少的東西。最后，他們還給予人民以憲法和公民權利。但是，即使在這些措施之后，他們還是得到許可，以變成家長的身分繼續行使其專制權力。他們使自己變得極有效率，從而變得不可缺少；工作極其穩妥，從而不引人注意；極端開明，從而不會受到輕率的質詢；極端仁慈，從而不會引起懷疑；極端強大，從而難以對付。所有這一切都需要進行研究，而他們已對此作了認真的研究。當時，在大洋的這邊，我們在政府工作方面卻沒有碰到重大的困難。作為一

16、個新的國家，并且在其中每一個人都有住房并可找到有報酬的工作，加之政府奉行自由主義原則和在實際的政治活動中運用不受限制的技能。因而長期以來，在行政計劃和行政手段方面，我們并沒有感到需要給以特別注意。我們自然而然地很少注意歐洲出版界送到我們圖書館中的許多書籍的用處和意義，這些書籍對于處理政府事務的方式和手段進行了深入的研究和艱苦的考察。我們的政府如同一個身強力壯的小伙子一樣，其機能已經得到發展，身材已經長大，但在動作方面卻變得笨拙了。其精力和年齡的增長，都已和其所具有的生活技能不相適應。它得到了力量，但卻不具備相應的行為。因此，跟歐洲諸國相比，雖然我們在機構發展的順利和健康狀況方面的優越性是很大的

17、，但我們現在卻面臨著需要進行更加仔細的行政調整和需要具有更加豐富的行政知識的時刻。跟大洋彼岸的諸國相比較，我們正處于一種特別不利的地位。我將努力解釋清楚這方面的理由。通過對當代世界上一些主要國家的制度史的分析判斷，可以說在現存最充分發展的政治體制中，政府經歷過三個發展時期，其它所有政治體制也是如此。這三個時期中的第一個是絕對統治者時期，是行政系統與絕對統治相適應的時期；第二個時期是制定憲法廢除絕對統治者并用人民的控制取而代之的時期。在這一時期中，由于對這些高級目標的關切，因而對行政管理有所忽視；第三個時期是擁有最高權力的人民在使他們掌握權力的新憲法的保障下，著手發展行政管理工作的時期。有一些現

18、在行政實踐方面成為表率的政府，在現代政治的曙光照臨之時，它們的統治者依然享有絕對權力卻同時又很開明。在那里除了瞎子之外，所有人都很清楚地知道，正當說來統治者只不過是被統治者的仆人。在這樣的政府當中，行政管理是按照為促進公共福利的目的而組織起來的，并且具有僅僅完成單一意志所規定的任務才可能具有的那種簡便和效率。舉例來說，普魯士就屬于這種情況。在那里，行政管理已得到最深入的研究，并且幾乎達到了最完善的程度。斐特烈大帝的統治雖然是嚴厲而武斷的，但他仍然真誠地宣稱僅僅把自己看成是國家的主要仆人，把他的巨大機構看成是一個公共信托機關。正是他本人，在他父親所奠定的基礎之上，開始建立普魯士的公共辦事機構，并

19、且使之成為極其認真為公眾服務的機構。他那同樣專斷的繼承人威廉&S226;斐特烈三世，在斯坦因的鼓勵下，設計了許多內容更廣泛的組織特征，把這一工作更往前推進了一步，奠定了今天普魯士行政管理工作的堅實基礎和具體形式。幾乎所有令人贊嘆的管理體制都是在國王的首創之下發展起來的。現代的法國行政管理及其均勻劃分行政區域和秩序井然地將辦公機關分成等級，如果不是在計劃上至少是在實踐上來自同樣的起因。法國的大革命時期制憲會議時期是憲法的“撰寫”時期，還不能說成是憲法的“制定”時期。大革命預示著一個發展憲法時期的到來法國進入了我上面所說的三個時期的第二個時期但革命本身卻并沒有創立這樣一個時期。大革命中斷和動搖了專

20、制主義，但并沒有把它摧毀。繼法國君主之后，拿破侖行使著這些君主所曾經擁有的不受限制的權力。因此，由拿破侖所重新建立的法國行政管理，是我所要列舉的第二個例子。這種管理在憲政時代的曙光到來之前，通過極權統治者的個人意志使行政機制達到完善。從來不曾有過一種共同的和大眾化的意志能夠做出像拿破侖下令所做出的那種安排。這些安排作得是如此簡明，它們打破了地區偏見；如此合乎邏輯，在其影響方面符合大眾的選擇。這些安排是可以由制憲會議頒布的，但是只有通過一個專制君主的無限權力才能夠確立起來。共和八年的行政制度是嚴厲無情的，然而又是徹底和完備的。并且從很大程度上說，這是已經被推翻了的專制主義的一種復歸。另一方面，有

21、一些國家在它們的行政管理受到自由理論的影響之前，就已經跨入了制定憲法和進行民眾改革的時期。在這些國家中，行政管理的改進處于遲滯和半途而廢的狀態。一旦當某個國家開始從事制定憲法的事業之時，它將會發現要停止這一工作，并為公眾建立一個能手而又經濟的行政管理機關是極端困難的。這種對憲法進行修修補補的工作，看來似乎是永無止境的。所制定的常規性憲法很難在持續十年的時間內不作修改和補充，因此詳細論證行政管理的時刻一直姍姍來遲。當然，說到這里，我們的例證便是英國和我們自己的國家。在安茹王朝時代，當憲法生活還沒有因“大憲章”而生根發芽的時候，由于亨利二世精明、勤奮和進取，并且有不折不撓的精神和愿望，開始自覺而有

22、力地展開了法制和行政改革。在英國也跟在其它國家一樣，國王的首創性似乎注定要按照自己的意志來鑄就政府發展方向。但是，輕舉妄動而又猶豫不定的理查德以及軟弱而卑鄙的約翰卻并不像他們的先人那樣是實現這種計劃的人物。在他們在位的年代里，行政管理的發展被有關憲法的斗爭所取代了。在任何一位具備實踐天才或者開明胸懷的英國君王替國家的行政機關設計出精確而持久的模式之前，“議會”已經扮演了國王的角色。因此，英國民族長期而成功地研究了抑制行政權力的藝術，因而卻經常忽視了改善行政方法的藝術。他們在更多的程度上是訓練自己去控制而不是加強政府。他們較關心的是使政府變得公正、溫和而不是使它變得簡捷、有秩序和高效率。英國和美

23、國的政治史不是一部發展行政管理的歷史，而是一部關心立法工作的歷史不是改進政府組織，而是制定法律和政治評論的歷史。因此，我們正處在這樣一個時期，即對于我們這個長時期背著制定憲法的種種習慣的包袱的政府來說，它的健康迫切需要有關行政管理的研究和創造來加以保護。從建立基本原則的角度來說，制定憲法的時期實際上已經結束，但是我們卻無法擺脫它的影響。當我們應該進行創造的時候，我們卻繼續進行政治評論。我們已經到達了我前述的三個時期中的第三個時期即這樣一個時期：人民經過前一時期與專制權力的斗爭，為自己贏得了憲法，他們必須發展行政管理以與這種憲法相適應。可是，我們對于這種新時期的工作卻毫無準備。盡管從政治自由的角

24、度，特別是從政治實踐的藝術和才干的角度說，我們擁有巨大的優勢。然而卻有那樣多的國家在行政組織和行政藝術方面都走在我們前面。當我們對于這種事實感到極度驚訝時，上述情況為這種驚訝提供了唯一的解釋。例如，為什么我們才剛剛開始純潔我們那足足腐敗了50年的行政機構？如果認為是奴隸制度使我們迷失了方向，那就只不過是重復我所曾經說過的老話即我們制度中的缺陷耽誤了自己。當然，一切通情達理的選擇都將會是支持英國和美國的政治道路，而不是支持任何歐洲國家的道路，我們決不會為了學會普魯士的行政管理技巧，而愿意具有普魯土的經歷。而且普魯士特殊的行政管理制度將會把我們徹底悶死。與其變得缺乏獨立精神和循規蹈矩，不如毫無訓練

25、和自由自在要好得多。雖則如此，但卻無法否認還有更好的情況，那就是既具有自由精神而同時又具有非常熟練的實踐能力。就是這種理由更為充足的選擇，強迫我們去探尋有哪些因素可能會阻礙和耽誤我們引進這種非常值得羨慕的行政管理科學。那么，究竟有些什么因素正起著阻礙作用呢？重要的是人民主權。對于民主國家來說，組織行政管理要比君主國家困難得多。正是我們以往最心愛的政治成功的完美性本身困擾著我們。我們把公眾輿論捧上了帝王的寶座，而在公共輿論的統治下面，我們如果要想使主權者在執行任務的熟練技巧方面或者在使政府職能達到完美的平衡狀態方面，接受任何速成的訓練，那是不可能的。也正是我們充分地實現了人民的統治這一事實本身，

26、使得“組織”這種人民統治的工作變得更加困難了。總而言之，為了取得任何進展，我們必須對于叫做公共輿論的由民眾組成的君主進行訓練和勸說這跟影響叫做國王的單一君主比較起來，是一樁可行性極小的工作。一個單一的統治者有可能采納某一個簡單的決策并且立即加以執行。他只可能有一種意見，并且他將使這種單一的意見包含在單一的命令之中。可是另一種統治者即全體人民卻可能具有一大堆不同的意見。他們不能簡單地在任何事情上取得一致。進步必須通過妥協，通過把不同的意見調和起來，通過一系列反復修改的計劃和非常直截了當的原則的抑制作用才能夠取得。這就需要有貫穿了許多年中的持久不斷的決心，需要有體現在一整套修正方案中的斷斷續續的命

27、令。在政府工作方面如同在道德領域一樣，最最困難的事情莫過于取得進步了。在過去，這種現象的原因在于，作為統治者的單一的個人通常都是自私、無知而又膽怯的，或者是愚蠢的盡管偶爾也有個別聰明人。而在今天，原因則在于，統治者是許多人，是人民，并沒有我們可以與之說話的單一的耳朵，他們是自私、無知、膽怯、固執或者是愚蠢的，并且這是一種由數以千計的人群所構成的自私、無知、固執和膽怯盡管其中有數以百計的人是聰明的。在以往，改革者的有利條件是統治的思想有一個確定的發生地，即它存在于一個人的頭腦之中，因而這種思想是可以弄清楚的。雖然這也是改革者的不利條件，這個頭腦并不勤于學習或者僅僅學習了很少的東西，或者這個頭腦處

28、于某個人的影響之下，而這個影響者只是讓它學習一些錯誤的東西。而今天，情況與此相反，改革者卻被下述事實弄得處于迷們之中，那就是統治者的思想并沒有確定的發生地，而只不過是存在于千百萬個投票人的大多數頭腦之中；改革者還被下述事實所困擾著，即這種統治者的思想也同樣是被“寵物”所影響的，這種寵物并不是人，仍然只不過是事先就抱有的意見，也就是種種偏見，但它卻并不因此就失去這個詞舊有的真正含義。偏見是不可以靠理性思考的，因為它們不是理性的產物。在任何地方，當尊重輿論被當作政府的最高原則時，其實際改革必然是緩慢的，并且一切改革都必然是充滿妥協的。因為在任何地方，只要存在著公共輿論，它就必然起統治作用。這是當前

29、半個世界所承認的公理，甚至在俄國這個公理現在也將會被人們所信奉。任何人如果想要在一個現代立憲制的政府中實行某種改革，他就必須首先教育他的公民同胞，使之感到需要有“某種”改革。在這之后，他必須說服他們愿意進行他所主張的那種改革。他必須首先使得公共輿論愿意聽取意見，緊接著就務必作到使輿論愿意聽取正確的意見。他必須鼓動輿論，使之起而尋求某種意見。然后經過安排，把正確的意見擺在輿論前進的道路上。第一步與第二步相比較幾乎是同樣困難。對于輿論來說，掌握它的人總是占絕對優勢的，而要改變輿論則幾乎是不可能的。各種制度在第一代人看來，只不過是似乎可以實現某種原則的權之計。下一代則把它尊崇為有最大可能實現這一原則

30、的近似辦法。而再下一代則把它崇拜為這一原則本身。幾乎并不需要三代人就釀成了這種神化現象；作孫子的常把他祖父猶疑不定的試驗看成是大自然固有結構的一個不可分割的部分。即使我們對于全部政治歷史有清楚的洞察力，并且能夠從那些經過完善訓練的人士頭腦中產生出一些有關政府的穩定、無誤、溫和的明智準則；在這些準則當中一切合理的政治學說都將得到最后的解決，“國家是否將按照這些準則行事？”這就是問題之所在。人們的大多數是極端缺乏哲學頭腦的。而今天，人們的大多數卻擁有投票權。一個真理在被那些每天在一大清早就跑去上班的人們認識之前，必須首先表現得不只是清楚而且還要平易。并且在這同一批人下定決心照此行事之前，必須表明如

31、果不照此行事就將產生重大而且有切膚之痛的不便之處。還有哪一個地方，其缺乏哲學頭腦的人群的大多數在其構成上比美國還要五花八門呢？為了弄清楚這種國家公眾的思想情況，不僅要了解作為舊日主要民族的美國人的思想，并且還要了解愛爾蘭人、德國人和黑人的思想。為了替一種新學說找到立足之地，必須去影響各種各樣的思想。這些思想由各個種族的模式所鑄成，來自產生于各種環境中的偏見，被許許多多各種不同的民族的歷史所扭曲，幾乎受到地球上每一個溫暖或寒冷、開放或封鎖地區的影響。對于行政學研究的歷史以及特殊困難的條件就談論這么多。當我們已經進入這一領域時，我們必須在這樣的困難條件下展開研究工作。現在的問題是，這種研究的題材是

32、什么，以及這一研究所特有的目的又是什么呢？行政學研究(威爾遜)(二)行政管理的領域是一種事務性的領域，它與政治領域的那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。行政管理作為政治生活的一個組成部分，僅在這一點上與企業辦公室所采用的工作方法是社會生活的一部分以及機器是制造品的一部分是一樣的。但是行政管理卻同時又大大高出于純粹技術細節的那種單調內容之上，其事實根據就在于通過它的較高原則，它與政治智慧所派生的經久不衰的原理以及政治進步所具有的永恒真理是直接相關聯的。行政管理研究的目的就在于把行政方法從經驗性實驗的混亂和浪費中拯救出來，并使它們深深植根于穩定

33、的原則之上。正是根據這種理由，我們必須把現階段的文官制度改革看作只不過是為達到更完善的行政改革的一部序曲。現在我們正在改進任命方法，我們必須繼續更適當地調整行政職能，并且規定一些有關行政組織與行政活動的更好辦法。因此，文官制度改革只不過是為我們所要進行的工作做一種思想準備。它將通過樹立公共機關受到公眾信任的神圣尊嚴，使官場生活中的道德氣氛得到在橋。它還通過使機關變得公正不阿的辦法，開辟一條機關事務有條有理的道路。通過端正機關工作的動機，文官制度改革有可能使機關改進其工作方法。請允許我對我已說過的行政管理的范圍略加擴充。需要注意的最重要的一點是這樣一條真理，它有幸已經被我們的文官制度改革家作了如

34、此廣泛的堅決宣傳。這條真理是行政管理置身于“政治”所傳有的范圍之外。行政管理的問題并不是政治問題，雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩地去操縱行政管理機構。這是高層權力的區劃界限，著名的德國學者們堅持這一觀點并認為是理所當然的事情。例如布隆赤里就叮囑我們要把行政管理與政治和法律同樣地區別開來。他說，政治是“在重大而且帶普遍性的事項”方面的國家活動，而“在另一方面”，“行政管理”則是“國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情”。“政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成”，但行政管理并不因此就是政治。然而我們在采取這一立

35、場時并不需要求助于德國人的權威，很幸運的是行政和政治的這種區別現在已是極為明顯，并不需要作進一步的討論。還有另外一種區別必須把它寫進我們的結論里去，這雖然只不過是政治與行政之間區別的另一個側面，但卻是很不容易發覺的。我指的是“憲法問題”和行政管理問題之間的區別，也就是那種必須適合憲法原則所作的政府調整和那種僅僅為了靈活適應上的方便，對于可以改變的目標所作的政府調整這兩者之間的區別。在任何一個進行實際工作的各種各樣的政府部門之中，要想弄清楚究竟什么事情是行政管理，又不卷入為數眾多的易于混淆的細節和細微的易于迷惑的界限之中，并不是容易的事情。沒有一條用以區別行政和非行政職能的界限可以從政府的這個部

36、門劃到那個部門，而不用像翻山越嶺那樣，要跨過其高度使人昏眩的分界群峰和穿過由法律規章所組成的稠密叢林，并且隨時隨地碰到的都是一些“如果”和“但是”，“既然”與“無論如何”之類的詞語，直到這些界限在不習慣于這一類調查方法，并且不熟悉使用進行邏輯識別的經緯儀的人們的眼里變得完全辨別不清時為止。一大難行政管理工作都是“無聲無息地”在世界大部分地區進行著，而這些行政管理工作現在是一會兒被政治“管理”、會兒被憲法原則弄得混亂不堪。這種容易產生混亂的狀態，也許可以說明尼布爾的這樣一種說法。他說：“自由絕對是更多地取決于行政管理而不是取決于憲法”。乍看起來這種說法似乎基本上是正確的。顯然在有關自由的具體實施

37、方面，其方便條件的確更多地是取決于行政安排而不是憲法保障，雖然只有憲法保障才能維護自由的存在。但是（再仔細思考一下）即使只分析到這里，難道這種情況就是真實的么？自由并不存在于簡易的職能行動之中，正如同智慧并不存在于安適與活力之中一樣，而安適和活力是與一個強壯的人的四肢活相聯系的。存在于人的心目中或憲法中起支配作用的各種原則，才是自由或者奴役狀態的最活躍的原動力。因為依賴和屈服并沒有帶著鎖鏈，它們都是從慈父船體貼入微的政府每一個改善工作條件的計劃中體現出來的，因而它們并不因此就會轉變為自由。自由并不能在遠離憲法原則的情況下生存下來，而且任何一種行政管理，不管它的方法是多么完善和自由，只要它是以不

38、自由的統治原則為基礎的，那它就不可能給予人們以一種比贗品式的自由更多的東西。對于憲法和行政職能二者在管轄范圍之間的差別有了清楚的認識之后，理應不會再留下產生誤解的余地，并且有可能提出某些基本上可以確定的標準來，而上述清楚的認識是能夠建立在這種標準之上的。公共行政就是公法的明細而系統的執行活動。一般法律的每一次具體實施都是一種行政行為。例如，有關捐稅的征收和增加，罪犯的處以絞刑，郵件的運輸和投遞，陸海軍的征募和裝備等等，、顯然都屬于行政行為。然而指導這些應予進行的工作的一般性法律，卻顯然是在行政管理之外和行政管理之上的。有關政府活動的大規模計劃并不屬于行政管理范圍。因此，憲法所要認真過問的只是政

39、府用以控制一般性法律的那些手段，我們的聯邦憲法遵循這一原則。其表現方式是對于即使是最高層次的純粹執行機關也不置一詞，而是對聯邦總統做出規定。因為他是要參與行使政府的立法和決策的，只是對最高司法部門的那些法官做出規定，因為他們的職責在解釋和保衛憲法原則，而不涉及那些僅僅陳述這些原則的人們。這并不完全是“意志”與相應“行動”之間的區別，因為行政官員在為了完成其任務而選擇手段時，應該有而且也的確有他自己的意志，他不是而且也不應該是一種純粹被動的工具。這是一般決策和特殊手段之間的區別。的確，在下述這個問題上行政研究侵犯了憲法的領域或者至少是侵犯了那種似乎屬于憲法的領域。從哲學的角度看，行政學的研究與適

40、當分配憲法權力的研究密切相關。為了獲得辦事效率，必須找到一種極為簡便的安排。通過這種安排，可以使官員準確無誤地承擔責任。必須找到不給權力帶來損害的最佳分權方式，找到不會導致責任模糊的最佳責任分擔方式。而這種分權問題，當其被引入政府的高層和根本職能這一范圍時，就顯然是一個重要的憲法問題了。如果行政學之研究能夠找到作為這種分權辦法之基礎的最佳準則，那么它就等于為憲法研究做出了不可估量的貢獻。我堅信在這個問題上面，孟德斯鳩的意見并不是最后的結論。跟在其它制度之下相比較，也許在民主制度下面，找出分權的最佳準則顯得尤為重要。因為在民主制度之下，官員們為許多主人服務；而在其它制度下面，他們僅僅為少數人服務

41、。一切統治者對其臣仆都是懷疑的，而作為主權者的全體人民也完全符合這一規律，決不例外。但是人民的懷疑怎樣才能通過具有“知識”而得以減少呢？如果這種懷疑僅僅由于提高明智的警惕性就能夠加以澄清，那它將是完全有益的；如果這種警惕性能夠通過對責任進行準確無誤的分配而有所加強，那它也將完全是善良的。無論是在私人或公眾的頭腦中，懷疑這種思想本身絕對是健康的東西。在人生一切關系當中，“信賴就是力量”，并且正如合同憲法改革者的任務在于創造信賴條件一樣，行政管理組織者的任務也在于使行政管理與職責分明這一條件相適應，因為職責分明能夠保證人們產生信賴感。那么。請允許我說，巨大的權力和不受限制的自由處置權限在我看來似乎

42、是承擔責任的不可缺少的條件。在碰到優良或惡劣的行政管理的時候，必須能夠較容易地對公眾的注意力加以誘導，使之對于一個人究竟應該是加以頌揚或譴責做出判斷。只要權力并不是不負責任的，那它就絕沒有危險性。如果權力被加以誘導，使得許多人各享有一分，那它就很容易受到監督和接受質詢。如果一個人為了保持其職務，必須取得公開而且真正的成功。并且如果與此同時，他感覺到自己已被授予以任意處置的巨大自由權力時，那么他的權力越大，他就越不可能濫用此種權力，他就會更加受到鼓舞，更加頭腦清醒和更加被這種權力所激勵。而他的權力越小，他就會感到他的職位無疑是既模糊又不引人注意的，他就越容易墮落到不負責任的狀態之中去。就在這一點

43、上，我們便很顯然地進入到了一個問題更為重大的領域之中，這問題便是公共輿論與行政管理之間的正常關系。官員們值得信任的品德應該向什么人披露呢？官員們關心公眾究竟是不是為了取得他所應得的頌揚和加速晉升呢？或者僅僅是為了做給他機關里的上級看的呢？人民是否應該動員起來解決行政紀律問題，正如同他們已經動員來解決憲法原則問題一樣呢？這類問題顯然毫無疑問是立足于本文全部研究內容中最基本問題就是：在行政管理活動當中，群眾輿論將起什么作用？準確的答案似乎是：公共輿論將起權威性評判家的作用。但是,輿論權威所賴以形成并顯示出來的“手段”是什么呢；在組織行政管理工作方面，我們美國所特有的困難并不在于失去自由的危險，而是

44、在于不能夠或不愿意把自由的要素和它的偶然因素分別開來。我們的成就已經被我們那種令人煩惱的錯誤弄成值得懷疑的東西了，這錯誤就是試圖通過投票作過多的事情。自治并不意味著對每樁事情都要插上一手，正如同操持家務并不意味著一定要用自己的雙手去做飯一樣。在管理爐灶與爐火方面，應授予炊事員很大的自由處置的權力。在一些國家，對于輿論所應有的特權還應進行教育，輿論還沒有習慣于按照自己的方式辦事。我們這個國家，關于公共輿論的范圍這一問題是更有可能得到解決的。在找們這里，公共輿論已經廣泛覺醒并且特別注意無論如何都要按自己的方式行事。當你看到一位德國的政治科學教授為了向他的同胞進言；“請你沒法對國家大事發表一點意見”

45、，因而寫下整整一本書的時候，你會覺得這是十分動人的事情。而對于一個如此謙遜的公眾，我們至少可以預見到，他們在認識到自己受到強制，“無”極考慮和講話的事情上一定會是很溫順和聽話的。這種公眾可能是反應遲鈍的，但卻決不會是愛管閑事的。它在試圖教導他人之前必然會先同意接受他的教導，它所受的政治教育必然走在它的政治行動之前。而在努力指導我們本國的公眾輿論時，我們所要對付的是這樣一位學生，他習慣于認為自己早已受到過十分充足的訓練。問題在于應該使公眾輿論具有效力，而我們又免遭它的好管閑事之苦。當公眾評論直接關注政府的日常瑣事和政府對日常工作方法的選擇時，它當然會像是一個笨拙討厭的家伙，像是一個鄉下人在操縱一

46、部難以駕駛的機器。但是無論是在政治還是在行政方面，當對制定基本政策的更為巨大的力量進行監督時，公眾的批評則是完全安全而且有益的，是完全不可缺少的。應該讓行政學研究會發現一些最佳方法，這些方法能夠給予公眾評論這種控制監督的權力，同時使之與一切其它的干擾活動分離。但是，在行政學研究已經告訴人民應該期望與要求什么樣的行政管理，以及怎樣實現他們的要求時，它的全部任務是否就已經完成了呢？難道不應該前進一步為公共服務機關培訓后備人員嗎？當前在我們這個國家，有一種普及政治教育的值得贊嘆的運動正在進行之中。在缺乏一個師資配備良好的政治科學講座的條件下，沒有一所有威望的大學可以興辦下去。這樣種時刻即將到來，即通

47、過這種方式進行的教育只能夠達到某種深度。它將會使對政府的明智的批評大量增加，但決不會培育出一大批能干的行政管理人員；它將為發展對政府的一般原則的準確理解做好準備，但是它卻不一定會對管理政府的技能有所促進。這是一種有可能培養出立法人員、但卻不能培養出行政官員的教育。如果我們要想改進這種作為政府推動力量的公眾輿論，我們就必須準備一批更好的官員以充當政府的“工具”。如果我們要添置新的鍋爐并且加大推動我們政府機器的爐火，我們就必須使舊的輪子、接頭、閥門和皮帶等，在新力量的推動下盡可能不發出嘎吱嘈雜的聲音。無論哪里要補充動力或需要進行調整，我們就必須安上新的運轉部件。為了建立民主制度必須對文職機關的人員

48、進行競爭性考試，這些人員已為接受技術知識方面的各種形式的考試做了充分的準備。一支在技術上受過訓練的文官隊伍不久即將成為不可缺少的因素。我認為一支經過特殊訓練的文官隊伍，在接受任命、進入完善的組織機構、擺在適當的級別上和接受特有的紀律之后，在許多深謀遠慮的人看來，似乎包含了一些綜合起來足以形成一個討厭的官僚階層的因素形成一個獨特的、難結社性的團體、他們的感情與那種進步而且具有自由思想的人民相去甚遠，他們心胸狹窄，充滿著乖僻的文牘主義式的卑劣行徑。可以肯定，這樣一個階層在美國必然會是百分之百令人討厭的和有害的。任何旨在培育這樣一個階層的措施，對我們說來都將是反動而且愚蠢的措施。但是如果害怕產生出一

49、個像我在這里研究結果指出的那樣的跋扈而且反對自由的官僚階層，那就等于完全忽視了我所希望堅持的原則。這種原則是：美國行政管理必須在一切方面都對公眾輿論有敏銳的反應。在任何情況下，我們都必須有一支受過充分訓練的、以良好行為進行服務的官員，顯然是一種工作上的需要。但是當你探討過究竟什么是良好的行為時，那種擔心這樣、一個階層將會具有某種反美因素的疑慮便會煙消云散。因為很顯然這一問題的答案是顯而易見的，良好行為就對其為之服務的政府的政策具有堅定而強烈的忠誠。那種政策在各方面都絕沒有官僚作風的污點，決不是出自常任文官的創造，而是那種直接。而且必須要對公共輿論負責的政治家的杰作。只有當一個國家的全部行政機關

50、與人民、人民領袖以及其普通工作人員的共同政治生活隔離的時候，官僚制組織才可能生存。官僚制組織的動機。目標、政策和標準必然是官僚性的。我們規定所有的部都必須是真正為民眾服務的，因而對于在真正為民眾服務的部長領導下履行任務的官員們，要想指出他們無恥的獨斷專橫的任何實例，看來是很困難的。而另一方面，要舉出其它的正面例子則將是很容易的。例如在普魯士斯坦因的影響下；一個具有真正公共精神的政治家，其領導方式可以把自負而且敷衍塞責的機關變成公共政府的具有公正精神的工具。我們的理想模式是通過某種方式建立一個有文化教養和自立精神的文官制度，它完全能夠有理智有力量地展開活動，同時與公眾的思想保持著非常緊密的聯系。

51、這種方式就是選舉和經常性的公開協商，它可以徹底排除武斷和階級態度。行政學研究(威爾遜)(三)當對行政學研究的題材和目標作了某種程度的考察以后，那么關于最適合于這種研究的方法以及對于它最有用的觀點是什么，我們將得出怎樣的結論呢？政府與我們是如此接近，是我們每天都習慣于與之打交道的這樣一個龐然大物，因此我們就難以看出有對它進行任何哲學上研究的必要。或者如果展開了這種研究的話，也難以看出這種研究的準確目的。我們用腳走路的時間已經過于長久，現在再研究走路的技巧是為時已晚。我們是一個講求實際的民族，生來就是如此靈巧，經過若干世紀的實驗性的訓練，我們是如此擅長于自我管理，以致我們幾乎不再有能力去發現我們可

52、能正在采用的某一特定制度的缺陷。其原因正是因為我們太容易學會使用任何一種制度了。我們并不研究治國的藝術，我們卻治理著國家。但是僅僅依靠沒有經過訓練的辦事天才，是不能把我們從行政管理方面可悲的嚴重失誤中拯救出來的。雖然我們是有著悠久傳統和經過了反復選擇的民主主義者，我們卻依然是相當不成熟的民主主義者。民主雖然有著古老的歷史，但是要把它在現代觀念和條件之上組建起來，還依然是一件未竟事業。民主國家要準備肩負起行政管理方面的無數重擔，這是工業和貿易時代的需要，正在非常迅速地積累起來。如果不對政府進行比較研究，我們就不能使自己從下面這種誤解中解放出來，即認為在民主國家其行政管理跟非民主的國家相比較，是建

53、立在一個根本不同的基礎之上的。在經過這樣一番比較研究之后，我們便可以充分地給予民主這樣一種榮譽，即對于影響公共福利的一切重大問題，它是用辯論的方式最后加以決定的，它是在大多數人意志的基礎之上建立其政策框架的。但是對于一切政府，我們卻只可能找到一種進行良好行政管理的規則。在與行政管理職能有關的各個方面，一切政府都具有很強的結構方面的相似性。不僅如此，如果各種政府想成為同樣有用和有效率的政府，他們就“必須”在結構上有高度相似之處。不管在動機、服務、能力方面的差距是如何巨大，一個自由人和奴隸一樣，具有同樣的生理器官，同樣的活動要素。君主國家和民主國家，盡管其他方面彼此有根本上的差別，然而實際上卻都有

54、許多相同的工作需要加以照管。當前，我們完全可以適當地強調一切政府之間的這種實際上存在的相似性，因為在像我們這樣的國家里，現在正處于這樣的時代：濫用權力現象很容易被一種勇敢、機警、喜歡打聽而又善于偵察的公共輿論和一種堅定的大眾化的自主性給予揭露和加以制止，這種公共輿論和自主性是前所未有的。我們在認識這一點上顯得很遲鈍，而要認識這一點是很容易的。不妨設想一下在美國建立一種個人獨裁政府的情景，這就如同設想要建立一種全國性的對雷斯的崇拜一樣。我們的想象力是太現代化了，我們不適宜于崇拜豐功偉績。除了適當強調之外，我們還有必要認識到所有相類似的政府，它們在行政管理方面的合法目標也是相同的。這是為了使人們不

55、至于在下述的觀點面前吃驚：以為我們是在外國的行政管理制度當中尋求教訓和啟發。這是為了使人們免除這樣一種憂慮，即我們有可能會盲目地引進某些與我們的原則不相符合的東西。那種對把外國制度移植到我們國家的意圖進行指責的人肯定是盲目地步入歧途，這是不可能的，外國制度完全沒有在這里生長的可能。但是，如果有某種符合我們要求，可以加以利用的外國的發明創造，我們為什么不加以利用呢？我們以一種外來的方式應用它們是不會有危險的。我們引進了大米，但我們卻不用筷子吃飯。我們的全部政治詞匯都是從英國引進的，但我們卻從其中淘汰了“國王”和“貴族”。除開建立在個人基礎之上的聯邦政府的活動以及聯邦最高法院的某些職能之外，我們究

56、竟做過一些什么樣的組織工作呢？只要我們能夠從根本原則上認識其在環境條件方面的全部根本差別，我們就能夠完全和有益地引進他們的行政科學。我們僅需要用我們的憲法把它加以過濾，只需要把它放在批判的文火上烘烤，把其中的外國氣體蒸餾掉。我知道，在某些忠心耿耿的愛國主義者頭腦中存在著一種深深的恐懼，認為研究歐洲制度可能會使人認為某些外國方法比某些美國方法要優越一些。這種恐懼是不難理解的，但是這種看法不會得到任何一個階層的同意。尤其有必要強調的是應該因此排除一切成見，這些成見反對行政研究中向除了本國之外的一切地方去尋求啟示，因為在整個政治學的領域里，我們在使用歷史比較法時，似乎沒有任何領域要比行政學這一領域更為安全的了。也許形式愈新穎，我們就研究得愈出色。我們將會以更快的速度了解我們自己方法中的特點。如果采取拿我們自己跟自己比較的方式，我們就將永遠無法了解我們自己的缺點和優點。我們對于自己制度的表現和程序是太習慣了，因而不能夠發現它的真正意義。也許甚至英國的制度也與我們自己的太相象了，因而不能用來作為最有用的例證。總的說來，最好是選擇與我們自己完全不同的環境氣氛，極其認真地考察例如