1、論行政公文的倫理道德困擾與法律約束隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以不可抗拒的魅力潛入我國(guó)社會(huì)生活的每個(gè)層面，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效、有序發(fā)展提供服務(wù)的行政公文，亦在社會(huì)生活的每個(gè)層面、每個(gè)領(lǐng)域獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，其運(yùn)用頻率之高，使用范圍之廣，是有史以來從未有過的。可以明確地說，行政公文已成為政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活、社會(huì)生活中須臾不可離開的“必需品”。然而，令人遺憾的是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為行政公文普及開辟了新的生存和發(fā)展空間的同時(shí)，也給行政公文本身帶來了一系列的倫理道德困擾。倫理道德是人類所特有的、由經(jīng)濟(jì)關(guān)系決定的、以善惡為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、依照社會(huì)輿論、內(nèi)心信念和傳統(tǒng)習(xí)慣來維持的，調(diào)整人與人、個(gè)人與社會(huì)之間關(guān)系的原

2、則、義務(wù)和規(guī)范的總和。其核心內(nèi)容是既簡(jiǎn)單又崇高的，用著名哲學(xué)家魏英敏、江暢、戴茂堂三位教授的話說，就是“為人民服務(wù)”。他們認(rèn)為“為人民服務(wù)”是倫理道德之“母”、之“根”，是黨德、政德、民德三個(gè)方面的總和。無論是哪一個(gè)方面，倫理道德總是理想性與現(xiàn)實(shí)性統(tǒng)一的。而現(xiàn)實(shí)的道德是倫理的最底線。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展、深入的今天，肩負(fù)領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)、管理和教化、規(guī)范和準(zhǔn)繩、聯(lián)系和知照、依據(jù)和憑證等作用的行政公文，有的在不斷地沖擊著倫理道德的底線，給應(yīng)用文本身帶來了諸多的倫理道德困擾。客觀而論，中國(guó)正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出中外、新舊因素多元、交叉、重疊狀況，與此相應(yīng)，行政公文寫作亦

3、處于中外、新舊雜存的狀態(tài)。在這種狀態(tài)中，一方面良好的倫理道德資源正在逐步地重組和挖掘，另一方面惡劣的觀念和風(fēng)氣也在不斷地蠶食和侵吞固有的倫理道德領(lǐng)域，正在從人們防守最薄弱的地方呈輻射狀向周圍擴(kuò)散。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。有的行政公文對(duì)人民的利益構(gòu)成了挑戰(zhàn)從政治文明的內(nèi)涵出發(fā)看待問題，可以說，人民的利益，就是執(zhí)政黨的利益，就是國(guó)家利益。任何國(guó)度的任何執(zhí)政黨，不把人民的利益置于自身的利益之上，這個(gè)執(zhí)政黨就會(huì)失去執(zhí)政的根本基礎(chǔ)，在民主國(guó)家就可能被選民淘汰，在集權(quán)國(guó)家就會(huì)被人民推翻。正是基于世界歷史上的大量事實(shí)，胡錦濤同志明確地提出：權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。這不僅是保持執(zhí)政黨長(zhǎng)久執(zhí)政的基

4、礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)政治文明的有效步驟。可是，在目前大量的行政公文中，出現(xiàn)了不少與這一大的發(fā)展趨勢(shì)不相協(xié)調(diào)的行政公文。也就是說，利用行政公文這一載體去“合法”地侵占、損害人民的利益。如在我國(guó)電信、商品房、公共服務(wù)、中介服務(wù)幾大行業(yè)中，侵害消費(fèi)者權(quán)益的“霸王條款”極為嚴(yán)重。省某無線市話服務(wù)“協(xié)議”中“規(guī)定”：“因改善網(wǎng)絡(luò)通訊質(zhì)量，公司對(duì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行擴(kuò)容、調(diào)整、升級(jí)等措施，為此影響客戶通信，本公司不承擔(dān)責(zé)任。”某省一些移動(dòng)電話服務(wù)協(xié)議中“規(guī)定”：“客戶充分認(rèn)識(shí)到移動(dòng)電話通訊服務(wù)不可避免會(huì)受到網(wǎng)絡(luò)覆蓋、網(wǎng)絡(luò)故障及系統(tǒng)優(yōu)化、升級(jí)時(shí)的影響，并可能造成通信的中斷。客戶承諾和保證不會(huì)因該類情況而向聯(lián)通公司索賠。”（見新

5、華社2004年4月27日電）類似這樣的協(xié)議、規(guī)定在其他行業(yè)中亦不少見，此類協(xié)議、規(guī)定是建立在不平等的權(quán)利的基礎(chǔ)上的單方面的行為，因而被人民群眾稱為“霸王條款”。可以說，這些“霸王條款”是目前擺在我們面前的一個(gè)重大社會(huì)倫理道德問題，已經(jīng)成為一個(gè)社會(huì)性的憂慮。哈耶克認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最重要的倫理道德基礎(chǔ)是“責(zé)任感”，這種責(zé)任感源于每一個(gè)組織、每個(gè)人對(duì)自己行為的一切后果負(fù)責(zé)的倫理道德。沒有基于倫理道德基礎(chǔ)上的責(zé)任感，任何職業(yè)都將失去它的價(jià)值。行政公文在向人民群眾傳遞政策、法規(guī)等信息的同時(shí)，也在輸送責(zé)任意識(shí)。而這些“霸王條款”輸送給消費(fèi)者的是逃避責(zé)任，這樣做的后果必然導(dǎo)致社會(huì)倫理道德水平的下降。有的“紅頭

6、文件”違法法，是由國(guó)家制定、認(rèn)可，受國(guó)家強(qiáng)制力保證執(zhí)行的行為規(guī)則的總稱。有的學(xué)者、專家認(rèn)為，“法是把道德范圍里最普遍的原則規(guī)定下來，是最基本的道德，是道德的底線”。由此可知，法治與道德是密不可分的。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，有些黨政部門為了維護(hù)自身或一部分人的利益，動(dòng)輒先用“紅頭文件”開道，用“土政策”予以強(qiáng)行實(shí)施，使群眾深受其害。可以說，這些“紅頭文件”在向道德“底線”挑戰(zhàn)。據(jù)新華社北京2004年3月25日電：江西井岡山市黨政機(jī)關(guān)要遷到離原地30公里以外的新城區(qū)辦公，為了“聚集人氣”，市委、市政府聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于全市干部職工在新城區(qū)購(gòu)置商品住宅的實(shí)施意見。意見規(guī)定：搬遷到新城區(qū)辦公的機(jī)關(guān)事業(yè)單位的干部職工

7、，都必須在今年12月31日前在新城區(qū)購(gòu)買一套商品住宅。“規(guī)定期限內(nèi)沒有完成商品房購(gòu)置任務(wù)的干部職工，將交流到其他單位工作。今后還要把是否在新城區(qū)購(gòu)買商品住宅作為干部提拔任用的考核內(nèi)容。”這個(gè)蓋有中國(guó)共產(chǎn)黨井岡山市委員會(huì)、井岡山市人民政府大紅印章的應(yīng)用文，明顯地與法理相悖。一是該意見強(qiáng)令買房屬于違法行為。我國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)定：“消費(fèi)者享有自主選擇商品和服務(wù)的權(quán)利。消費(fèi)者有權(quán)自主決定購(gòu)買或者不購(gòu)買任何一種商品。”遷到新城區(qū)辦公的干部職工是否愿意購(gòu)買商品住宅，純屬個(gè)人民事行為，地方黨委和政府沒有任何權(quán)力干涉，強(qiáng)迫其購(gòu)買就是屬違法行為。二是違反了國(guó)家公務(wù)員暫行條例、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例。干

8、部是否要交流，是否要選拔運(yùn)用，怎么同購(gòu)房與否掛鉤呢？全面推行依法行政，不僅是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求，也是社會(huì)主義倫理道德建設(shè)的基本要求。從根本上說，道德是一種“崇善”、“趨善”和“擇善”行為，是基于對(duì)一種價(jià)值觀的判斷和選擇，而不是基于對(duì)現(xiàn)實(shí)得失利害的計(jì)較。如果一個(gè)政黨、政府組織在規(guī)章制度、運(yùn)作方式等方面存在著錯(cuò)誤的道德導(dǎo)向，運(yùn)用手中的權(quán)力做違背民意、損害民利的事，整個(gè)社會(huì)道德建設(shè)就會(huì)本末倒置，依法治國(guó)就會(huì)失去強(qiáng)有力的支撐，其踐履者不僅會(huì)付出高昂的代價(jià)，而且有可能陷入孤立無援、應(yīng)者寥寥的尷尬境地。從倫理道德上講，中國(guó)目前正處在從傳統(tǒng)的禮俗型社會(huì)向現(xiàn)代法理型社會(huì)轉(zhuǎn)變之中，而有些領(lǐng)導(dǎo)者只強(qiáng)調(diào)

9、傳統(tǒng)禮俗道德中的服從、奉獻(xiàn)，忽視了其關(guān)懷、友愛、憐憫。法理型社會(huì)是建立在其成員對(duì)自身合理利益的明確意識(shí)以及對(duì)他人和社會(huì)合理利益的承認(rèn)的基礎(chǔ)上的。因此，在現(xiàn)代社會(huì)合理的利益是道德的基礎(chǔ)，也是法制得以實(shí)施的基礎(chǔ)。誰損害了這種利益，誰就是在破壞道德基礎(chǔ)和法制基礎(chǔ)。因此，在行政公文寫作中，應(yīng)提高道德警覺和法制警覺。利用“紅頭文件”濫用公共權(quán)力據(jù)新華社2004年5月23日電：河南省縣、縣、縣、縣為了解決投資困難問題，利用“紅頭文件”強(qiáng)掏干部職工腰包，已引起群眾強(qiáng)烈不滿。4月28日，縣下屬的黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位干部職工接到縣政府的緊急“通知”：當(dāng)月的工資不發(fā)了，改作“捐款”。縣里還要求各單位領(lǐng)導(dǎo)督促職工寫自

10、愿投資“保證書”，不寫的話，由所在單位領(lǐng)導(dǎo)代寫。更有趣的是，市兩開發(fā)區(qū)以“最優(yōu)惠政策扶持礦泉水廠”，變著法子強(qiáng)掏群眾腰包。今年5月初，市區(qū)龍寶、五橋移民開發(fā)區(qū)黨工委、管委會(huì)辦公室，先后下發(fā)了關(guān)于將“雄鷹”礦泉水作為龍寶指定飲用水的通知、關(guān)于支持“雄鷹”礦泉水銷售的通知、關(guān)于加大力度支持“雄鷹”礦泉水銷售工作的通知，不久，龍寶教委要求轄區(qū)內(nèi)的中小學(xué)校統(tǒng)一飲用“雄鷹”牌礦泉水。這種利用“紅頭文件”借辦教育、搞綠化、搞城建、扶持企業(yè)發(fā)展而向干部、職工強(qiáng)集資、購(gòu)買的行為，是一種濫用公共權(quán)力的行為，它違背了憲法精神，沖擊著倫理道德的底線，在群眾中、在社會(huì)上，已造成了很壞的影響。這些“紅頭文件”明顯地停留

11、在計(jì)劃年代的層面上，仍然過多地用公共利益來壓制個(gè)人道德。它在向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的同時(shí)，侵占和剝奪著個(gè)人的權(quán)力和利益。以“公共利益”的名義干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這不僅有違社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，而且直接誘發(fā)、刺激社會(huì)風(fēng)氣和倫理道德的敗壞，使得主流的倫理道德關(guān)系淹沒于散沙式的個(gè)人企求之中（當(dāng)官的為了政績(jī)而損害群眾的利益），自覺的道德要求已隱匿于權(quán)力的隨意接受中，人們內(nèi)心的倫理道德感也因此而日益冷淡。為什么那些曾經(jīng)使人熱情如火的道德說教再難以引起人們內(nèi)心的認(rèn)同，原因恰恰在這里。如果在社會(huì)中，個(gè)人只有義務(wù)而沒有權(quán)利，只有責(zé)任而沒有自由，個(gè)人的利益無端被強(qiáng)制剝奪，時(shí)間一長(zhǎng)，就會(huì)由于受壓抑而產(chǎn)生道德怨恨，對(duì)

12、各種道德要求就會(huì)進(jìn)行排斥和抵制 。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，個(gè)人權(quán)利和自由已不是可有可無的，而是體現(xiàn)公民道德主體地位不可缺少的重要方面。因此，各級(jí)組織在行使公共權(quán)力時(shí)，首先應(yīng)尊重公民的權(quán)利，讓公民活得有尊嚴(yán)。只有在此基礎(chǔ)上，公民才會(huì)主動(dòng)地承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任。針對(duì)上述應(yīng)用文中的種種困擾，法學(xué)家、倫理學(xué)家認(rèn)為，應(yīng)運(yùn)用法律手段來約束、制止這種種既違反倫理又不合法的行為。頒布定期清理文件的規(guī)定。依照行政程序法、行政許可法等法律的規(guī)定，應(yīng)定期清理黨政機(jī)關(guān)及其職能部門頒發(fā)的“紅頭文件”，凡是不合法和侵害人民群眾利益的文件，或公布廢止，或限期修改。據(jù)武漢晚報(bào)2004年5月8日?qǐng)?bào)道，武漢市近期共清理了1978年以來的

13、文件12491件，認(rèn)定不合法或有問題的文件有138件。客觀而論，清理“問題文件”，相當(dāng)于刪除了帶“病毒”或者可能感染“病毒”的文件，無論對(duì)于倫理道德建設(shè)，還是對(duì)于法制建設(shè)，都是利國(guó)利民的好事，應(yīng)形成“清理文件”制度，按制度辦事，定期清理有“病毒”文件，否則，應(yīng)追究主要責(zé)任人的行政責(zé)任或法律責(zé)任。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑是互為依存、互為促進(jìn)的。我們的經(jīng)濟(jì)體制改革往往受制于政治體制；很多上世紀(jì)七十年代、八十年代頒發(fā)的文件早已不適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可他們?nèi)匀辉诎l(fā)揮著“作用”，頒發(fā)定期清理“紅頭文件”的規(guī)定，就是為了與時(shí)俱進(jìn)。建立應(yīng)用文評(píng)估機(jī)構(gòu)。對(duì)于需要正式簽發(fā)的行政公文，尤其是關(guān)系到人民群眾切身利益的行政

14、公文，在印制下發(fā)之前，由行政公文評(píng)估機(jī)構(gòu)審讀、評(píng)估，是否有違法，或者有損人民群眾利益，或是有違黨和國(guó)家方針政策的現(xiàn)象。預(yù)測(cè)執(zhí)行這一文件的利弊。發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)修訂。這個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，既可設(shè)在人大常委會(huì)中，也可設(shè)在政府政研室中。有了這個(gè)機(jī)構(gòu)，對(duì)行政公文就有了一個(gè)法規(guī)性組織約束，就有了防止問題文件出籠的“防火墻”，也為黨政機(jī)關(guān)履行行政倫理道德責(zé)任搭建了一個(gè)操作平臺(tái)。有了這個(gè)“操作平臺(tái)”，類似用紅頭文件亂集資、亂攤派、亂作為等問題，就可以將其扼殺在“搖籃”之中。制定責(zé)任追究制。無論是黨內(nèi)，還是政府及其職能部門，對(duì)出臺(tái)有問題的行政公文，應(yīng)及時(shí)追究責(zé)任。為此，應(yīng)制定責(zé)任追究制，對(duì)于行政公文寫作的主持人和實(shí)際撰

15、寫者，應(yīng)有一個(gè)明確的而且可操作性的懲戒法規(guī)。依據(jù)其給黨、國(guó)家、社會(huì)、大眾造成經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)效益損失的大小，給予不同程度的行政處罰、經(jīng)濟(jì)處罰和法律制裁。多少年來，無論是哪一個(gè)部門，哪一級(jí)組織，哪一級(jí)政府，因出臺(tái)文件而帶來的損失，往往以“集體決定”為由，主要領(lǐng)導(dǎo)是不承擔(dān)任何責(zé)任的。近幾年來，無論是縣一級(jí)，還是省一級(jí)，凡是出了問題的、民憤極大的，處理時(shí)往往只處理政府部門的領(lǐng)導(dǎo)，同級(jí)黨委似乎沒有一點(diǎn)責(zé)任。制定責(zé)任追究制，就是要明確，凡是參與決策的領(lǐng)導(dǎo)者，都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。真的制定了責(zé)任追究制，鋼鐵有限公司違規(guī)建設(shè)鋼鐵項(xiàng)目的決策就不會(huì)出臺(tái)，安徽阜陽(yáng)市將GDP增長(zhǎng)4.7%寫成22%的報(bào)告，就無人敢“執(zhí)筆”，井崗山市委市政府關(guān)于全市干部職工在新城區(qū)購(gòu)置商品住宅的實(shí)施意見就沒有人敢“簽發(fā)”制定輿論監(jiān)督法。改革開放以來，我們的輿論監(jiān)督取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。從中央到地方，年年都在強(qiáng)調(diào)“要加大輿論監(jiān)督力度”，然則這個(gè)“力度”應(yīng)是怎樣的標(biāo)準(zhǔn)呢？至今沒有出臺(tái)輿論監(jiān)督法、新聞法，這個(gè)“力度”就無法顯示出它應(yīng)有的震懾作用。目前的輿論監(jiān)督，可以說是借官方的權(quán)力來監(jiān)督。寫內(nèi)參讓領(lǐng)導(dǎo)知道，有了領(lǐng)導(dǎo)批示才能見報(bào)、上電視。據(jù)國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華透露，2