1、論行政公文的倫理道德困擾與法律約束隨著社會主義市場經濟以不可抗拒的魅力潛入我國社會生活的每個層面，為社會主義市場經濟有效、有序發展提供服務的行政公文，亦在社會生活的每個層面、每個領域獲得了長足的發展，其運用頻率之高，使用范圍之廣，是有史以來從未有過的。可以明確地說，行政公文已成為政治生活、經濟生活、文化生活、社會生活中須臾不可離開的“必需品”。然而，令人遺憾的是，市場經濟為行政公文普及開辟了新的生存和發展空間的同時，也給行政公文本身帶來了一系列的倫理道德困擾。倫理道德是人類所特有的、由經濟關系決定的、以善惡為評價標準、依照社會輿論、內心信念和傳統習慣來維持的，調整人與人、個人與社會之間關系的原

2、則、義務和規范的總和。其核心內容是既簡單又崇高的，用著名哲學家魏英敏、江暢、戴茂堂三位教授的話說，就是“為人民服務”。他們認為“為人民服務”是倫理道德之“母”、之“根”，是黨德、政德、民德三個方面的總和。無論是哪一個方面，倫理道德總是理想性與現實性統一的。而現實的道德是倫理的最底線。在市場經濟逐步發展、深入的今天，肩負領導和指導、管理和教化、規范和準繩、聯系和知照、依據和憑證等作用的行政公文，有的在不斷地沖擊著倫理道德的底線，給應用文本身帶來了諸多的倫理道德困擾。客觀而論，中國正處于傳統農業社會向現代化工業社會的轉型期，整個社會呈現出中外、新舊因素多元、交叉、重疊狀況，與此相應，行政公文寫作亦

3、處于中外、新舊雜存的狀態。在這種狀態中，一方面良好的倫理道德資源正在逐步地重組和挖掘，另一方面惡劣的觀念和風氣也在不斷地蠶食和侵吞固有的倫理道德領域，正在從人們防守最薄弱的地方呈輻射狀向周圍擴散。這主要表現在以下幾個方面。有的行政公文對人民的利益構成了挑戰從政治文明的內涵出發看待問題，可以說，人民的利益，就是執政黨的利益，就是國家利益。任何國度的任何執政黨，不把人民的利益置于自身的利益之上，這個執政黨就會失去執政的根本基礎，在民主國家就可能被選民淘汰，在集權國家就會被人民推翻。正是基于世界歷史上的大量事實，胡錦濤同志明確地提出：權為民所用，情為民所系，利為民所謀。這不僅是保持執政黨長久執政的基

4、礎，也是實現政治文明的有效步驟。可是，在目前大量的行政公文中，出現了不少與這一大的發展趨勢不相協調的行政公文。也就是說，利用行政公文這一載體去“合法”地侵占、損害人民的利益。如在我國電信、商品房、公共服務、中介服務幾大行業中，侵害消費者權益的“霸王條款”極為嚴重。省某無線市話服務“協議”中“規定”：“因改善網絡通訊質量，公司對網絡進行擴容、調整、升級等措施，為此影響客戶通信，本公司不承擔責任。”某省一些移動電話服務協議中“規定”：“客戶充分認識到移動電話通訊服務不可避免會受到網絡覆蓋、網絡故障及系統優化、升級時的影響，并可能造成通信的中斷。客戶承諾和保證不會因該類情況而向聯通公司索賠。”（見新

5、華社2004年4月27日電）類似這樣的協議、規定在其他行業中亦不少見，此類協議、規定是建立在不平等的權利的基礎上的單方面的行為，因而被人民群眾稱為“霸王條款”。可以說，這些“霸王條款”是目前擺在我們面前的一個重大社會倫理道德問題，已經成為一個社會性的憂慮。哈耶克認為，市場經濟最重要的倫理道德基礎是“責任感”，這種責任感源于每一個組織、每個人對自己行為的一切后果負責的倫理道德。沒有基于倫理道德基礎上的責任感，任何職業都將失去它的價值。行政公文在向人民群眾傳遞政策、法規等信息的同時，也在輸送責任意識。而這些“霸王條款”輸送給消費者的是逃避責任，這樣做的后果必然導致社會倫理道德水平的下降。有的“紅頭

6、文件”違法法，是由國家制定、認可，受國家強制力保證執行的行為規則的總稱。有的學者、專家認為，“法是把道德范圍里最普遍的原則規定下來，是最基本的道德，是道德的底線”。由此可知，法治與道德是密不可分的。在現實社會中，有些黨政部門為了維護自身或一部分人的利益，動輒先用“紅頭文件”開道，用“土政策”予以強行實施，使群眾深受其害。可以說，這些“紅頭文件”在向道德“底線”挑戰。據新華社北京2004年3月25日電：江西井岡山市黨政機關要遷到離原地30公里以外的新城區辦公，為了“聚集人氣”，市委、市政府聯合下發了關于全市干部職工在新城區購置商品住宅的實施意見。意見規定：搬遷到新城區辦公的機關事業單位的干部職工

7、，都必須在今年12月31日前在新城區購買一套商品住宅。“規定期限內沒有完成商品房購置任務的干部職工，將交流到其他單位工作。今后還要把是否在新城區購買商品住宅作為干部提拔任用的考核內容。”這個蓋有中國共產黨井岡山市委員會、井岡山市人民政府大紅印章的應用文，明顯地與法理相悖。一是該意見強令買房屬于違法行為。我國消費者權益保護法規定：“消費者享有自主選擇商品和服務的權利。消費者有權自主決定購買或者不購買任何一種商品。”遷到新城區辦公的干部職工是否愿意購買商品住宅，純屬個人民事行為，地方黨委和政府沒有任何權力干涉，強迫其購買就是屬違法行為。二是違反了國家公務員暫行條例、黨政領導干部選拔任用工作條例。干

8、部是否要交流，是否要選拔運用，怎么同購房與否掛鉤呢？全面推行依法行政，不僅是建設社會主義法治國家的必然要求，也是社會主義倫理道德建設的基本要求。從根本上說，道德是一種“崇善”、“趨善”和“擇善”行為，是基于對一種價值觀的判斷和選擇，而不是基于對現實得失利害的計較。如果一個政黨、政府組織在規章制度、運作方式等方面存在著錯誤的道德導向，運用手中的權力做違背民意、損害民利的事，整個社會道德建設就會本末倒置，依法治國就會失去強有力的支撐，其踐履者不僅會付出高昂的代價，而且有可能陷入孤立無援、應者寥寥的尷尬境地。從倫理道德上講，中國目前正處在從傳統的禮俗型社會向現代法理型社會轉變之中，而有些領導者只強調

9、傳統禮俗道德中的服從、奉獻，忽視了其關懷、友愛、憐憫。法理型社會是建立在其成員對自身合理利益的明確意識以及對他人和社會合理利益的承認的基礎上的。因此，在現代社會合理的利益是道德的基礎，也是法制得以實施的基礎。誰損害了這種利益，誰就是在破壞道德基礎和法制基礎。因此，在行政公文寫作中，應提高道德警覺和法制警覺。利用“紅頭文件”濫用公共權力據新華社2004年5月23日電：河南省縣、縣、縣、縣為了解決投資困難問題，利用“紅頭文件”強掏干部職工腰包，已引起群眾強烈不滿。4月28日，縣下屬的黨政機關和事業單位干部職工接到縣政府的緊急“通知”：當月的工資不發了，改作“捐款”。縣里還要求各單位領導督促職工寫自

10、愿投資“保證書”，不寫的話，由所在單位領導代寫。更有趣的是，市兩開發區以“最優惠政策扶持礦泉水廠”，變著法子強掏群眾腰包。今年5月初，市區龍寶、五橋移民開發區黨工委、管委會辦公室，先后下發了關于將“雄鷹”礦泉水作為龍寶指定飲用水的通知、關于支持“雄鷹”礦泉水銷售的通知、關于加大力度支持“雄鷹”礦泉水銷售工作的通知，不久，龍寶教委要求轄區內的中小學校統一飲用“雄鷹”牌礦泉水。這種利用“紅頭文件”借辦教育、搞綠化、搞城建、扶持企業發展而向干部、職工強集資、購買的行為，是一種濫用公共權力的行為，它違背了憲法精神，沖擊著倫理道德的底線，在群眾中、在社會上，已造成了很壞的影響。這些“紅頭文件”明顯地停留

11、在計劃年代的層面上，仍然過多地用公共利益來壓制個人道德。它在向社會提供公共產品和服務的同時，侵占和剝奪著個人的權力和利益。以“公共利益”的名義干預市場經濟活動，這不僅有違社會經濟發展的要求，而且直接誘發、刺激社會風氣和倫理道德的敗壞，使得主流的倫理道德關系淹沒于散沙式的個人企求之中（當官的為了政績而損害群眾的利益），自覺的道德要求已隱匿于權力的隨意接受中，人們內心的倫理道德感也因此而日益冷淡。為什么那些曾經使人熱情如火的道德說教再難以引起人們內心的認同，原因恰恰在這里。如果在社會中，個人只有義務而沒有權利，只有責任而沒有自由，個人的利益無端被強制剝奪，時間一長，就會由于受壓抑而產生道德怨恨，對

12、各種道德要求就會進行排斥和抵制 。在現代市場經濟社會中，個人權利和自由已不是可有可無的，而是體現公民道德主體地位不可缺少的重要方面。因此，各級組織在行使公共權力時，首先應尊重公民的權利，讓公民活得有尊嚴。只有在此基礎上，公民才會主動地承擔義務和責任。針對上述應用文中的種種困擾，法學家、倫理學家認為，應運用法律手段來約束、制止這種種既違反倫理又不合法的行為。頒布定期清理文件的規定。依照行政程序法、行政許可法等法律的規定，應定期清理黨政機關及其職能部門頒發的“紅頭文件”，凡是不合法和侵害人民群眾利益的文件，或公布廢止，或限期修改。據武漢晚報2004年5月8日報道，武漢市近期共清理了1978年以來的

13、文件12491件，認定不合法或有問題的文件有138件。客觀而論，清理“問題文件”，相當于刪除了帶“病毒”或者可能感染“病毒”的文件，無論對于倫理道德建設，還是對于法制建設，都是利國利民的好事，應形成“清理文件”制度，按制度辦事，定期清理有“病毒”文件，否則，應追究主要責任人的行政責任或法律責任。經濟基礎與上層建筑是互為依存、互為促進的。我們的經濟體制改革往往受制于政治體制；很多上世紀七十年代、八十年代頒發的文件早已不適應當前的經濟發展，可他們仍然在發揮著“作用”，頒發定期清理“紅頭文件”的規定，就是為了與時俱進。建立應用文評估機構。對于需要正式簽發的行政公文，尤其是關系到人民群眾切身利益的行政

14、公文，在印制下發之前，由行政公文評估機構審讀、評估，是否有違法，或者有損人民群眾利益，或是有違黨和國家方針政策的現象。預測執行這一文件的利弊。發現問題，及時修訂。這個評估機構，既可設在人大常委會中，也可設在政府政研室中。有了這個機構，對行政公文就有了一個法規性組織約束，就有了防止問題文件出籠的“防火墻”，也為黨政機關履行行政倫理道德責任搭建了一個操作平臺。有了這個“操作平臺”，類似用紅頭文件亂集資、亂攤派、亂作為等問題，就可以將其扼殺在“搖籃”之中。制定責任追究制。無論是黨內，還是政府及其職能部門，對出臺有問題的行政公文，應及時追究責任。為此，應制定責任追究制，對于行政公文寫作的主持人和實際撰

15、寫者，應有一個明確的而且可操作性的懲戒法規。依據其給黨、國家、社會、大眾造成經濟利益、社會效益損失的大小，給予不同程度的行政處罰、經濟處罰和法律制裁。多少年來，無論是哪一個部門，哪一級組織，哪一級政府，因出臺文件而帶來的損失，往往以“集體決定”為由，主要領導是不承擔任何責任的。近幾年來，無論是縣一級，還是省一級，凡是出了問題的、民憤極大的，處理時往往只處理政府部門的領導，同級黨委似乎沒有一點責任。制定責任追究制，就是要明確，凡是參與決策的領導者，都應承擔相應的責任。真的制定了責任追究制，鋼鐵有限公司違規建設鋼鐵項目的決策就不會出臺，安徽阜陽市將GDP增長4.7%寫成22%的報告，就無人敢“執筆”，井崗山市委市政府關于全市干部職工在新城區購置商品住宅的實施意見就沒有人敢“簽發”制定輿論監督法。改革開放以來，我們的輿論監督取得了長足的進步。從中央到地方，年年都在強調“要加大輿論監督力度”，然則這個“力度”應是怎樣的標準呢？至今沒有出臺輿論監督法、新聞法，這個“力度”就無法顯示出它應有的震懾作用。目前的輿論監督，可以說是借官方的權力來監督。寫內參讓領導知道，有了領導批示才能見報、上電視。據國家審計署審計長李金華透露，2