1、陜西省土地儲藏中政府、農民權益得失評價論文摘要：隨著1996年上海等地開始借鑒國外經驗，摸索土地儲藏制度的同時，陜西省各地政府也于2002年前后紛紛建立了專門的土地儲藏機構并出臺了相應的土地儲藏制度。土地儲藏制度是政府調控土地和集約化用地的主要手段，制度在實施過程中給相關權益主體造成了一定的利益得失。結合陜西省政府及農民等土地儲藏權益主體在土地儲藏過程中公信力和征地補償權益得失的分析，提出創新土地融資方式和完善土地儲藏制度，促使政府和農民的權益到達損失最小化和收益最大化。論文關鍵詞：關,鍵,詞,土地儲藏,政府權益,農民權益引言土地儲藏是指政府部門或公共機構依法運用市場機制，按照土地利用總體規劃

2、和城市規劃，采用收回、收購、置換、征用等方法取得土地進行開發整理予以儲存，并在適當時機將儲存的土地投放到市場，以實現城市有序開展，保障公共目標的實現以及合理調控土地市場等目的的一種管理制度。2實施土地儲藏制度過程中相關主體的權益得失2.1土地儲藏過程中政府權益得失陜西省土地儲藏制度的實施貫徹根本服從于我國土地儲藏制度的貫徹模式。由政府出面進行統一征用、統一回收、統一儲藏、統一開發、統一出讓、統一管理;的土地儲藏制度。這種高度集中的土地收儲與供給方式將政府的公共管理職能擴展到市場運作層面，成為城市土地市場的需求者;、批發商;，使政府成為最大、最主要的土地供需主體，土地儲藏實施過程中政府的相關權益

3、也有得有失。陜西省土地儲藏制度嚴格實行一個口子進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水;的政策，從2002年陜西省就建立了專門的土地儲藏機構，負責全省范圍內土地收購儲藏與運轉的實施管理工作。這種運作模式的建立使城市土地的批發權;牢牢掌握在政府手中。這樣政府能夠有效杜絕土地隱形市場和灰色交易，提高以招標、拍賣方式出讓土地的比例，防止國有土地資產流失促使土地市場健康開展。同時，凈地出讓政策還通過盤活存量土地、土地前期開發實現土地增值，引發土地儲藏價值的上漲，使政府取得較多的土地出讓金，增加政府土地收益、增加財政收入，為經濟體制改革、國有企業改革、社會保障體系改革等提供較為足夠的資金，從而更好的加快城市根底

4、設施的建設。如至2006年西安市土地儲藏中心成立四年來，儲藏土地14000余畝，其中征用儲藏12500多畝，收購1500畝。在對儲藏土地進行前期開發過程中，還綜合了城市道路廣場建設、根底設施建設、城市拆遷建設、環境綜合治理等工程，為貫徹實施國家宏觀調控政策、推動西安市城市建設做出了積極的奉獻。通過實施土地儲藏，完成了西咸一體化的經濟主動脈西咸路拓寬改造工程；通過收購儲藏企業的存量土地，為被收購企業注入開展資金，協助企業成功實施改制和擴大再生產；通過實施大型工程的前期開發，進行根底設施配套建設和環境綜合治理工程，不僅有步驟、按方案的落實了城市開展規劃，而且極大地帶動了周邊地區經濟開展，為城市建設

5、發揮了積極的推動作用。根據城市化率的計算方法得從2002年至2021年，西安市的城市化率由70.8%提高至74.38%，極大地推動了城市化水平和城市根底設施建設。政府制定土地儲藏制度的最初想法是保護有限的國有資產，增加政府對土地一級市場的宏觀調控能力，壓縮屬于暴利行業的房地產開發商的利潤，防止出現泡沫經濟;現象等。但當土地的供給來源被政府用行政手段強制性壟斷后，在財政分稅制和招拍掛制度的共同襯托下，土地的出讓價格不斷創出新高一次次成為天價的新聞熱點。例如，2021年西安市芙蓉南路北側一塊占地127畝的住宅用地最后競拍樓面地價到達4200元/，成為西安市2021年樓面地價地王。從外表上看，房地產

6、開發商購得天價土地后是這一制度的受害者，但豈不知開發商在土地本錢提高之后同時提高了房價來保持原有的利潤率或取得同樣的超額利潤，使房價嚴重脫離西平安市人均生產總值32351元的承受能力。最終處于房地產產業鏈最末端的普通百姓面對高昂的房價只能將所有的責任都歸于政府的土地儲藏制度上，引發社會矛盾激化，國民對政府公共管理的公信力下降。目前陜西省各級政府是將儲藏土地報經有批準權的部門批準后，通過抵押貸款的方式獲得儲藏資金，支付補償、拆遷、安置、配套等項費用，來完成儲藏土地的前期開發。各商業銀行認為，土地儲藏機構作為政府的特殊單位，具有較大的穩定性，金融風險相對較低，各家銀行爭相來分食這塊蛋糕;，從而使土

7、地儲藏資金中銀行貸款占有較高比例。陜西省各級土地儲藏機構在完成土地的前期開發后，將儲藏土地交由政府實施土地出讓，出讓收入全部上交財政，隨后財政核撥儲藏本錢歸還銀行貸款。這樣不僅延長了貸款時限，增加了利息支出，而且由于儲藏中心自身沒有回款，一旦土地儲藏機構出現土地積壓、投資回收期長、資金周轉不靈的狀況，將很難再從銀行得到貸款，從而大大削弱了儲藏中心抵御風險的能力。同時銀行貸款還有本錢較高、風險較高等特點，當地價隨市場的波動而變化時，城市土地儲藏制度的運作也將受市場波動的影響；儲藏土地較長時間不能賣出，土地出讓價格低于預算價格甚至土地收益低于土地儲藏本錢，出現入不敷出的局面時，政府也有可能難以按時

8、歸還銀行貸款，由此引發政府面臨巨大的財政和金融風險。2.2農民的權益得失在土地儲藏制度的實施過程中，正在開展中的陜西不得不采用粗放型的土地利用模式大量儲藏屬于使用權屬于集體的農用土地，從而使農民成了土地儲藏制度的直接相關者。土地儲藏制度的實施使其生產、生活發生了一定變化，也對其相關權益造成了一定的影響。類似于其他省市，陜西省征用農用土地時也需要根據農地年均產值倍數計算，對農地支付補償費用，例如?咸陽市城市規劃區市政建設用地征用土地補償暫行方法?中規定了征地補償費得補償標準。照這種其規定的補償標準計算，咸陽市政府因城市建設或土地儲藏要求需要征收農村耕地時，農民得到的征地補償費為水澆地或耕地4.1

9、5萬元畝;園地5.25萬元畝;其他土地為1.6萬元畝。雖然補償費只有幾萬塊一畝，但征地補償費的發放為因農產值日益減少而想創業、外出打工的農民提供了創業基金，進而脫貧致富，甚至帶動更多的人走上致富之路。另外，偏遠、缺乏剩余資金地區的農民可以用所得的土地補償費使子女有接受繼續教育的時機，提高農村地區整體文化水平，使他們擺脫貧困，奔向小康。陜南、關中地區天然能源資源稀少，企業制造業也相對落后，只能由農村土地承當農民就業和農村社會保障的雙重功能。農村土地不僅為廣闊農民提供就業時機，而且是農村家庭養老保障的物質根底，是從事非農產業的農村勞動力的失業保障。而土地儲藏制度中一次性貨幣補償的形式只解決了農民的

10、燃煤之急，而沒有為失地農民建立相應的就業替代機制，也沒有把被征地農民納入社會保障體系扶助的范疇。許多地方政府在支付低廉的征地補償費獲得土地后，便將農民一推了之。雖然陜西省土地征用補償費相當于省內1個公務員一兩年的工資收入，理論上按省內較高水平府谷縣農民人均年生活消費支出1559元計算，1畝土地征用補償費能夠維持一個農民10年左右的根本生活支出，但實際上許多農民在土地征用后，由于原有的生產技能用不上，往往還要轉變就業方式、生活方式等付出大量的本錢，所以拿到的為數不多的征地補償款很快就會被花光，隨后便成為不同于城市居民的種地無田、就業無崗、社會保障無份的三無;農民，生活陷入更加貧困的境地。由于陜西

11、省土地儲藏制度尚處于起步階段，土地征用過程中程序制度本身的不完善，導致征地過程中的透明度不高，主要表現為：第一，征地過程中的暗箱操作問題嚴重。現行征地制度過分強調政府在征地過程中的強制性，而未能充分考慮土地被征用者尤其是被征地農民的意見，對征與不征、征多少、征來干什么、怎樣補償、怎樣安置等均由政府說了算，根本不征求被征地農民的意見。第二，征地過程缺乏群眾性。陜西省內許多地方政府往往只是與集體經濟組織的領導人協商征地事宜，而沒有傾聽廣闊農民的意見，甚至一些農民在完全不知情的情況下，土地就被村組干部出賣了。為了取得所有權屬于集體的農用地，政府更是鉆法律空子，完全無視農民利益，通過將農民的農村戶口變

12、為城市戶口、將農村村組改為居委會等方法將農村土地變為使用權屬于國家的城市土地，根本不聽取農民的意見，完全不考慮農民的長期生活來源，嚴重的損害了農民的利益，使農民失去永遠的生活保障。3改善土地儲藏制度中利益主體權益損失的措施為了使土地儲藏制度的各項政策更加完善，土地儲藏制度實施的更加完美，使政府、農民因此取得最大利益，遭受最少損失，特從創新土地融資方式和完善土地儲藏制度等方面提出一些建議來保障土地儲藏制度實施過程中政府、農民之間的權益不被損害。3.1積極創新土地儲藏融資方式，探索建立城市土地基金陜西省各土地儲藏機構的啟動資金大多而用以抵押的土地，實際上是沒有辦理土地使用權證，貸款出現風險時銀行無

13、法對抵押物進行處理變現，為政府和銀行帶來一定的財政和金融風險。為防止財政風險和金融風險給政府和銀行帶來的不利影響，省內各級政府應積極創新土地儲藏融資方式，探索建立城市土地基金，將土地儲藏過程中的財政風險和金融風險扼殺在搖籃里。同時城市土地儲藏中心應該是一個非盈利機構，但是它所運作的資金將是巨額的，為了保證儲藏機構的廉潔性，保證城市土地政策目標體系的完整性，城市政府對于儲藏資金運作過程應該進行嚴格的監管。因此，建議建立城市土地基金，城市土地出讓資金進入土地基金，土地儲藏所需資金也從基金中支取。土地基金可以由市財政管理，也可以成立獨立的管理機構，專門負責基金的運作。3.2制定合理的征地補償標準，改

14、革征地補償形式土地征收補償標準按照該土地前三年平均產值的倍數來補償已經遠遠不能適應市場經濟的開展、遠遠背離了土地即將作為城市土地所反映的真實價值。建議對征用的土地實行比擬完整的經濟補償;，即根本參照土地利用形式改變后的土地價格，在做了必要的扣除以后作為補償標準，而不是該地作為耕地時前三年的平均產值的倍數。另外，省內政府除采取以現金方式對土地進行一次性補償以外，還可以根據當地實際情況探索不同的征地補償方法，來更加全面的保護失地農民的利益。例如為了減少征地農民的經濟風險，可以考慮在現行土地所有制框架下，允許他們在農村用地轉化為城市用地以后，保存一局部城市用地的使用權，農民取得城市用地的使用權后，可

15、以再嚴格遵守政府制定的城市開展規劃的前提下，通過政府出讓的程序，將土地作為投資入股開發。另外，對于土地儲藏制度實施過程中，失地農民日益增多，大量農民生活水平下降，喪失了長期的生活保障。陜西地區可以根據當地實際情況從根本上改革征地補償形式解決好失地農民的就業問題。例如，陜北地區作為陜西省能源化工基地需要大量的技工人員，當地可將農民的征地補償費作為失地農民投資的教育經費對其進行培訓、教育從而提高其職業技能和就業能力應聘于當地工廠，享受長期、穩定的收入。陜南、關中地區也同樣可將失地農民培訓成為高級技工輸出到其他人力資源短缺地區，確保失地農民有比擬穩定和長效的根本收入，其生活狀況不因被征地而下降。3.

16、3完善土地征用程序，賦予被征地農民知情權、參與權為了提高征地過程的透明度，防止土地征用中的腐敗行為，應當嚴格標準土地征用程序。關鍵是要完善相關的征地程序制度，強化被征地農民參與權和知情權。首先，建立土地征用方案事前公告、聽證和審批制度。及地方政府征地應當事先向社會公告征地用途，聽取社會各方尤其是被征地農民的意見。其次，建立民主決策制度和征用回轉制度。為了保護被征地農民的權益，增強征地過程的群眾性，建議參照自治法的規定實行村務、組務公開制度。具體可以規定為：對征地方案確實定和補償費用的分配及使用，必須經三分之二以上村民或者村民代表同意。4結論土地既是農民的生產資料也是生活保障資料、在市場上又是可

17、以出讓的商品，它表達著土地所有者的權益。加強和完善土地儲藏制度，對于培育公正健全的土地市場，保護所有者利益，促進現城市化建設具有重要意義。土地儲藏制度促進了土地市場的健康開展，同時也增加了最大、最主要的供需主體政府的收入，但由于政府在此過程中過度追求土地利益也致使其公信力下降并面臨著巨大的財政和金融風險。作為土地儲藏制度最末端的百姓在土地儲藏制度中取得了一定的教育資金和創業資金解決了當務之急，但由于不完善的土地儲藏制度和較低的土地補償標準也讓農民失去了長期生活依托。因此，在實施土地儲藏制度的過程中，陜西省應結合豐富的礦產資源集中在人口稀少的陜北地區，而人口密集的關中、陜南地區資源匱乏、輕工制造業相對落后;