1、我國農村土地流轉的現狀和對策研究 引言 農業、農村和農民問題是我國社會經濟發展具有全局性、戰略性的重大問題。土地問題是影 響“三農”問題解決的關鍵，而如今土地問題的核心是農村土地流轉問題。新中國成立以來， 我國農地變遷經歷了從土地改革，到農業合作化，再到人民公社，最后到家庭聯產承包責任 制的過程。家庭聯產承包責任制還原了農業家庭經營最優的特征，通過讓家庭成為自身經濟 活動的剩余索取者，家庭成員成為財產的股東，并賦予家長配置資源、協調生產和使用激勵 手段的權力，其結果是“一個家庭責任制下的勞動者勞動激勵最高，這不僅是因為他獲得了 他努力的邊際報酬率的全部份額，而且還因為他節約了監督費用”。家庭聯

2、產承包責任制的 制度績效是顯著的。 林毅夫在分析 19781984 年間中國農業增長的源泉時， 運用生產函數法 測算，此間農業產值增長 42.23%，在各種解釋變量中，制度變量的貢獻約占 46.89%，相當 于同期化肥、資本、勞動力、土地投入的總效應。但是，作為一項制度創新，家庭聯產承包 責任制不可能一勞永逸地解決農業增長中的全部問題。因為，家庭聯產承包責任制在運行過 程中逐漸暴露出一些缺陷和不足：其一，家庭經營規模細小，土地零碎，既妨礙了土地的適 度規模經營，又妨礙了農業的機械化；其二，隨著第二、三產業的發展，農戶兼業化日益嚴 重，農業生產成為許多農戶的副業，這既不利于傳統農業向高效的現代農

3、業轉變，也不利于 農地的可持續利用；其三，農民對土地的依戀心理增強，給具有現代意義的農民離土離鄉增 添了新的困難；其四，農民的組織程度降低，農戶分散化，使現代農業科技和先進生產經驗、 先進耕作技術的傳播和推廣變得比過去更為困難。這些缺陷和不足在很大程度上產生于家庭 聯產承包責任制本身。為了克服這些缺陷和不足，實現農業的第二次飛躍，必須深化和完善 農村土地制度，尋求建立農村集體所有、農戶家庭承包經營的新型占有關系。其中最重要的 是，尋求一種制度能將家庭聯產承包責任制和農地資源的市場化配置機制對接耦合起來。而 農地市場化流轉正是這樣一種制度安排，它在沒有脫離家庭聯產承包責任制這個合理內核的 基礎上

4、引入市場機制，實現了家庭聯產承包責任制和農地資源市場化配置機制的有機結合， 真正意義上彌補了家庭聯產承包責任制的深層缺陷，具有重大的現實意義。農村土地流轉的涵義及其意義農村土地流轉的涵義農村土地流轉的定義 關于土地流轉的確切定義在目前的法律、法規沒有明確的表述，理論界也沒有一個比較統一 的提法，許多有關土地流轉的文獻對其內涵界定也不統一。也有許多學者對土地流轉的概念 進行了界定。綜合許多學者的觀點，筆者認為所謂土地流轉，實際上是農村土地權利通過市 場、中介等途徑實現全部或部分轉讓，即土地權利（土地所有權和土地使用權）的流轉。而 土地權利的流轉在我國更多地表現為土地使用權的流轉。農村土地流轉的形

5、式轉包 轉包是指土地承包經營權人在不改變原承包關系的前提下，將其擁有的土地使用權單獨或者 隨同地上附著物一起租賃給他人使用并收取租金的經濟行為。這種流轉形式的特點是，承租 人不和土地所有權主體直接發生經濟關系，而只和現在的出租者發生經濟關系。轉包是一種 較為機動、靈活的流轉方式，租賃雙方可根據當時的經濟、技術和社會條件簽定租賃契約， 以明確雙方的權利和義務，租賃期限由雙方約定，但不能超出出租者取得的承包經營權的剩 余期限。在這種使用權的交易形式下，出租者和土地所有權主體的契約關系并沒有解除。轉讓 轉讓是土地承包經營權人將其擁有的土地使用權一次性地讓渡給新的土地使用者的經濟行 為。轉讓的期限只能

6、是土地承包經營權人所取得的承包經營權的剩余期限。轉讓行為一旦完 成，原土地使用者和土地所有權主體之間因土地而形成的權利、義務關系也隨之轉移，即新 的使用者承擔原合同約定的相關義務，同時享有原合同約定的相應權利。由于轉讓涉及到和 土地所有權主體之間的關系，這種流轉形式必須得到土地所有者的許可，并接受其對轉讓過 程的監督。互換 互換是土地使用權的當事人之間相互交換土地使用權的經濟行為。這是一種雙方根據地塊的 地理位置、距離遠近、土壤肥沃程度而進行的以各自的土地使用權為指定物的交易行為。和 一般的產權交易不同的是，這種交易方式不直接以貨幣為媒介，而是一種“物物”交換，物 和物不等價時才以貨幣補差價。

7、交易完成后，交易雙方均喪失原土地承包經營權而取得新土 地承包經營權，也即和原土地使用權相伴的各種權利和義務將隨之易主。這種交易方式對改 變地塊細碎，實現土地歸并集中，開展適度規模經營具有明顯的效率意義入股 入股是土地承包經營權人在保留土地承包經營權的情況下，將其擁有的使用權作價入股，和 資金、勞動力、技術等其他生產要素結合組成農業股份制或土地股份合作社并進行以農業生 產經營為主的經濟行為。這種流轉方式的特點是，農戶通過將土地使用權入股，農戶成為股 東，這樣，不管農戶種不種田，不管土地增值有多大，都可以憑借手中的股權得到土地收益 的分配。在這種流轉形式下，土地的價值形態和實物形態分離，并通過農戶

8、對土地價值形態 的占有（主要通過以股權方式參和土地的收益分配來實現），逐漸淡化農戶對土地的實物形 態的占有，從而達到推進農地流轉的目的。同時，這種流轉方式通過將土地使用權入股，實 行土地股份合作制，可以擴大資金籌集渠道，使生產要素優化組合，促進農業生產的穩定和 發展。抵押 抵押是土地承包經營人將其擁有的土地使用權作為抵押物來向土地金融機構獲得貸款的經濟 行為。土地使用權為抵押人履行償債義務的擔保物，如果抵押人不能按期履行償債義務，抵 押權人（土地金融機構）有權實現其抵押權，作為抵押標的的土地使用權將收歸土地金融機 構，土地金融機構可將其租賃或轉讓。而且土地使用權收歸土地金融機構后，抵押人和土地

9、 所有權主體之間的權責關系并不隨土地使用權發生轉移，土地金融機構并不需要向土地所有 權主體繳納承包費或租金，承包費或租金仍由抵押人繳納，土地金融機構只需向新的土地使 用人收取租金或轉讓金。抵押作為農地流轉的一種重要形式，對解決農地流轉中的資金不足 問題，推動農地流轉金融市場建設具有積極作用。農村土地合理流轉的現實意義有利于增強集體經濟實力 和土地家庭承包經營制度配套運行的是村民自治的農村經濟社會管理體制，鄉村集體經濟組 織為了保證這種制度運行，往往把管理費用按土地承包數分攤給農戶，農戶為了逃避所分攤 的稅費而拋荒棄耕，土地流轉制度形成以后，鄉村集體經濟組織為解決拋荒所致的欠繳稅費 問題，也積極

10、地推動棄耕戶轉讓承包地，實現土地流轉和稅費負擔落實，形成了土地流轉的 外部動力。這樣的狀況使得在增加農戶收入的同時有利于增加集體收入和增強集體收入。無 論是委托轉包還是反租倒包，村集體經濟組織借助于土地集中連片、土地整理、招商引資等 手段，提升了土地利用價值，增加了經營收入和發包收入。推動農業規模經營的發展首先 ,和世界多數國家相比 ,我國耕地數量不足 ,質量差。數量不足主要表現在人均耕地占有量 上 ,質量差主要表現在水土流失嚴重 ,耕地沙化嚴重上。 另外,撂荒面積也日益增多 ,建筑用地占 用耕地的現象更是不斷泛濫 ,進一步導致耕地面積的減少。以上這些表明耕地問題日益突顯出 來。就需要我們提高

11、對其的利用效率 ,提高每一寸耕地的產出率。 然而 ,在實施農村聯產承包責 任制時 ,農村土地資源通常按家庭大小 ,土地肥力 ,距居地遠近分配給農戶 ,這種土地分配方式往 往導致地塊分散 ,以至于現代農業技術和設備也因成本過高而難以使用 ,農業生產效率不高 ,很 難實現規模經濟。通過土地流轉 ,實現耕地的規模化經營 ,提高土地的利用效率 ,進而促進農村 經濟的發展。其次,農業產業結構調整已成為農村經濟發展的一支重要推動劑。調整產業結構必要改變原來 的種植品種、種植模式、種植規模 ,打破以往“戶戶都種田 ,家家小而全”的經營格局 ,促使土 地利用按照效益法則向優勢產品和優勢產業的流動。實現合理的土

12、地流轉,發展規模經營，是促進農村產業結構調整 ,加快農村經濟發展的重要因素。第三，由于農戶的科技文化素質和資金、技術等方面各不相同，所以又不可能所有的農戶都 按照統一規劃從事種養經營，只有從實際出發，積極引導農戶進行土地流轉，才能落實農業 結構調整中的區域布局規劃，促進土地向專業經營大戶集中，進而推動農業的規模經營，提 高產業化的組織化程度，實現農業的高效益。優化土地資源配置，提高農業綜合效益 通過多種形式的流轉，土地不斷向經營大戶集中，用于發展效益較高的經營項目，就能大大 提高土地的利用效益。這是由于市場機制在土地資源配置中發揮重要作用，是彌補一家一戶 平均占有土地資源的缺陷，實現土地和勞動

13、力、資金技術等生產要素有效結合，提高農業綜 合效益的有效途徑。穩定完善土地承包關系，保護和調動農民的積極性 延長土地承包期 30 年不變， 是黨在農村的一項基本政策， 在承包和承包關系不變的前提下， 因勢利導，促進土地流轉，妥善處理好農村人地矛盾、結構調整、農村勞動力變化等因素對 土地承包關系的影響，能夠保護和調動農民的積極性，解放和發展農村社會生產力。加快農業技術和農業機械的推廣進程 土地流轉后，承包大戶都渴望使用新技術、新品種，以提高產量、提高效益。這樣，農技部 門推廣新技術、新品種、新機械的對象少了、難度小了，而規模和面積卻會幾倍、幾十倍甚 至更多倍地增加，從而能有效地提高農業勞動生產率

14、，促進農業現代化的發展。實施土地流轉有利于農村勞動力向二、三產業轉移 解決中國的“三農” 問題其根本出路是大量減少農民。這些農民到哪里，就不只是農業和農 村內部的事情了，它涉及到整個社會利益格局的大調整。這種流轉機制的建立，改變了部分 農民“ 亦工亦農，亦商亦農”的兼業化狀態，解除了土地對這些農民的束縛，促進了農村勞 動力向非農產業轉移，向城鎮聚集，推動了城市化、農村現代化進程。我國農村土地流轉的現狀、問題及其成因我國土地流轉的現狀農地流轉規模擴大，速度加快，但總體上仍處于一個較低的水平直到 20 世紀 90 年代中期以前，農地流轉的發生率一直是偏低的，如在上世紀九十年代初 全國僅有不到 1%

15、的農戶轉讓土地，轉讓的耕地面積僅占全部耕地的 0.40%。而近年來，隨著 農業結構戰略性調整、農業產業化和農村現代化建設的推進，農地流轉的規模不斷擴大，速 度有所加快。以湖南、江蘇、浙江三省為例， 2000 年湖南流轉土地 8.35萬公頃，比 1996 年 增長 26.8%；江蘇流轉土地 7.78 萬公頃，比 1996 年增長 19.6%；浙江至 2001 年 4 月流 轉土地 20 萬公頃，比 1997 年增長 11.0%。根據 2002 年上半年由中央財經領導小組辦公室、 農業部、國發中心等單位在全國部分省份的一份調查表明，我國農地流轉已初具規模。盡管 如此，農地流轉在總體上仍處于一個較低

16、的水平。農地流轉無論是在規模上，還是在速度上， 都落后于農村社會經濟發展。農地流轉地域擴張明顯，但地區之間發展不平衡 農地流轉是隨著家庭聯產承包責任制的產生而產生，并隨著農業結構調整的推進而發展的。 早期的農地流轉主要發生在農村二、三產業比較發達，農民非農就業和收入比較穩定的沿海 發達地區和各大中城市郊區； 而欠發達地區因為農民就業門路少、 農民收入對土地依存度高， 而較少發生農地流轉。但是，近年來農地流轉地域擴張較為明顯，呈沿海發達地區和大中城 市郊區向內地由點向面全面擴展。但是，由于地區之間的社會經濟條件、農地制度實現形式、 農民文化背景及地方政府偏好等的差異，致使地區之間的農地流轉表現出

17、很大的差異。這種 差異不僅體現在省際之間，即使同一省份內部地區差異也很大。以浙江省為例，浙江省農地 流轉地區差異狀況相當明顯。 從流轉土地面積占耕地面積的比例看， 湖州和紹興的比例最高， 分別是 21.9%和 21.7%，麗水和嘉興的比例最低， 分別是 5.6% 和 6.2%，比例最高的是最低 的 3.9 倍。從涉及流轉村數占總村數的比例看，也是湖州和紹興的比例最高，分別是85.8%和 80.2%，杭州和麗水的比例較低，分別是 48.0% 和 53.5% 。農地流轉形式多樣化，但仍以農戶自發流轉為主 農地流轉是一個從實踐中催生的產物。 不同的地區產生了不同的農地流轉形式， 具體有轉包、 轉讓、

18、互換、入股、租賃等形式。從流轉主體看，可將農地流轉分為農戶自發流轉和鄉村集 體組織流轉。農戶自發流轉主要采用轉包、轉讓、互換等形式，鄉村集體統一組織流轉主要 采用入股、租賃等形式。農戶自發流轉是農地流轉的主體，通過農戶自發流轉的面積占總流 轉的比例，福建省占 85.3%，浙江省占 58%，江西省占 67.5%，湖南省占 75.6%，湖北省占 51.2%，海南省占 62.4%；通過鄉村集體統一組織流轉的面積占總流轉面積的比例，福建省占 13.7%，浙江省占 26%，江西省占 12.1%，湖南省占 24.4%，湖北省占 46%，海南省占 33.8% 但是，由農戶自發實現農地流轉，不僅面臨著較大的搜

19、尋成本，而且面臨著較大的談判成本， 還面臨著較大的履約成本。我國農村土地流轉過程中存在的突出問題 我國農地流轉過程中存在著較為嚴重的問題，具體有以下幾方面：農地流轉市場供需失衡 農地是農業生產的物質載體和重要資源，其本身具有稀缺性。隨著非農產業的發展，在比較 利益驅使下，農村勞動力逐漸離開農業從事非農產業，大量農地發生顯性或隱性撂荒。在農 地流轉存在潛在供給的情況下，農地流轉市場卻存在有效需求不足的不合理現象。農地流轉侵權現象嚴重 我國土地管理法明確規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以 外，屬于農民集體所有”，“依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員 會經

20、營、管理；已經屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農 村集體經濟組織或村民小組經營、管理”，“農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員 承包經營”。這表明農村集體經濟組織享有土地所有權，農民作為集體成員獲得土地承包經 營權。應該說，現行法律政策對農村集體經濟和農民土地總權利的規定是清晰的。但在農地 流轉過程中，土地所有權主體代表和農民集體成員之間存在嚴重的相互侵權問題。一方面， 基層政府出于種種原因，不顧客觀條件，強制推動流轉，隨意改變土地承包關系，侵犯了農 民的承包經營權，影響了農民正常的生產生活。另一方面，農戶之間自發的農地流轉行為許 多未經村民委員會同意，又使土地

21、所有權主體的管理權受到侵犯，給土地稅費征收、承包合 同管理等工作帶來諸多不便。農地流轉過程操作無序 我國農地流轉還處于一個不斷摸索和經驗總結的階段， 有關農地流轉的政策、 法規還較缺乏， 全國性的可上升到法律地位的文件更少。對于農地流轉中出現的一些問題，如農地流轉中產 生的矛盾和糾紛怎么處理；農地流轉雙方（或三方）的權利、義務如何明確，利益關系如何 協調；農地流轉價格怎么確定；農地流轉合同的簽證、仲裁如何操作等，現行的政策、法規 未能做出更為具體的規定，給農地流轉的規范化運作帶來困難。這樣,一方面削弱了集體土地管理者的管理職能和監督職能 ,造成了土地承包關系的混亂 ,為今后的農地流轉工作埋下隱

22、患。 另一方面，造成土地利用當事人的短期行為，因為土地受讓方獲得的是沒有長期保障的土地 使用權，當然不愿對土地作較大投入，只愿意維持現狀或搞掠奪式經營，造成土地資源的浪 費。土地流轉收益分配不規范 集體土地用地的流轉主體顯現的多元化發展趨勢。參和集體土地流轉的主體包括鄉、村、村 民各級集體經濟組織及開發商等。不同的主體要求各自的經濟利益。主要問題是集體土地所 有權主體和縣、鄉、村以及農民之間的土地收益分配關系不清。在自發交易的情況下，“誰 流轉，誰收益”的獲利方式，存在鄉、村、農民之間相互爭流轉權的現象，往往是誰的權利 大，誰獲得的流轉收益的就多，處于弱勢的農民個人則獲利甚少。這樣在農村集體土

23、地流轉 中產生了許多矛盾和問題，一方想壓低土地使用權的成本，以最小的投資加快發展、建設步 伐；另一方想增加補償以求生存，增加了土地流轉工作的難度。農村集體用地使用權流轉收 益究竟歸誰所有，農民的利益該怎樣體現，在國家利益和農民利益的關系上，在不同使用者 利益分配的處置上， 分配是否合理已成為當前解決流轉難和維護穩定的關鍵。 具體說來就是， 國家運用行政法律手段強制性參和農村土地收益分配，保證了國有宏觀利益在很大程度上侵 犯了農民的切身利益，而作為土地生產經營主體的農戶在生產過程結束后卻無法獲取應有的 土地收益。這樣不可避免地導致土地收益分配的混亂和無序，最終阻礙農村土地經營制度的 正常運行。土

24、地承包期限不穩定，影響農戶生產經營國家規定土地的承包使用期在延長 15年的基礎上再延長 30 年不變。而在現實生活中，農民 的土地承包期不斷地被調整，使土地經營周期人為縮短，不利于對土地進行長期投資和土地 保護。頻繁調整緣于土地所有者（鄉、村、組集體使用土地，“以權謀私”“以權尋租”， 從中漁利）。因為承包期越短，對所有者越有利。這種土地承包期不定，最大危害是不利充 分合理利用土地資源和損害了農民的利益。我國農村土地流轉過程中存在的突出問題的成因 諸多問題中原因是多方面的，而每個問題又都是多個原因。復雜的利益關系下，原因也可以 說主要有以下幾方面：土地所有權主體不明晰 農村和城市郊區的土地除由

25、法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。這在憲法、 民法通則、土地管理法、農業法等重要法律都有明確規定。但是，“集體”到 底是哪一級，法律規定卻較為模糊。如在憲法中，集體土地被籠統地界定為集體所有； 在民法通則中，則被界定為鄉（鎮）、村兩級所有； 在農業法中，則被界定為鄉 （鎮）、 村或村內農業經濟組織所有；土地管理法除了重申上述規定外，還補充規定，“村民集 體經濟組織所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織或者村民小組經營、管 理”。不僅如此，現實生活中大多數農民對土地所有權的主體歸屬也是很模糊的。由于集體 土地所有權主體不明晰，致使農地流轉過程中經常出現多元主體之間的權利之爭，

26、于是人為 地加大了交易成本，影響了農地資源的配置效率。土地承包經營權不穩定 ,不完整 由于土地承包經營涉及各個方面的復雜關系，客觀上存在利益矛盾，而農村經濟體制改革又 是一個逐漸深化的過程，利益格局處于動態調整之中，從而增加了嚴格界定承包經營權這一 新型權利的難度。正是由于土地承包經營權的權能屬性未得到明確界定，造成農戶和集體、 農戶和國家以及農戶之間的關系模糊；加上法律規定不細和執法不嚴的影響，使土地承包經 營在實踐中缺乏規范約束，操作的靈活性增大，故而難以形成嚴格制約違規甚至違法行為的 外部環境，由此導致土地承包關系不穩定。而且事實上，我國目前的土地承包經營權僅為一 耕種權，是狹義的土地使

27、用權。顯然，和承包經營權的真實內涵相比，其權能是殘缺的。正 是由于承包經營權是一殘缺的使用權，使得承包經營者無法真正行使自身的權利。另外，土 地承包經營權的不完整性還表現在許多農民根本沒有書面的土地承包合同，沒有合同保障的 承包經營權受到隨意的侵害是不言而喻的。農地流轉價格缺乏規范 其一，長期以來，我國農村土地制度只進行土地的實物管理，從整體上否定土地是商品，具 有價值，這就割裂了土地所有權和地租、地租和價格、價格和價值之間的聯系。其二，農村 土地比城鎮土地更為復雜，因為農村土地在所有權和使用權之間較城鎮土地和國外土地增設 了一項承包權。承包權可和使用權統一于一身，表現為承包經營權，也可分離，

28、那么承包權 和使用權應各有價值，但如何計算，尚無計算方法和價格衡量標準。其三，目前廣大農村尚 未開展定級估價工作，缺乏科學合理的價格體系。這樣，農地流轉的價格機制很難形成并發 揮作用。農地流轉交易組織欠缺 農地流轉交易組織包括交易載體和交易規則。交易載體是指交易的場所和監督機構；交易規 則是指必須遵循的各種法律、制度和條例等。一方面，我國農地交易市場基礎設施少，場所、 機構等相當缺乏，市場信息無穩定的傳遞渠道；另一方面，我國農地流轉交易又實實在在的 存在，但是可以指導農地流轉的政策、法規較為缺乏，各地都在摸著石頭過河。因此，農地 流轉實際上是在既沒有任何權威性的法規，又缺乏相應的市場規則、監督

29、機構保證規范運作 的條件下進行，其結果是導致交易缺乏透明度、公平性，交易成本高，而且交易范圍大多局 限在本村、本小組，交易量小，糾紛多。農地流轉中介組織匱乏 隨著農村非農產業的發展，農地流轉將會日趨活躍，如果仍由農戶漫無目的地尋找交易對象 完成交易過程，勢必因效率低下而在一定程度上影響農地流轉的速度、規模和效益。由于農 地流轉的中介組織匱乏，我國農地流轉基本上是在一種信息不對稱的雙邊壟斷市場中運行， 即土地的轉讓方找不到土地的受讓方，土地的受讓方找不到土地的轉讓方，形成了“有買找 不到賣，有賣找不到買”的局面。值得注意的是，目前在大多數地方、大多數情況的農地流 轉都是集體經濟組織充當中介組織。

30、表面上來看，集體經濟組織作為中介服務組織，便于交 易操作，但這種集體經濟組織既當“裁判員”，又當“運動員”的情形，不可避免地會干涉 其他交易主體的權益，從而失去中介服務組織應有的效率和媒介功能。農村剩余勞動力轉移緩慢 我國既是一個人口大國，又是一個農業大國。長期以來，我國農村一直存在著不同程度的剩 余勞動力。進入 90 年代后，我國農村剩余勞動力轉移一直滯后于農村社會經濟發展。 一方面， 我國正處于經濟結構調整的關鍵時期，城市工業和鄉鎮企業吸納農村剩余勞動力的擴張能力 有限。另一方面，在二元社會經濟結構的剛性約束下，農村剩余勞動力很難在農村和城市之 間自由遷移。另外，由于非農就業的風險性和非農

31、收入的不穩定性，兼業農民不敢也不愿徹 底放棄土地，真正走進城鎮。土地仍被他們視為“避風港”、“保命田”。如果這部分兼業 農民不愿意放棄土地，可以說農地市場化流轉的空間不大。農村社會保障體系建設滯后 長期以來，我國農民游離于社會保障網之外，嚴格意義的社會保障制度在農村幾乎為零。由 于農村社會保障體系建設滯后，作為農民最重要的生產資料和生活資料的土地因而承擔了其 本不應承擔的社會保障功能。土地本身所具有的承載功能、養育功能和資源功能轉化為農民 的就業保障、生活福利和傷病養老保險的可行手段。土地的社會保障功能牽制了農地市場化 流轉。在當前小規模家庭經營尚有較強生命力，非農就業的崗位和收入尚不穩定的情

32、況下， 絕大多數農民仍將土地視為“活命田”、 “保險田”和非農就業的“退路”，因而寧肯種“粗 放田”、“應敷田”，甚至不惜暫時“拋荒”，也不愿輕易轉讓和放棄土地。農業風險防范機制不健全 農業是一個周期長、見效慢、受氣候影響大的弱質產業。在市場經濟條件下，農業兼具自然 風險和市場風險。特別是在我國農業基礎薄弱的情況下，表現尤其明顯。在這兩種風險相互 交織下，農民很難獲得平均利潤，甚至有時連成本也難以收回。因此，在尚沒有健全的農業 風險防范機制的條件下，農地市場化流轉就會因巨大的經營風險而難以實行，即使實行也難 以達到預期目的。其他如產前、產中、產后服務相對缺乏。在這種條件下，大多數農民都無 力經

33、營較大面積的土地，致使農地市場化流轉的有效需求乏力。促進我國農村土地流轉對策建議西方發達國家土地交易制度的主要經驗及對我國的啟示西方發達國家土地交易制度的主要經驗 世界不同發達國家由于其自然條件和所處的歷史時期不同，在推進農業土地規模化方面采取 的道路和手段是不同的，但它們的許多地方值得中國借鑒的。如西方土地經濟學者一般不提 土地流轉這個詞，也不提所謂“兩個層次的流轉”。這和很早就實行市場經濟體制有關。在 市場經濟條件下，只要產權關系清晰，對土地可以自由買賣、租賃、抵押等。但是，在英聯 邦的一些成員國，形式上土地屬于女王所有，所以在土地流轉中創造了“土地批租”等制度， 通過批租獲得土地使用權者

34、，可以再進行買賣、出租、低押使用權等，這個制度通過香港先 傳到我國一些地方，然后又對我國中央的立法產生重大影響。法國現階段土地制度和土地流 轉的特點是將土地市場分為市地市場和農地市場，兩個市場嚴格劃開，不得混同。市地市場 以建設用地流轉為主，農地市場以農業生產用地流轉為主。德國土地制度和土地流轉的特點 是土地私有制是德國土地制度的主體，租佃居于次要地位，但是近年來，土地租佃關系呈上 升趨勢。中東歐國家對土地的態度以及對原有大農場的改組中都能得到體現，在這些國家， 大農場要么被撤消，要么實行了徹底的內部管理改革。政府支持農場組織形式的多樣化，新 成立的農場土地和勞動規模都小于社會主義時期的農場，

35、這和市場經濟發達的國家的經歷是 一致的。美國則采取的是一種比較自由的、相對市場化的方式，通過工業化，城市化發展帶 來的產業間比較收益的差異，依靠市場經濟手段逐步實現農業人口的轉移和城市化，從而不 斷推進農業生產規模的擴大。西方發達國家土地交易制度對我國的啟示 目前，我國的基本情況是：人少、地少、城鎮化率低和農業勞動生產力水平低。我國可耕地 面積只占世界 7%，而人口卻占世界的 21%，城鎮化率為 36%左右，明顯落后于工業化進程， 和同等經濟發展水平的國家相比低約 10 個百分點，農村耕地面積比較小，大量的農村剩余 人口滯留在有限的土地上，農業生產的條件比較差，農業技術水平比較低。我國面臨著擴

36、大 耕種面積、提高農業勞動生產力和城鎮化水平低、大量農村人口無法轉移的矛盾。這些情況 和發達國家的情況在很多方面是不同的。但西方發達國家土地制度的變革，農業經濟的發展 和農民問題仍對我國有不少啟示。強化土地承包權 農地的流轉應以經營權（即使用權）為主。我們應認識到在我國這種地少人多的國家，土地 是農民的命根子，農民是不會輕易放棄土地的所有權的，提高農地經營規模，應通過土地使 用權和經營權的流動來實現。借鑒西方國家的經驗，我們要強化農村土地承包權，通過立法 把土地承包權所有權化。實現農地的規模經營，應以農地的經營權流轉為主要手段。根據經濟發展的需要及時改革和完善土地制度 英國的土地法律制度雖然為

37、適應資本主義發展對土地的要求，進行了一系列的調整，但仍然 落后于時代的要求。如法律長期規定土地不能進入市場，但這時社會發展已迫切要求自由流 轉。因此，產生了不受法律保護的用益權，逃避了當時的法律約束。當時的英國之所以能作 到這一點，是由于英國注意傳統和習慣，以往的判例具有約束力，直至后來的衡平法手法的 發展。因此，我們應根據農村社會和經濟發展的要求，及時總結人民群眾的實踐，聽取人民 群眾的呼聲，不斷對土地制度和政策進行改革和完善。在農用土地市場化的同時進行相應的配套改革 在這里我們或許可以從中東歐和獨聯體國家的農業轉行政策中吸取一些經驗。 1992 年后，中 東歐和獨聯體國家經歷了劇烈的經濟衰

38、退期，但就農業方面來說，獨聯體比中東歐衰退程度 要大得多。原因就在于獨聯體未將農村土地推向市場而是推行大農場模式，而中東歐國家對 農業及國民經濟其他部門實行了較為激進的改革。這些轉型較為成功的國家看來正在摒棄蘇 聯農場模式，既土地、勞動力、資本主義這三大生產要素的大規模化，而獨聯體國家卻仍保 留了這一傳統模式，因而他們的改革就顯得很不成功。當然中東歐國家改革時采用的農地私 有化未必適合我國的特殊國情，其農場式的經營模式也不同于我國。但我們應當吸取其合理 的內核，既進行徹底的內部管理變革，不僅要把土地市場化，勞動力、資本同樣應市場化。 市場經營機制滲透的不僅是土地流轉，還應在農村的各個方面。應注

39、意對各類有一定規模農業經營體的培育 農業經營體的成立，應以因地制宜，農民樂于接受為原則。如一些西方國家給農業經營體提 供必要的生存空間和發展空間。所培育的農業經營體包括：有經營能力的專業大戶的家庭農 場，兩戶以上農民組成的生產合作組織，以土地或資金入股的法人或自然人合辦的公司，以 資金或技術入股的法人或自然人合辦的公司，由上述農業經營體和其產業部門的經營體投資 合辦的農業一體化公司等。政府要為農業經營體創造條件，比如，在低息貸款、稅費減免等 方面予以支持；建立和完善對農業經營生產、銷售和技術更新等方面的服務體系；在對農業 經營體進行扶持的同時，也對其經營進行必要的規范。培育完善的市場體系是農業

40、實現規模經營的前提 根據西方國家的經驗，結合我國的實際，應建立有利于促進農業規模化經營的國內外一體化 的農產品市場體系。應積極鼓勵利用兼并、聯營、連鎖、合作等形式發展一批大中型的農產 品批發企業和一批新型農產品零售企業。促進我國農村土地流轉對策建議穩定農村土地承包關系 農民獲得長期而穩定的土地承包經營權是農地流轉的基礎，堅持承包責任 30 年不變是農地 流轉的條件。因為只有把承包關系穩定下來，農地流轉才能有更大的空間。為此，要繼續落 實土地延包 30 年不變政策。 最早開始土地承包的地方 15 年承包期限到期。 當時國家又作出 決定，“土地承包期再延長 30 年不變”。這一政策的初衷是想透過

41、30 年不變，一方面賦予 農民長期而有保障的土地使用權，讓農民吃下一顆“長效”定心丸；另一方面又可以加強對 耕地的保護，防止耕地流失，杜絕鄉村干部在土地調整中的侵權行為，關于承包權的穩定和 經營權的搞活，在政策上是不矛盾的，經營權搞得活不活，取決于兩個方面，一是承包權是 不是真正穩定了，如果一天到晚都在調整土地，農民是沒法搞活的；二是如果大多數農民轉 移了，他們的主要收入來自非農產業，就可以搞活了。為此，中央政府有必要對土地延包 30 年不變政策的實施情況進行一輪持續的全國調查，對尚未落實的村莊進行督促落實，對已經 落實的村莊進行核實檢查，并進行實時動態監測，以增強農民的信心。建立健全農村社會

42、保障制度 集體所有制下農民個人的二重性和農地所有權的基本矛盾決定了土地對我國農民來說具有多 重效用。土地為農民提供基本的生活保障 土地是我國農村最基本的農業生產資料，人們在土地勞動會生產出生活必需的糧食等生活資 料，土地的壟斷使得只有本集體的成員擁有在自己所有的土地上勞動并取得報酬的權利。土 地對農民的這一效用稱為生活保障效用。土地為農民提供就業的效用 農民既可以以土地作為勞動對象，也可以以其他生產資料作為勞動對象。如果農民以土地為 勞動對象，土地則為農民提供了就業的效用。土地為農民提供直接收益的效用 如果土地的所有者把土地出租給別人，所有者向租賃者收取地租；如果自己直接經營，這部 分收益就直

43、接歸所有者自己。土地對農民的這一效用為直接收益效用。除了上述三個主要效 用外，土地還為農民提供財產繼承效用、地產增值效用和免得重新獲取時掏大筆費用效用。 因此，要解決農民的后顧之憂，使廣大農民從土地中徹底解放出來，就必須建立健全農村社 會保障制度，將農村納入社會保障的范圍之內，擴大農村社會的覆蓋面，完備農村社會保障 項目，加強農村社會保障管理。大力轉移農村剩余勞動力 我國農地流轉之所以步履蹣跚、進展緩慢，一個很重要的原因就是人地矛盾使然。只要人地 矛盾不斷激化，即使在土地私有制下，也避免不了土地的調整和土地的細分。因此，為了從 農地市場化流轉的制度安排中獲得更高的體制效率，而又不至于犧牲社會公

44、平，緩解緊張的 人地矛盾是關鍵。否則，緊張的人地矛盾必然使農地市場化流轉這一制度安排的預期效果大 打折扣。因此，大量轉移農村剩余勞動力，緩解緊張的人地矛盾是實現農地市場化流轉的重 要條件。（1）加大戶籍制度改革的力度，破除制約農村剩余勞動力轉移的樊籬，為農村剩余勞動力轉 移鋪平道路。（2）大力發展鄉鎮企業，提高農村非農產業水平，為農民增加非農就業機會。（3）重新構建城市化發展戰略，提高農村城市化水平，為農村剩余勞動力轉移提供充分的空 間和載體。我們的發展方向應是大力發展小城鎮。發展小城鎮對縮小城鄉差別，吸收農村剩 余勞動力有不可替代的作用。（4）大力發展農業產業化經營，形成農村剩余勞動力就地轉

45、移的吸納機制。（5）大力發展農村文化教育事業，提高農村勞動力的職業技能，優化勞動力的供求結構。加大農業扶持力度 長期以來，我國實行的是農業支持工業、優先發展工業的戰略，使得我國農業基礎越發薄弱 而現階段我國政府對農業的支持還處于一個相對較弱的水平，這說明我國對農業的支持和保 護還有較大的空間。今后應加大對農業的扶持和保護力度，著力改善農業生產經營條件，為 我國農地流轉盡快實現市場化提供一個良好的外部條件。完善農村社會化服務體系，推行市場化流轉建立完善的農村社會化服務體系協調配套。一是向農戶提供及時準確的市場信息、科技信息 和政策信息的信息性服務；二是為農戶組織生產經營所需要的資金和物資，保證生

46、產經營活 動正常進行的供應性服務；三是幫助農戶銷售農副產品，使農戶及時獲取農副產品收益的銷 售性服務；五是組織農戶進入市場參和流通，開辟新的生產經營空間的組織性服務。只有這 樣，才能充分發揮集體經濟組織的作用，為土地轉入戶提供產前、產中和產后服務，以保證 農地市場化流轉的順利進行。改革農村稅費制度 一是規范收費行為，遏制農村“三亂”；二是初步規范農村分配關系，促進鄉鎮財稅征管體 制改革；三是進一步完善村民議事制度，促進農村基層民主政治建設；四是改善黨群干群關 系，維護農村社會穩定。全面推進農村稅費制度改革，既是廣大農民群眾的迫切愿望，又是 農地市場化流轉的內在要求。培育企業家類型的專業農戶 農

47、業企業家短缺是農地流轉不暢的一個重要癥結。企業家類型的專業農戶必須具有較強的創 新意識和創新能力，他不滿足于溫飽和穩定的生活，而是追求利潤的最大化；他能夠發現市 場變化莫測中所蘊藏的盈利機會，能夠高效率地組織起優質、新型、高價值的農產品生產； 他有在農業領域中創造出不低于非農領域收入水平的強烈愿望和堅定信心。只有這種人才有 能力和信心去支付較高的農地流轉代價，并形成較大的農地流轉需求。因此，培育企業家類 型的農戶，發展農業規模經營是當前推進我國農地市場化流轉一個非常重要的政策切入點。 為此，地方政府應采取相應的措施培育企業家類型的專業農戶，以發展農業規模經營。建立體制規范的農村土地流轉市場（1

48、）適當借鑒城鎮土地市場建設和城鎮土地有償使用制度改革的經驗，努力培育農地市場。 例如，更具時效性地落實發證工作、合同簽訂工作；加強金融支持，允許農民抵押土地使用 權；加強中介市場的建設等。政府在農地市場的培育和建設中既要起到積極作用（如相關法 律政策的制定和宣傳、具體條款的細化和落實等），又要逐步退出市場，減少對市場的微觀 干預（如改革征地制度，縮小征地范圍等） .（2）繼續沿著 放權讓利 的改革大方向，給予農民和地方更多自由選擇的權力，特別是應鼓 勵而不是壓制各地區的制度創新。中國的社會經濟、農地制度和農地市場都具有強烈地區差 異性，不同地區的資源稟賦條件不同，要素市場的特點不同，因此，在當

49、前農村勞動力市場、 土地市場都不完善的情況下，應鼓勵各地區探索適合本地特點的土地流轉方式。無論如何， 在改革開放 20 多年后的今天，重回加強管制和中央集權的軌道，是不可能有出路的。（3）增加農民的教育和培訓的投入， 對于農地制度改革的深化和農地流轉市場的建設具有重 要意義。通過提高農民的受教育程度以提高農民素質，有利于促進土地市場的形成和發育。 加快土地資本存量的流轉和土地資產的顯化，這和單純地減免農業稅收等方法相比，是提高 農民收入、保障農民長遠利益的更為治本的方法。結束語 新中國成立以來，我國農地制度變遷經歷了從土地改革，到農業合作化，再到人民公社，最 后到家庭聯產承包責任制的過程。家庭聯產承包責任制的制度績效是顯著的。但是，作為一 項制度創新，家庭聯產承包責任制不可能一勞永