1、行政復(fù)議職權(quán)的約束性和優(yōu)化由于中西方政治體制的不同，我國行政機關(guān)之間的關(guān)系比西方復(fù)雜得多，行政復(fù)議機關(guān)的獨立性很難得到保證。行政法制和一國政治體制緊密相關(guān)。美國政治學(xué)家弗蘭克？古德諾曾對世界上所有國家政治體制進行了分類，認為世界上不外乎存在兩種行政體制：“第一種，總的來說以等級官僚制為特征，下級官員要效忠上級官員，而非國家法律；上級官員對一大批下屬都擁有指揮、控制和管理權(quán)。第二種行政體制不承認或幾乎不承認官員之間有任何隸屬關(guān)系，只強調(diào)每個官員對擁有表達國家意志權(quán)力的機關(guān)所制定的法律的效忠。在法律面前，一切官員都是平等的，每個官員只服從法律,只尋求法律的指導(dǎo)。”根據(jù)古德諾的理論，西方國家政治體制

2、屬于第二種類型。在我國，中央政府和地方政府之間，都是按照民主集中制原則組織起來的。地方政府要同時對同級人民代表大會和上級政府負責(zé)。而在西方國家，各級政府之間具有很強的獨立性,地方行政機構(gòu)只是對本地方議會負責(zé)，下級政府不對上級政府負責(zé)。而且，我國是社會主義國家，中國共產(chǎn)黨對國家政權(quán)實行集中領(lǐng)導(dǎo)?！白鳛槲ㄒ坏膱?zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨的組織從中央到地方按照民主集中制原則建立起來并和國家政權(quán)系統(tǒng)并存,形成黨政雙軌制。”黨政兩套系統(tǒng)共同對國家和社會事務(wù)進行領(lǐng)導(dǎo)，加上中國共產(chǎn)黨各級地方黨委也領(lǐng)導(dǎo)同級和下級人民政府，這樣就使得上下級政府的關(guān)系比西方國家復(fù)雜得多。在我國政府部門上下級之間的行政管理體制大體分為垂直管

3、理（如央行、海關(guān)、國稅）、部分垂直管理（如工商、地稅、技術(shù)監(jiān)督三部門實行省垂直管理）和屬地管理幾種類型。上下級政府部門之間存在著領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)的關(guān)系。一般認為,行政復(fù)議制度來源于西方。在我國,要求我國行政復(fù)議機關(guān)跳出權(quán)力結(jié)構(gòu)的圈子，完全依據(jù)法律來獨立公正解決下級行政機關(guān)和相對人之間的行政糾紛，不受任何干擾，實在很難。行政復(fù)議制度中復(fù)議機關(guān)和糾紛一方當(dāng)事人的行政機關(guān)有著特殊的關(guān)系，在國外也存在著，但問題是我國復(fù)議機關(guān)獨立、中立的地位得不到制度的有效保證。在經(jīng)濟分權(quán)的壓力下，地方政府既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，二者存在一定的角色沖突。公正的反義詞是偏私，因此公正也就是反對偏私。當(dāng)政府或政府部門具有自身（地

4、方、部門）利益時,很難做到無偏私。中外理論界普遍認為：政府不是一個抽象的概念，有著自身的利益，這已在公共選擇理論和制度經(jīng)濟學(xué)等多領(lǐng)域取得共識。我國更是如此。我國的經(jīng)濟改革首先是改變中央和地方的財政關(guān)系，給予地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性而建立起來的。1994年我國實行了分稅制改革，中央和地方的財政關(guān)系由原來的統(tǒng)收統(tǒng)支改為分灶吃飯，并將當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平作為衡量官員考核和晉升的主要標(biāo)準。分稅制改革給地方政府增加了發(fā)展經(jīng)濟的壓力和動力。在這樣的財政體制下，地方政府為發(fā)展本地經(jīng)濟，充當(dāng)類似“經(jīng)濟人”的角色，甚至為發(fā)展經(jīng)濟而置國家法律法規(guī)、政策于不顧，主要表現(xiàn)在：其一，受土地財政的影響,存在大量的違法用地行為。地

5、方為了招商引資、發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，違法拆遷、征收大量土地,出現(xiàn)大量的拆遷糾紛、土地征收糾紛。據(jù)統(tǒng)計，“從1999年到20XX年,全國共發(fā)生土地違法行為100多萬件，涉及土地500多萬畝,一些城市的違法用地少的在60流右,多的甚至90%以上?！痹谶@些違法用地行為中，有的項目政府就是直接的投資主體；即便是開發(fā)商投資的項目，政府的態(tài)度大都傾向于遷就投資者、拆遷人。由于違法用地和地方利益相關(guān)，加上土地違法成本較低，多年來一直屢禁不止。其二,有些貧困地區(qū)，當(dāng)?shù)卣疄榱司徑獾胤截斦杖刖o張的問題，亂收費,亂罰款。據(jù)報道，“隨著分稅制改革的推行，財政收費比例上升更加厲害，地縣一級，收費和罰款已占財政的50%60

6、了,個別縣，收費和罰款額已占財政收入的70%”其三，有的地方政府盲目追求經(jīng)濟發(fā)展，采取短期機會主義的行為，即便是環(huán)境污染項目也上馬，導(dǎo)致當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染、資源浪費。這些糾紛一個共同點，就是和地方財政、地方官員量化考核指標(biāo)有。復(fù)議機關(guān)作為上級政府機關(guān)的一部分，出于不愿當(dāng)被告的顧慮，更不愿得罪下級政府和政府部門，多數(shù)情況下維持復(fù)議決定，申請人通過行政復(fù)議獲得權(quán)利救濟的途徑已經(jīng)名存實亡。實際上,我國的行政復(fù)議制度實施之初效果并非如此。從1990年行政復(fù)議條例實施到90年代中后期，國家剛剛從全能主義的政治模式撤出，地方的利益遠遠沒有同中央形成事實上的分權(quán)。在行政復(fù)議條例實施（1990年）的7年中,全國行政

7、系統(tǒng)內(nèi)部的申請中行政相對人在約50%的復(fù)議申請中有所收獲，只有另外50%勺申請由上級機關(guān)維持。但到90年代中后期,特別是隨著分稅制改革的推行,情況發(fā)生了一系列的變化?？傊缬袑W(xué)者分析指出：“我國的行政復(fù)議制度設(shè)置的理論預(yù)期或邏輯支撐過于理想化，是在一個虛擬理想狀態(tài)下設(shè)立起來的制度?！痹谖覈F(xiàn)有的政策體制下，有必要對外來制度進行大膽的揚棄，進一步對其完善重構(gòu)。行政復(fù)議職權(quán)“相對集中行使”的局限性近年來無論理論界還是實務(wù)界，主張對現(xiàn)行的行政復(fù)議制度進行改革的呼聲越來越高。許多地方已經(jīng)先行先試，主要做法是：一是參照我國臺灣地區(qū)的做.法,實行行政復(fù)議委員會制度，二是相對集中行政復(fù)議權(quán)的行使，即由以

8、前地方政府各部門分別行使的行政復(fù)議職權(quán)由地方政府統(tǒng)一集中行使，各部門、各單位不再單獨受理行政復(fù)議案件。這些“部門”包括地方管理的部門，有的還包括省垂直管理的部門或部分中央垂直管理的部門。其實，行政復(fù)議權(quán)“相對集中行使”并非新鮮事物，行政復(fù)議法第12條已對“選擇復(fù)議”做出明確規(guī)定：“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議?！睂嶋H執(zhí)行中只是有關(guān)部門不愿放權(quán),這次“行政復(fù)議權(quán)相對集中”實質(zhì)上是改變了原來的“條塊結(jié)合”的選擇復(fù)議體制，除了幾種情況外，行政復(fù)議案件統(tǒng)一變?yōu)椤皦K塊管轄”。英美國家近年來

9、行政復(fù)議制度的變革路徑，也遵循由分散設(shè)置到統(tǒng)一集中的路徑轉(zhuǎn)變，越來越傾向于復(fù)議機構(gòu)公正性和相對獨立性。行政復(fù)議權(quán)“相對集中行使”避免了部門保護的影響，有利于加強本級人民政府對各部門的監(jiān)督,應(yīng)得到肯定，但仍存在一定的局限和不足。很難逃脫“地方關(guān)系”、“熟人社會”帶來的影響?！坝嘘P(guān)統(tǒng)計表明，行政爭議主要集中在基層，的行政復(fù)議案件的被申請人是地市級以下的行政機關(guān)，70%的行政復(fù)議案件的被申請人是市縣兩級政府部門。”有學(xué)者做了統(tǒng)計，以20XX年為例，“全國全國行政復(fù)議案件的各類被申請人中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府占10%,縣級政府部門占48%地級政府部門占18%”基層特別是區(qū)縣級和區(qū)縣級以下部門是行政糾紛集中的地方，

10、而到了區(qū)縣一級就基本上就進入“熟人社會”。在熟人社會，每個人、每個單位都有自己的關(guān)系圈，法律調(diào)整的效力也會因此而打折扣，任何案件都可以因人、因事而異。復(fù)議機關(guān)和被申請人往往同處一個機關(guān)辦公，處于地方的同一權(quán)力譜系之下，很難逃脫“地方關(guān)系”的約束,地方各部門之間的關(guān)系甚至比部門上下級之間的關(guān)系更復(fù)雜。地方政府很難秉持中立立場。如上所述,地方經(jīng)濟發(fā)展水平和地方財政收入和官員考核升遷緊密相關(guān)，在這樣的背景下，地方政府往往會把經(jīng)濟發(fā)展等硬指標(biāo)作為優(yōu)先發(fā)展指標(biāo)，置于其他發(fā)展指標(biāo)之上。為發(fā)展經(jīng)濟，地方政府習(xí)慣于對地方的大公司、大等納稅大戶實行傾斜性重點保護。這些公司、即使行為違法，只要能為地方經(jīng)濟發(fā)展做出

11、一定的貢獻，政府對這些行為非但不予以追究，還尋找各種理由為其推脫責(zé)任，對其違法行為進行袒護。這就意味著，在依法行政還是利益行政、維護社會公平還是發(fā)展生產(chǎn)力、維護公眾的利益還是維護資本的利益之間，地方政府往往側(cè)重于后者。資本有了權(quán)力的庇護，其貪婪的目光不再局限于合法經(jīng)營，也會投機、違法。這種“官商聯(lián)合”的結(jié)果，“蠶食”了弱者的權(quán)益,擠壓了弱者的生存空間，由此產(chǎn)生了大量的社會矛盾和糾紛，即便出現(xiàn)了矛盾糾紛，在當(dāng)?shù)卣畽?quán)力映射的范圍內(nèi),正義很難得到聲張。近年來大量的信訪案件就是一個明顯的例證?！皳?jù)不完全統(tǒng)計,60%以上的信訪案件都屬于行政訴訟的范圍?！笨紤]我國行政訴訟法受案范圍較窄的實際，實際產(chǎn)生的

12、行政糾紛遠遠高于這個比例。有學(xué)者根據(jù)社會轉(zhuǎn)型期行政相對人和權(quán)力的利益關(guān)系，將行政相對人分為三類：“即政府處于合作博弈型的相對人、和政府處于非合作博弈型相對人。和政府處于合作博弈型相對人和政府的基本利益是一致的，現(xiàn)實中主要表現(xiàn)為三種形式：一是對地方經(jīng)濟增長有幫助的相對人，如房地產(chǎn)、煤炭等能源；二是對政府財政收入有較大幫助的相對人，如高稅收的煙草；三是能夠為政府官員帶來私利的相對人，如國有民營化改革中的國企收購者、上市公司。和政府處于非合作博弈的相對人一般表現(xiàn)為政府違法處罰、收費行為的對象或是政府盲目追求經(jīng)濟指標(biāo)過程中的利益受損群體，如失地農(nóng)民、被違法拆遷的居民、受環(huán)境污染損害的居民等。對于和政府

13、處于合作博弈型的相對人來說，通過和權(quán)力結(jié)合獲取違法利益同時豁免法律責(zé)任是利益最大化的典型做法；而對政府處于非合作博弈型的相對人來說，法律制度的建構(gòu)的聽證、復(fù)議、訴訟都不能根本性解決相對人和政府的公平博弈問題?！笨傊?，在現(xiàn)行的體制環(huán)境下，地方政府已很難做到不偏不倚、居于中立裁判者的地位，再加上有些糾紛是因為政府投資的項目本身存在違法行為而引起的行政復(fù)議管轄權(quán)歸本級人民政府行使，本級人民政府“自己做自己的法官”，本身就違反“程序公正”的法治理念。盡管試點地方實行行政復(fù)議委員會制度，但有的地方明確規(guī)定行政復(fù)議委員會是一個咨詢性的機構(gòu)，不具有最終決定權(quán)；即使行政復(fù)議委員會有權(quán)作出最終的處理決定，在我國

14、權(quán)力主導(dǎo)色彩嚴重、監(jiān)督體制不完善的情況下，能否保障復(fù)議委員會獨立行使職權(quán)而不受地方行政權(quán)力的滲透和干預(yù),不得而知。垂直管理的部門易受地方保護主義的干預(yù)。目前,垂直管理的部門大致分為全國垂直管理、省垂直管理兩種類型。這些部門的業(yè)務(wù)專業(yè)性較強，涉及全局性的問題，其垂直管理的主要目的是避免地方保護主義的干擾。對中央垂直管理的部門，主要還是按照行政復(fù)議法十一條規(guī)定，由申請人向上一級主管部門申請復(fù)議。而對省垂直管理部門，許多地方已經(jīng)做了改革,有的由申請人選擇向上一級主管部門或者同級人民政府申請復(fù)議，有的直接規(guī)定只能由同級人民政府受理。由上一級主管部門受理復(fù)議，易受部門保護主義的影響，上下級部門之間的人情

15、關(guān)不好過；由同級人民政府進行行政復(fù)議，易受地方保護主義的干擾，和垂直管理設(shè)立的初衷相悖，難免會成為地方政府違法干預(yù)的不當(dāng)借口。分類設(shè)計：深化行政復(fù)議制度改革的關(guān)鍵點和突破口我國行政復(fù)議制度改革完善不但和政治體制改革而且和經(jīng)濟體制改革有關(guān)。這一點學(xué)者們論述頗豐。“行政法制建設(shè)是政治體制改革的一部分。對傳統(tǒng)行政法的權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)加以逐步調(diào)整，從重權(quán)力、輕權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利、權(quán)力并重,就成了中國法制現(xiàn)代化的核心問題?！薄艾F(xiàn)階段中國法制國家的命運和法治化進程并不是完全掌握在法律家和法學(xué)家手中，其更大程度上寄系于中國經(jīng)濟改革的成功。這不是因為一個社會的法制命運自然地歸根結(jié)底依附和取決于社會的經(jīng)濟生活狀況，而

16、是由于現(xiàn)階段的中國法制改革就其許多方面而言本來就是中國經(jīng)濟改革的一個從屬的組成部分?！蔽覀儾荒艿日谓?jīng)濟條件成熟后再談?wù)撔薷?、完善行政?fù)議法,法律和社會現(xiàn)實永遠是互為條件、相互促進的。目前應(yīng)在“行政復(fù)議職權(quán)相對集中”的基礎(chǔ)上，進一步深化改革，進行分類改革、設(shè)計，不斷完善制度。（一）獨立性和公正性：行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)具備的稟性和品格。我國在加入WTO有關(guān)文件法律文件中承諾：“負責(zé)審查行政行為的法庭（包括行政復(fù)議機構(gòu)）將公正處事并獨立于行政執(zhí)法機構(gòu)，并且不會和事物的處理結(jié)果有任何實質(zhì)性的利害關(guān)系”。就行政復(fù)議來說，應(yīng)做到獨立和公正。獨立性、公正性是行政復(fù)議的兩個基本屬性。獨立性是公正性的基礎(chǔ)，沒有獨立就

17、談不上公正，但要保證復(fù)議審查居于超然地位，避免和申請人、被申請人任何一方有利益牽連,僅有獨立性是不夠的。目前已經(jīng)進行的“行政復(fù)議職權(quán)相對集中”改革，只是將復(fù)議職能分離出來，其目的是增強復(fù)議機關(guān)的獨立性，這只是第一步，如何在獨立的基礎(chǔ)上確保行政復(fù)議的公正性，應(yīng)有完善的制度作保證。同獨立性相比，公正性更多受到現(xiàn)實因素的制約和挑戰(zhàn)。從政府的職能發(fā)揮來看，西方國家是從消極行政到小政府大社會再到積極行政的轉(zhuǎn)變。我國則不同，我國的政府職能是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，從積極行政再到合理界定政府職能和市場關(guān)系的路徑轉(zhuǎn)變。在體制轉(zhuǎn)軌時期，更多地是依靠政府的市場推動、發(fā)揮地方政府這只“有形之手”的作用，取得了世

18、人矚目的成就，實踐證明是完全合理的。正如馬克思當(dāng)年在評論大衛(wèi)？李嘉圖的自由競爭思想時所闡述的，在資本還無法以自己的力量自由運動時，會依靠政府這根“拐杖”開拓和發(fā)展市場。但問題是地方政府在利益擴張的過程中，地方政府利益和人民利益具有一定的張力，在二者利益存在非耦合性的情況下，行政復(fù)議由地方政府統(tǒng)一受理，地方政府不可能不偏不倚、公正無私；目前,地方立法機關(guān)、司法機關(guān)還不足以對地方政府形成有效的制約，更多時候是幫助地方政府實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)，司法對行政審查的監(jiān)督亟待加強行政復(fù)議難以避免地方權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)。行政復(fù)議具有準司法的性質(zhì)，從世界范圍看,為保持司法權(quán)的公正行使，司法權(quán)大都不容許地方染指，比如，

19、日本的地方自治化就明確規(guī)定，司法權(quán)是排除地方政府行使的權(quán)力之一?？傊?，目前實行的“行政復(fù)議職權(quán)相對集中”改革，由于缺少對這些可能影響公正的消極因素的回應(yīng),致使行政復(fù)議的公正性得不到制度保證。復(fù)議機關(guān)不僅應(yīng)獨立于部門利益而且要獨立于地方政府利益，使行政復(fù)議在保持以行政方式解決爭議效率的同時，最大限度引入司法程序所具有的獨立性和公正性。（二）分類設(shè)計：保證行政復(fù)議公正性的必然要求。行政復(fù)議首先要考慮的是不是專業(yè)性問題，而是公正性的問題。如上所述,現(xiàn)實的“利益行政”問題引發(fā)了對地方政府能否持公正立場的質(zhì)疑，盡管并不是所有的行政復(fù)議案件都是由于地方政府的利益行政引起的。這就有必要按照案件的性質(zhì)對行政復(fù)

20、議的職能管轄進行分類設(shè)計?！胺诸愒O(shè)計的標(biāo)準可以是多重的，如行政主體的性質(zhì)、行政管理的領(lǐng)域、行政機關(guān)的管理水平、當(dāng)事人受到影響的權(quán)利性質(zhì)等?！狈诸愒O(shè)計的首要目標(biāo)就是為了實現(xiàn)程序和結(jié)果的公正。對區(qū)、縣一級政府或政府部門的具體行政行為不服的，可向上一級政府行政復(fù)議委員會申請復(fù)議。首先，應(yīng)當(dāng)理順復(fù)議機構(gòu)上下級之間的管理體制。建議將地方政府集中設(shè)立的復(fù)議機構(gòu)實行國家或省垂直管理，這樣便于權(quán)力的獨立行使,同時也有利于上下級政府復(fù)議機構(gòu)之間業(yè)務(wù)上的協(xié)作。為了避免地方復(fù)議機關(guān)和被申請人同級不便于監(jiān)督的弊端，復(fù)議機關(guān)在行政級別上應(yīng)比本級政府部門高出半格；其次,適當(dāng)提高行政復(fù)議案件的管轄級別。以區(qū)、縣一級政府或政

21、府部門為被申請人的行政復(fù)議案件，申請人可向上一級政府行政復(fù)議委員會申請復(fù)議。江西省新余市在這方面已經(jīng)先行一步?！疤峒壒茌牎钡姆绞接腥苏J為會增加成本，但如果復(fù)議制度的公正性得到社會認可，行政復(fù)議就會對糾紛解決起到一定的“分流”作用，信訪案件、行政訴訟案件就會相應(yīng)減少，這遠比政府為處理信訪案件而投入大量人財物、“花錢買穩(wěn)定”的成本要低許多。至于復(fù)議案件“提級”管轄可能給上一級政府行政復(fù)議委員會增加負擔(dān)，其實區(qū)級政府部門有的是作為市級政府部門的派出機構(gòu)，按照行政復(fù)議法的規(guī)定，本應(yīng)在市級層面上進行復(fù)議，區(qū)級政府受理的復(fù)議案件數(shù)量本來就很少。另外,上一級政府行政復(fù)議委員會可以采取類似“指定管轄”的方式，

22、將復(fù)議案件指定由具備條件的其他下級政府行政復(fù)議委員會受理，這樣既減輕了上一級政府行政復(fù)議委員會的工作壓力，也避免了地方利益對復(fù)議結(jié)果可能帶來的不公正影響。對市屬部門作出的具體行政行為不服的，申請人仍可按照“選擇復(fù)議”的規(guī)定辦理，可向省政府的相關(guān)部門或市一級行政復(fù)議委員會申請復(fù)議。對房屋拆遷、征地補償?shù)确矫娴男姓m紛，建立專門的行政復(fù)議機構(gòu)。近年來,工業(yè)化、城市化的過程中伴隨著大量的房屋拆遷、土地征收補償糾紛。這些糾紛看似民事糾紛，實際上存在極強的政府參和性，民事行為、行政行為交織。以城市房屋拆遷為例，整個房屋拆遷過程中涉及到發(fā)放房屋拆遷許可證、拆遷單位的資格審查、發(fā)布拆遷公告、拆遷裁決、強制拆

23、遷等行政行為，這些行政行為無不涉及到被拆遷人的合法權(quán)利。目前對發(fā)放房屋拆遷許可證、拆遷單位的資格審查、行政處罰等申請行政復(fù)議，已沒有太多爭議，但是能否就房屋拆遷管理部門發(fā)布的拆遷公告、拆遷裁決等提起行政復(fù)議，則存在較大爭議。房屋拆遷糾紛不同于一般的行政糾紛，涉及到不同部門的行政行為，也涉及到大量被拆遷人，專業(yè)性較強，客觀上增加了處理的難度。比如在辦理拆遷之前要有建設(shè)項目批準文件、辦理規(guī)劃許可、土地使用等，涉及建設(shè)、規(guī)劃、土地管理等部門，當(dāng)事人在對這些行政行為提出復(fù)議時，往往對從建設(shè)項目批準文件到規(guī)劃許可、土地審批等一并都提出行政審查的要求，而實際中這些行政行為是由不同部門辦理的，其上級主管部門也不只一個，會出現(xiàn)被拆遷人向不同的上級主管部門申請復(fù)議的情況；同時城市房屋拆遷往往面對的是群體性