1、PAGE 2013.4- 60 -社區主導發展理論與實踐述評孫同全1 孫貝貝2（1中國社會科學院農村發展研究所；2中國社會科學院研究生院）內容提要：本文對國內外社區主導發展（CDD）理論和實踐進行了回顧，分析了各種觀點及爭論，認為CDD是一種提高扶貧效率和改善扶貧效果的有效機制，但是，其實際運行受到社區內外各種條件的制約，出現了運作機制的“黑箱”和“精英俘獲”等現象，致使CDD的效果受到影響。CDD理論尚未超越經驗層面，有待進一步抽象和提升。CDD體現了“以人民為主體”的價值理念，符合中國扶貧以及經濟社會發展的總體戰略和目標。在實踐中不斷調整和創新，應是CDD中國化的大方向。關鍵詞：社區主導發

2、展 理論 實踐 述評一、引言“社區主導發展”一詞來自英文的community-driven development也有人將其翻譯為“社區自主型發展”、“社區主導型發展”和“社區驅動發展”。（以下簡稱“CDD”），是20世紀70年代發展起來的一種經濟社會發展模式。其核心思想是，在經濟社會發展過程中，讓普通民眾當家做主，決定發展項目及資金的運用。這種方式得到了以世界銀行為代表的國際機構在國際發展領域內的廣泛應用，對扶貧理念和方式以及貧困社區發展和治理方式產生了廣泛而深遠的影響。21世紀初，中國將CDD引入扶貧開發工作中，取得了一些經驗和效果。不過，中國扶貧工作的一貫指導思想是政府主導。CDD在中國

3、能否適用，既是一個理論問題，也是一個實踐問題。沒有扶貧對象積極主動的參與，就難以形成有效的減貧機制，也難以實現扶貧目標，從而影響社會主義新農村建設與和諧社會建設的進程。所以，中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）同時將“政府主導”和“增強扶貧對象自我發展能力”作為扶貧的指導思想和基本原則，提出“充分發揮貧困地區、扶貧對象的主動性和創造性，尊重扶貧對象的主體地位，提高其自我管理水平和發展能力，立足自身實現脫貧致富”。中共十八大也提出“必須堅持人民主體地位”，要求全黨發揮人民的主人翁精神，“最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業、積極投身社會主義現代化建設，更好

4、保障人民權益，更好保證人民當家做主”。因此，回顧和分析CDD理論及其在國內外的實踐經驗，有助于進一步揭示CDD的意義和內涵，有利于更好地將CDD應用到中國的扶貧實踐中去，進而更好地推動中國貧困地區經濟社會發展。二、什么是社區主導發展（一）社區主導發展的定義國際上對CDD有許多定義，按照被普遍接受的世界銀行的定義，CDD是指將決策權和資源賦予社區成員及其組織，這些社區成員及其組織與能夠回應其需求的外部支持性組織和服務提供者結成伙伴關系，為社區提供基礎設施服務和社會服務等，組織經濟活動，管理社區資源，為窮人賦權，提高社區發展能力和治理水平，加強對最貧困群體的保障（Dongier et al.，20

5、02）。這些外部支持性組織和服務提供者包括各級政府、非政府組織、私營部門等。上述定義有兩個基本點，一是社區發展的資源，二是保證這些資源的控制權和決策權由社區掌握的一套制度。所以，劉勝安（2012）認為，CDD不是單純的扶貧項目，其核心是加強農民的能力建設，其基礎是農民的廣泛參與，是一種尊重農民意愿、讓農民當家作主、提升農民綜合能力的機制。按照這一邏輯，社區只有掌握了資源的控制權和決策權控制權體現為占有，決策權體現為處置。，才能夠主導本社區的發展議題和優先領域，并決定如何開展發展活動，從而實現社區的優先發展目標。（二）參與式發展方法的出現CDD是參與式發展和扶貧方法的一種。參與式方法起源于20世

6、紀70年代的綠色革命。當時，推動綠色革命的國際農業研究網絡（International Research Network on Agriculture）發現，為了更好地增加糧食供給，解決農村貧困問題，應該將注意力從研究農田系統轉向研究農村的實際環境和農戶的需求，因為通過研究農田系統得出的解決方案往往有利于大型的公司化農業組織，而農戶得不到幫助。農業科學家們發現，在研究中邀請包括農戶在內的當地人參與，能夠利用他們掌握的當地知識，在短時間內全面地分析農田耕作體系，從而能夠快速確定發展的“關鍵障礙”，回應當地人的發展需求，從而大大提高減貧方案的針對性和有效性。這些強調要有當地人參與而不是僅僅依靠科學

7、家的專業知識和判斷的一系列工作方法發展成為“參與式農村評估方法”（participatory rural appraisal，簡稱“PRA”）（沃斯，2004）。由于能夠更有效地回應窮人的需求，越來越多的國際發展組織在農村發展項目的更多環節（包括項目設計和執行等）讓窮人參與進來，以提高他們獲得生產性資產的能力，這樣便逐漸形成了各種參與式發展方法。這些方法也逐漸成為國際發展組織開展農村發展項目的重要戰略和基本方法。（三）社區主導發展方法的形成參與式發展方法是在社區層面實施的。不過，當這種方法剛剛興起時，發展項目的控制權和決策權卻在社區之外，即在外部組織手中。隨著實踐的發展，這種狀況不斷改變。劉勝

8、安（2012）根據社區成員在發展項目中參與內容和參與程度的不同，將參與式發展分為三種方法或三個階段，即社區參與發展（community-participation development，簡稱“CPD”）、以社區為基礎的發展（community- based development，簡稱“CBD”）和社區主導發展（community-driven development，簡稱“CDD”）。其中，CPD是指政府在社區發展項目的規劃、實施、運營與維護過程中充分聽取社區群眾的意見和建議，確保政府決策符合社區民眾的意愿，但社區沒有決策權；CBD是指政府將社區項目的規劃、決策、實施運營和維護的決策權和控

9、制權都交給社區，但項目資金仍由政府控制，社區對項目的資金沒有管理權；CDD則是指政府將社區項目的決策權和項目資金的控制權都交給社區，社區不僅能夠控制項目的規劃、決策、實施、運營和維護，對項目資金也擁有管理權。因此，劉勝安（2012）認為，CDD是參與式方法發展的最高階段。可見，CDD方式是隨著人類減貧實踐的不斷深入而形成的。三、關于社區主導發展的主要理論觀點（一）社區主導發展理論的基本假設Dongier et al.（2002）在減貧戰略全書（A Sourcebook for Poverty Reduction Strategies）中提出，CDD方式能夠給貧困社區帶來積極變化的觀點有以下六點

10、假設：第一，CDD對市場和公共部門的活動形成補充，可以通過在地方一級高效地開發人力資本和物質資本而在短期內產生減貧效果。第二，CDD根據貧困群體所表達出的需要來提供服務，由此能增強這些服務活動的可持續性。由社區來管理發展投資可以降低成本，同時能更有效地利用資源。相比于由社區外的組織和人員建設的社區公共服務設施，由社區自己建設的公共服務設施的利用率更高，也能得到更好的管護。第三，CDD活動是根據社區成員的優先發展需要開展的，當社區在項目中也有投入并且有權力控制投資選擇時，社區的需要能夠得到更明確的表達，因此，這一方式比其他方式效率更高，效果更好。第四，CDD活動是社區自主開展的，許多社區可以同時

11、開展，不受政府服務能力不足的約束，因而可以相對更容易地擴大扶貧活動的范圍和規模。第五，采用CDD方式能夠提高窮人或其他弱勢群體在發展中的參與機會，使發展更符合他們的需求，更具有包容性。第六，CDD方式將資源及其使用的決策權賦予社區，推動了社區的社會網絡建設和能力建設，可以提高社區的社會資本水平，并能夠即刻、直接地賦權于貧困群體。（二）社區主導發展的理論基礎上述基本假設是世界銀行在CDD國際實踐的基礎上不斷總結出來的，國內有學者將這些觀點用經典理論進行了解釋。例如，簡小鷹、劉勝安（2012）將CDD的理論基礎歸結為以下四種：需要理論、公共產品理論、公民社會理論和知識經濟理論。需要理論的主要代表人

12、物包括馬斯洛、麥克萊蘭和奧爾德弗等。這些學者從不同的角度和層次分析了人的不同需要。馬斯洛認為，人的需要有五個層次：生理需要、安全需要、社會需要、尊重需要和自我實現需要；麥克萊蘭將人的基本需要歸納為三種：權利需要、歸屬需要和成就需要；奧爾德弗認為，人的基本需要可以歸納為三種：生存需要、相互關系和諧的需要和成長需要；馬克思主義者將這些需要進一步歸納為物質和精神兩方面的需要。CDD方式使社區成員（尤其是窮人）可以表達自己的需要，不僅滿足了他們的精神需要，而且使發展活動也能夠滿足他們的物質需要（簡小鷹，2012）。公共產品理論的主要代表人物是薩繆爾森和哈丁等。公共產品理論將產品或服務分為兩類：一類是私

13、人產品，即一個人對這一產品或服務的使用會導致他人減少或無法使用，具有競爭性、排他性和可分性；另一類是公共產品，即每個人消費這種產品或服務不會導致別人對該種產品或服務使用的減少，具有 HYPERLINK /view/977594.htm非競爭性和 HYPERLINK /view/977593.htm非排他性。但是，公共產品存在著“公共地悲劇”的問題，即有限的公共資源會因使用不受限制而被過度使用，造成公共產品的供給和維護不可持續。在采用CDD方式時，社區成員由發展建設的旁觀者變成了參與者，他們對所實施的項目會產生擁有感，這有利于增加公共產品的供給，并能加強對公共產品（例如道路）的長期維護（簡小鷹、

14、劉勝安，2012）。公民社會也被稱為公民社會組織，是介于國家和企業之間的“第三部門”，由其成員自愿結合而形成，以保護或增進其成員的利益或價值，例如非政府組織（NGO）、社區組織、工會等。中國社區建設的底蘊在于構建或培育中國的公民社會，而且社區建設已經實實在在地成為公民社會賴以形成的載體（李友梅，2007）。簡小鷹、劉勝安（2012）認為，CDD也是公民社會理論在貧困地區的一種實踐，因為在CDD項目中建立的管理組織是獨立于村兩委的具有一定自主性的自組織，CDD是一種低成本的自我管理方式，在一定程度上有利于形成村民的社會自我支持系統；同時，CDD項目注重社區成員平等、自愿地參與社區集體事務，賦權于

15、村民；并且，在CDD項目的實施過程中，成員之間相互學習，互助互惠，增進理解，培養合作精神，挖掘潛能，體現了公民社會的價值取向與規范。知識經濟不是嚴格的經濟學概念，是指建立在知識和信息的生產、分配和應用基礎上的經濟，是相對于現行的“以物質為基礎的經濟”而言的。傳統的“生產函數”注重的是勞動力、資本、原材料和能源，認為知識和技術是影響生產的外部因素。而知識經濟理論則認為，知識可以提高其他生產要素的生產能力，從而提高投資回報，使經濟增長可以擺脫依賴資源的模式（OECD，1996）。簡小鷹、劉勝安（2012）認為，農村信息流動不暢已成為農村綜合發展的主要障礙，采用CDD方式可以讓社區成員了解到項目以及

16、村莊內外的信息，提高社區自我管理和發展的能力，最大程度地消除信息不對稱，從而有利于保護他們的發展利益。（三）社區主導發展項目的運作機制1.邏輯框架。CDD作為一種發展的干預方式，常常以項目的形式出現。項目的組成或階段包括項目活動、項目產出、項目目標和最終成果。CDD項目在各個階段包含著兩個核心要素，即資源與制度。總的來看，CDD項目的作用機制就是通過在社會、市場和政府之間建立起一套制度，使社區成員在這套制度下運用各種資源（或稱為資本或資產）來提高自己的福利水平（如圖1所示）。這些資源既包括有形的資源，例如實物資源、金融資源、自然資源，也包括無形的社會資源、人力資源、信息資源、技術資源、組織資源

17、，等等。這些資源和制度成為社區能力的有機組成部分。最終成果項目目標項目產出（即期成果）項目活動福利狀況收入賦權服務增加或更加合理分配資源（實物、資金、人力、自然資源和社會資源）更好的制度（包容的、有凝聚力的、負責任的）制度建設資源投入圖1 CDD項目運作的邏輯框架資料來源：The World Bank（2011）。2.利益相關者的合作。扶貧和社區發展是多個利益相關者參與的事業，這些利益相關者主要包括社區成員（農民）、社區組織、地方政府、非政府組織和其他相關組織。這些利益相關者在CDD項目中有著各自不同的目的、利益、地位和作用，扮演著不同的角色。能否取得社區發展的整體效益，取決于利益相關者能否進

18、行有效的合作。在傳統的扶貧工作中，常用的模式是自上而下的，政府是主角，社區成員及其組織是被動的配角。而在CDD方式下，社區成員及其組織成為主角，發展的決策是自下而上做出的，政府部門則成為配角。要使CDD方式實現有效運行，就需要重新制定相應的規則，明確不同利益相關者的責權利，使他們調整角色定位。為了使每個利益相關者適應其新的角色定位，新規則的重要內容是明確各個利益相關者的已有資源，并合理分配新的資源。在傳統的扶貧方式下，由于部門分割以及不同部門利益機制上的差異，有限的扶貧資源處于分散使用的狀態。同時，社區資源在不同的社區成員之間的分配也是不均衡的。為了使CDD方式能夠有效運行，如何把分散的資源進

19、行有效整合并合理分配，是個關鍵問題。四、社區主導發展的應用和效果（一）社區主導發展在全球的應用狀況和效果經過幾十年的探索和實踐，CDD在從最初的理念發展到了現在的多種應用模式，實施CDD的國家和地區遍布亞洲、非洲、歐洲、拉丁美洲和北美洲，其中以發展中國家最多，尤其是在沖突頻發、社會秩序混亂和戰后重建的國家和地區。由于服務對象的個性、經濟狀況、社區、種族、文化層次的不同，CDD的理念、理論、方法對貧困社區和農戶的影響在不同民族和國家之間尤其是在發展中國家和發達國家之間是不同的。20世紀90年代以后，CDD已經成為許多國際多邊或雙邊發展援助機構和非政府組織在貧困和沖突地區開展發展援助項目的重要原則

20、和方式。目前，世界銀行在94個國家支持了大約400個CDD項目，主要分布在非洲，其次是南亞和拉丁美洲，項目金額約300億美元。在過去10年中，CDD項目的投資在世界銀行的貸款總額中占5%10%（Wong，2012）。 國際上比較成功的CDD項目有印度尼西亞的凱卡瑪譚發展項目（Kecamatan Development Program，簡稱“KDP”）、菲律賓的低齡兒童發展項目、印度森林管理項目和以社區為基礎的營養項目以及馬拉維的社區基金項目等。其中，KDP是比較知名的成功案例。KDP是印度尼西亞與世界銀行合作的一個致力于減緩農村社區貧困與提高當地減貧治理能力的項目，于1998年啟動，每年向項目

21、地區的每個鄉（鎮）提供4.5萬11.1萬美元資金，以CDD方式直接用于鄉村的小型基礎設施建設、社會發展和農戶創收活動。該項目在第一期覆蓋了印尼全國30%的鄉（鎮），參與村莊達2萬多個，占全國村莊總數的18%；受益人口達1000萬，占全國總人口的5%和農村總人口的8%。該項目建立了一些具有活力的參與式程序和對項目參與程度和透明程度進行有效測量的指標，例如接受項目服務的人口比例、社區和農民在項目中繼續投資的意愿和能力、貸款回收率等（簡小鷹、劉勝安，2012）。 世界銀行是CDD項目最大的推動者和資助者，有關CDD項目的監測與評估也主要是由世界銀行組織專家、學者開展的。2012年，世界銀行對南亞、東

22、亞、非洲、拉美和中亞17個CDD項目評估報告進行對比分析后發現，CDD方式具有以下效果（Wong，2012）：（1）在提高社會經濟福利方面，在這17個項目中，只有3個明確提出了在項目期內通過支持社區成員的生計活動來增加收入、減少貧困的目標，大多數項目只是提出在項目期內建立和增加公共服務能力（例如衛生、教育和道路等），而將提高收入等社會經濟福利視為在項目期之后的長期目標。即便如此，評估仍然發現，有9個項目產生了增加收入、降低貧困的實際作用，其中7個項目對社區成員家庭的生活水平和福利狀況產生了具有統計顯著性的積極影響。（2）在實現貧困瞄準方面，總體上看，多數項目都是在貧困地區開展的，其中，使用了貧

23、困地圖（poverty map）和利用了國家最新統計數據進行地區瞄準（geographical targeting）的項目效果最好。在社區和農戶層面，多數CDD項目投資于基礎設施建設，例如道路、橋梁、學校和衛生所，使更廣泛的貧困及非貧困社區受益，其中，貧困群體和貧困社區受益更多一些。（3）在改善公共服務可獲得性方面，這些項目都有強有力的證據表明，它們對社區獲得和利用公共服務發揮了積極作用，尤其是在衛生、教育和安全飲用水等方面。（4）在增加社會資本和改善地方治理方面，只有8個項目評估涉及社會資本，5個涉及地方治理，所以，沒有足夠的證據來評價CDD項目在這兩個方面的效果。根據目前有限的評估資料，多

24、數項目對社會資本沒有影響，即使有些許影響，也不清晰，社會資本的溢出效應很小；雖然多數項目對于改善當地治理水平有比較積極的影響，但具體的影響狀況也很難說清楚。（5）在減少沖突方面，5個在阿富汗、菲律賓、印度尼西亞和塞拉利昂實施的CDD項目中，除菲律賓的1個之外，其余4個對降低暴力水平都沒有影響。總之，Wong（2012）研究發現，一般情況下，CDD項目在貧困瞄準、減貧、提高福利水平和改善公共服務可獲得性等方面都有積極的影響，但在改善地方治理、增加社會資本和減少沖突等方面影響有限或含混不清。該研究還發現，與采用其他方式的發展項目相比，CDD項目成本更低、回報率更高，其中許多項目的成本比其他同類項目

25、低13%40%。（二）社區主導發展在中國的應用狀況和效果參與式發展方法是隨著國際非政府組織和多邊、雙邊發展機構對中國的援助項目而進入中國的。20世紀90年代中期，貴州草海自然保護區管理處與國際漸進組織、國際鶴類基金和貴州省環保局合作開展了村寨發展基金項目。這是一個在貧困社區開展資金互助、提高社區自我組織和自我管理能力、開展環保活動和解決社區成員生計問題的社區參與主導項目。20世紀90年代末，荷蘭政府援助中國安徽省霍山縣的扶貧項目采用了社區發展基金社區發展基金由社區成員共同管理和運用，因而被視為社區主導發展的一種重要形式。（community development fund，簡稱“CDF”）的

26、扶貧方式，由農村社區（自然村或村民小組）成員自我組織、自我管理社區發展基金，開展生產脫貧活動。同一時期，香港樂施會在云南省祿勸縣的社區綜合發展項目實施了社區發展制度，成立了社區發展委員會，由社區成員自我組織、自我管理社區發展基金，使社區成為發展項目的主體。中國政府在扶貧項目中大規模采用CDD方式是從世界銀行的援助項目開始的。自改革開放以來，中國在減貧方面取得了巨大成就，但是，中國仍然是世界絕對貧困人口第二大集聚國，正如中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）所指出的，由于中國經濟社會發展總體水平不高，區域發展不平衡問題突出，制約貧困地區發展的深層次矛盾依然存在，所以，中國的扶貧開發將是長期

27、的歷史任務。而且，隨著貧困率的下降，中國戰勝剩余貧困會顯得更加艱難。在傳統的扶貧機制下，扶貧資金難以得到有效使用的主要原因之一是扶貧項目內容和實施方式是自上而下決定的，扶貧貼息貸款難以覆蓋全部貧困地區，難以惠及全部貧困人口；并且，以工代賑和財政扶貧資金只有一部分能滲透到鄉鎮以下，不足以開展村級道路、飲水系統、小型水利以及其他基本基礎設施的建設，而這些基礎設施建設正是最有效的扶貧措施（世界銀行，2010）。 針對上述困難，中國政府扶貧主管部門開始嘗試采用CDD方式。20062010年間，國務院扶貧辦和世界銀行合作在廣西自治區、四川省、陜西省和內蒙古自治區四省（區）的60個重點貧困村開展了CDD試

28、點項目。在此基礎上，2010年，國務院扶貧辦與世界銀行設立了“貧困農村地區可持續發展項目”（以下簡稱“世行五期項目”），在重慶市、陜西省和河南省的770多個行政村采用CDD和CDF方式開展扶貧工作。這一項目由以下三個部分組成：社區小型基礎設施和公共服務、社區發展基金、社區自然資源管理。國內主管部門和一些專家、學者通過對上述CDD試點項目和世行五期項目進行調查，認為這些CDD項目取得了積極的成果，概括起來主要有以下幾個方面。1.探索了扶貧開發新機制，提高了扶貧開發水平。首先，CDD項目探索了資金到村的管理和監督機制，提高了扶貧資金使用效率。在CDD項目中，社區內部建立了財務管理辦法、項目物資采購

29、辦法、項目評選辦法、項目施工管理辦法及監督辦法等一系列規章和制度，解決了扶貧資金的“跑、冒、滴、漏”問題，有效防止了扶貧資金的流失和各種腐敗行為，是扶貧項目監督機制的一次有益探索。同時，CDD項目充分調動了社區內部資源，社區農戶在基礎設施建設中也投工投勞，有些社區農戶還投入了一定的資金，這就大大提高了扶貧資金的帶動作用和使用效率資料來源：國務院扶貧辦外資項目管理中心：社區主導型發展在中國扶貧開發領域的實踐與探索（修改稿），2007年。其次，通過參與CDD項目，社區和農戶提高了自我管理和發展的能力，促進了貧困地區的可持續發展。在CDD項目中，社區成員實質性地參與項目的實施、管理和基礎設施的后期維

30、護，為項目提供建議和意見，由此逐步增加了對CDD理念的理解和對自己所扮演角色的認同感。同時，弱勢群體和女性的參與程度也比較高，他們的素質和發展能力也得到了提高（Chase，2007）。最后，在CDD項目中，政府探索了與NGO合作的新機制，實現了優勢互補。中國的扶貧項目往往由政府主導，政府部門具有資金和行政推動力等方面的優勢，但缺乏與社區溝通與合作的經驗。而NGO常常被稱為“草根組織”，面向社區基層服務，具有較為豐富的社區工作經驗。因此，在CDD試點項目中，國務院扶貧辦和世界銀行引入世界宣明會、國際行動援助和國際計劃三家NGO為縣、鄉、村三級項目人員提供培訓和指導，同時根據合同要求對項目在社區的

31、實施進行監督。這就使NGO在政府和社區之間發揮了平衡和制約的作用（陸漢文，2008）。2.探索了社區主導的新方法，為新農村建設提供了借鑒。首先，CDD項目為社區積累了發展資金。CDD項目中的社區發展基金不僅緩解了生產性貸款短缺問題，為農村產業結構調整和農戶創業提供了機遇，而且社區發展基金向農戶提供小額貸款所產生的利息可以成為社區公共積累，用于創造公共資源和社區綜合發展。形成公共積累以后，社區發展的良性循環就有了基礎（何廣文，2007）。其次，以具體項目為平臺，促進了村民自治的落實。在項目實施的整個過程中，廣大村民全程參與，獲得了項目資金及其運用的控制權和決策權。充分利用村民自治這個制度平臺的有

32、利條件，項目調動了社區成員參與項目組織和管理的積極性資料來源：國務院扶貧辦外資項目管理中心：社區主導型發展在中國扶貧開發領域的實踐與探索（修改稿），2007年。3.探索了和諧社會建設的新方式，促進了農村基層的社會和諧。作為世界銀行CDD項目的主管部門，國務院扶貧辦外資項目管理中心指出，CDD項目提高了中國農村基層社會的和諧程度資料來源：國務院扶貧辦外資項目管理中心：社區主導型發展在中國扶貧開發領域的實踐與探索（修改稿），2007年。，具體表現為：首先，CDD項目比較好地實現了項目扶貧目標。CDD項目在農村貧困地區進行的社區基礎設施建設，改善了當地的生產和生活條件；社區發展基金的使用滿足了部分貧

33、困農戶的貸款需求；自然資源與環境改善項目的實施對改善貧困地區的環境狀況也起到了一定的積極作用。其次，CDD項目改善了黨群、干群關系，構建了和諧社會的政治基礎。CDD項目將資源的控制權和資源使用的決策權交給社區，并始終堅持公平、公開、透明的原則，增強了社區農戶對干部和政府的信任。同時，CDD項目給社區農戶帶來了許多實惠，他們認為，這些實惠都是村干部為他們社區做的好事，社區干部的權威得到了社區成員的認可。4.探索了尊重社區成員意愿的機制，有效回應了社區的迫切需要。根據筆者的調查筆者受世界銀行委托對其與中國合作的第五期扶貧項目中的CDD等內容進行評估而展開了調查。評估組成員包括孫同全、譚清香、劉建進

34、、李人慶和苑鵬。筆者感謝世界銀行和國務院扶貧辦外資項目管理中心提供的評估調查機會和相關資料，并感謝評估組成員在本文所引用的相關數據等方面做出的貢獻。，在CDD項目下，項目的重要內容都要由包括貧困戶在內的村民協商后決定，在項目規則得到很好落實的村莊，村民的意愿都能得到較充分的尊重和較好的表達。例如，在世行五期項目的15個CDD項目村中，項目的首要內容都是修路，而在受調查的266戶農戶中（包括62戶貧困戶、204戶非貧困戶），有38.7%的農戶（分別為貧困戶的50%、非貧困戶的35.3%）認為修路最緊要。可見，CDD項目有效回應了貧困農村社區的迫切需要。五、關于社區主導發展的爭論及評價CDD在全球

35、范圍內得到廣泛應用，取得了令人矚目的成績，但是，它在實踐中仍然存在一些問題，并顯示出其理論上的一些不足。（一）社區主導發展理論的基本假設有待于進一步抽象和提升目前國內外關于CDD的研究主要建立在對相關實踐經驗進行總結的基礎上，其中以世界銀行為最，它對其援助的許多CDD項目進行了監測與評估。但是，總體來看，對CDD展開的抽象化的理論研究還非常有限。世界銀行關于CDD的基本假設僅闡釋了CDD與其干預效果之間的關系，反映的是兩個宏觀概念之間的關系，缺乏對兩者之間作用機制的分析和描述。科爾曼（2008）認為，宏觀層面現象之間的因果關系應該從微觀層面進行解釋，即必須從個人行動的層次尋找答案。所以，筆者認

36、為，CDD這種方式及其結果（即實現了社區發展）都是宏觀層面的現象，兩者之間的因果變化機制需要從微觀層面去尋找，即深入人的心理與行為的特點中去探索。這些特點大致可以歸納為以下五個方面：第一，每個人最清楚自己的需要是什么。傳統的扶貧方式都是自上而下的，由政府或村莊外部的其他組織決定扶貧干預的領域和手段，發展資源也由外部控制。但是，援助者不可能比受援者更清楚他們自己的需要。采用CDD方式，由受援社區自己決定發展項目的內容，自己掌握發展資源，這樣就能夠更好地滿足貧困社區的發展需要，使發展項目對貧困社區發揮直接且最大的效用，改善貧困社區成員的福利狀況。第二，人會對自己的行為及其后果承擔責任。在傳統的扶貧

37、方式下，一切都由外部援助者決定，而接受援助的發展主體卻常常“置身事外”，他們由此形成了“扶貧是政府的事情”的觀念，貧困農戶成了扶貧工作的旁觀者，不僅“等、靠、要”，而且對扶貧項目成果（例如道路等基礎設施）不積極主動地維護，大大降低了扶貧成果的可持續性。采用CDD方式，讓受援的貧困社區控制和支配發展資源，并讓受援者自己決定發展的優先投資領域，并對自己的決策及其后果負責，可以使受援者對扶貧項目產生擁有感和責任感，激發其主人翁意識，恢復并體現貧困社區本應該有的主體地位，提高扶貧資源的利用效率，使貧困社區能充分利用并積極維護扶貧項目成果，并有動力繼續動員和籌集社區內外資源進行投入，有利于貧困社區成員福

38、利狀況的持久改善。第三，參與決策過程能夠提高人的集體歸屬感，增加社會資本，增強集體行動的能力。正如王建康（2007）指出的，中國在農村家庭聯產承包責任制實施以后，“以戶為單位的生產模式使得社區內部缺乏緊密的社會分工；而傳統的血緣家族觀念以及市場經濟體制下對私人利益的追求，使鄉村社區集體意識相對缺乏；此外，農村社會組織發育滯后，即使有意參與公眾事務的農民，往往缺乏相應的渠道。長期以來農村社會事務決策中對農民意愿重視不夠的弊端，映射在鄉村社區文化中，更使（農民的）集體意識薄弱。這些問題導致（農村社區的）社會整合度不高，即使在面對一些公共難題例如道路、水利設施、醫療和教育條件（缺乏和落后）等時，往往

39、也缺乏足夠的集體行動能力。”CDD方式讓農戶有機會、有渠道參與村莊的集體事務，表達自己的利益訴求，發表自己的意見，從而有利于增強農戶的集體意識和集體行動能力。第四，人的知識和能力需要通過實踐來獲得和培養，即“干中學”。傳統的扶貧方式將貧困群體排除在發展決策甚至實施行動之外，使他們沒有機會學習和鍛煉自我組織、自我決策和自我管理等方面的能力。CDD方式使受援者能夠有機會討論和決定自己社區的公共事務，可以讓他們踐行所學到的新知識，并在實踐中鍛煉和提高他們實現自我發展所需要的各種能力。第五，持久、穩定的發展和幸福是每個人的追求，沒有社會中弱勢群體的共同發展和幸福，就難以保證整個社會的持久和諧，也不符合

40、人類追求公平、正義的信念追求公平、正義是人本能的心理和行為傾向，正如亞當斯密（1997）在道德情操論中所指出的那樣：“人天生具有一種對社會的熱愛，希望人類為了自身的緣故而保持團結，即使他自己沒有從中得到好處。對他來說，有秩序的、興旺發達的社會狀況是令人愉快的。他樂于見到這樣的社會。相反，無秩序和混亂的社會狀況成了他所厭惡的對象，他對任何造成這種無秩序和混亂狀態的事情都感到煩惱。他意識到，自己的利益與社會繁榮休戚相關，他的幸福或生命的維持，都取決于這個社會的秩序和繁榮能否保持。”。在任何一個貧困社區，都有相對強勢（往往相對富裕）和更加弱勢（往往更貧困）的群體存在。最典型的弱勢群體包括最貧困群體和

41、貧困婦女。如何讓最弱勢群體參與發展進程中來，讓他們加快脫貧步伐，是整個社會都關注的問題。弱勢群體只有參與發展的各項事務中來，才有機會表達他們的利益訴求，才能得到公平的發展機會。CDD方式特別強調貧困社區中弱勢群體的參與，并設計了相關的參與方法，力圖使他們在社區發展中得到平等的發展機會和利益。所以，CDD項目更有利于弱勢群體的發展。（二）社區主導發展組織的目標角色和定位需要明確對CDD爭議較多的問題是，CDD項目建立的社區組織的最終目標角色和定位是什么？從CDD社區組織的存續期看，它只是在危急或困難情況下的過渡性組織，還是永久性的制度化組織？從CDD社區組織與現有權力中心之間的關系看，它是否成為

42、了一個與地方政府競爭的權力中心，而且在現有的村莊治理體制之外形成了新的權力中心？CDD的批評者常常認為，CDD項目的資源本來應該由當地政府機構掌管用以開展社區發展工作，而在CDD方式下，這些資源直接流入社區，使社區可以與地方政府在資源的控制權和資源使用的決策權上展開競爭，形成了另外的權力中心（Wong，2012）。CDD的支持者反駁說，在沒有通過地方選舉而產生政府的國家或地方政府極度羸弱（例如政府脆弱或剛剛經歷過沖突）的國家，直接將資金撥給地方政府是不可能的，尤其是當迫切需要向社區提供服務時或當地發生了嚴重的暴力沖突之類的危機之后。然而，在一些比較穩定的中等收入國家，采用CDD方式的理由可能有

43、很大的不同。支持者認為，那里的地方政府數十年都不能給居民提供合格的服務，所以需要變革，采用“自下而上”的方式。這樣，將規劃權和資源賦予社區，能夠更好地根據地方的需要提供服務。有人還相信，CDD方式也能給社區賦權，要求政府改善治理、提高服務水平。他們還認為，沒有證據顯示CDD項目向社區賦權傷害了地方政府（Wong，2012）。從筆者的調查來看，在中國，對于地方政府和現有的村莊治理組織來說，CDD項目都沒有形成另外的權力中心。其原因是：第一，政府控制著資源，項目村的選擇權在政府手中，而且項目資金基本上實行的是報賬制，而不是預撥制，即需要項目村先行實施項目（例如承包商先墊資修路），然后再從政府相關部

44、門報銷費用；第二，村級的項目管理組織仍然沒有脫離現有的農村社區治理框架，其負責人基本上都是村兩委領導和成員，項目管理組織和村兩委在領導上是統一的。一些學者（例如任中平，2008；韓俊魁，2008）對中國CDD項目進行調查研究后發現，CDD方式總體上改善了村民的知情權，增加了村莊公共事務的透明度，增強了村民參與社區公共事務的熱情和程度，社區基礎設施建設的質量以及建成后的維護保養狀況都好于以往。而且，只要是認真遵守CDD規則的村莊，村干部的威望都有很大程度的提高，干群關系改善。此外，地方基層政府通過實施CDD項目也看到了村民自我管理的內在動力、能力、可能性和可行性。CDD對中國扶貧方式和農村社區治

45、理改革還是能夠發揮積極的促進作用。所以，筆者認為，由于其承上啟下的作用，基層政府應該天然地是CDD組織體系的有機組成部分。中國的CDD實踐證明了地方政府與CDD社區組織可以和諧相處，只是“社區自主”的程度不同。從這個意義上說，在中國，把社區主導發展（CDD）改稱為“以社區為基礎的發展”（CBD）可能更貼切。不過，在現有的農村社區治理體制下，尤其是在農村雙層經營體制面臨進一步改革壓力的形勢下，CDD社區組織應該如何建設？這一問題還有待進行更深入的思考。（三）社區主導發展理論需能反映中國國情并指導實踐盡管國內外CDD理論研究和實踐都取得了一定的進展，但是，在中國的國情下，筆者認為，有必要對CDD理

46、論弱點和實踐障礙進行再認識，其中有兩點需要特別重視。第一，CDD理論將社區整體視為一個利益相關者，對社區成員的異質性重視不夠，而這種異質性為CDD的實際運行帶來了障礙。社區成員的異質性首先突出地表現在收入方面。例如，近年來中國農村居民收入分配基尼系數基本上保持在0.36 的水平（于樂榮、李小云，2013）。筆者調查發現，河南省5個CDD項目村2011年人均純收入是2812元，最低收入組戶均純收入僅1530元，而最高收入組戶均純收入高達19.7萬元，后者為前者的129倍。其次，這種異質性還表現在農村階層分化上。改革開放以來，隨著制度變遷帶來社會流動機會的增加，由于農戶掌握的政治、經濟和人力等資源

47、狀況以及把握市場機會能力的不同，中國農戶已經分化為不同的階層（萬能、原新，2009）。不同階層的利益和愿望有所不同（陸學藝，1991）。在對外爭取資源時，他們的利益可能是一致的。但是，當資源在社區內部進行分配時，他們的利益訴求可能就很不相同。村莊的精英階層（主要是村干部和各種“能人”）擁有多種政治和社會資源，基本上壟斷了村莊公共權力資源（盧福營，1995），所以，這些精英成員有能力和動力控制CDD項目的信息和物質資源，用以維護自身利益。如果村莊中的弱勢群體不能有效地參與CDD項目活動，CDD為社區建立和增強社會資本，增加窮人在農村社區治理改革中表達意見的機會，并提高他們的意見在決策中的分量等目

48、標就無從實現。例如，如前所述，雖然CDD項目中貧困戶與非貧困戶都將修路作為公共需求的首選，但是，由于修路的資金有限，所修建的道路不一定會通到每家每戶，而道路沒有通到的農戶基本上都是貧困戶。再例如，社區發展基金常常被少數人多次借用，其中雖然有貧困戶經濟活動較少的原因，但也有資金被少數強勢農戶控制從而剝奪了貧困戶借款機會的因素。這些情況反映出，農戶在村莊中的地位是不平等的，CDD項目的資源分配是不公平的。第二，目前CDD理論尚不能反映和指導快速城鎮化進程中貧困農村社區勞動力大量外流的情況。中國CDD項目管理組織的負責人基本上都是村兩委干部。這既是農村現有權力結構的反映，也是當前中國農村人力資源狀況

49、的反映。目前，中國農村青壯勞動力大多外出打工，在貧困地區更是如此。例如，在筆者調查的18個CDD項目村中，外出打工的勞動力占勞動力總數的平均比例為53%，最高比例達到了83%，打工收入成為這些村莊農戶家庭收入的主要來源（所占比重為40%60%）。村莊中留守的老人既缺乏參與項目的熱情，也缺乏參與項目的能力。所以，在CDD方式下，資源的控制權與資源使用的決策權雖然可能進入了社區，但是，這些權利及其利益并不會想當然地被社區成員平等地享有。CDD如何才能真正惠及貧困人口？這一問題需要花更大力氣進行深入探究和持續實踐。所以，在社區層面建立有效的決策機制是CDD發揮應有作用的關鍵。筆者調查發現，在項目運行

50、中，于項目規定的正式規則之下，村莊的非正式規則發揮著更大作用，存在著“精英或政治俘獲”的問題，即CDD項目表面上按照正式規則開展了社區成員參與和民主管理，而實際上對社區資源發揮控制和決策作用的是少數實權人物。盡管世界銀行在對許多CDD項目進行研究后也發現了這一問題，但目前國際上在這方面的研究和論述還很少，是一個有待打開的“黑箱”（Wong，2012）。（四）項目運作機制有待改進筆者認為，CDD項目運作機制中存在著一些難點或不可能實現的方面。以CDD項目要求的宣傳發動為例，項目要求以村民會議、宣傳欄、廣播等多種形式對村民進行宣傳，并組織村民分階段開會，了解項目背景、意義，選舉項目管理人員，選擇項

51、目內容，等等。盡管宣傳發動對于CDD項目的成功關系重大，但村干部和村民普遍反映，這些程序太繁瑣，花費的時間太多，縣、鄉政府也嫌麻煩。縣、鄉政府干部和村干部都有動力并且有能力和資源采取成本更低的方式快速完成這項工作這其中的原因比較復雜。概括地講，對于縣、鄉政府干部來說，如果嚴格按照CDD項目的要求做，宣傳發動工作需要開展多輪、多種形式的宣傳活動，使每個社區成員都明白CDD的含義以及對社區和自家利益的意義。但是，這樣做不但非常辛苦，費時、費力，且缺少經費支持。而傳統的自上而下的工作方式非常簡單，在許多政府干部看來也行之有效。因而，他們缺乏進行充分宣傳發動的動力。對于村干部來說，他們除了同縣、鄉政府

52、干部一樣認為宣傳發動工作費時費力之外，也不排除不愿意讓村民對CDD項目了解得更明白的可能，這樣便于他們控制項目資源。對于村民來說，由于不清楚CDD項目的意義或集體意識淡薄或生產生活較忙等原因，他們也不愿意費時、費力地參加項目宣傳會議。同時，農村的項目管理人員或精英階層有動力在項目運作中讓CDD項目的規則發生偏離，從而會盡力使項目信息不透明，以保證自己對項目資源的控制。這就使得CDD的原則與方法顯性或隱性地落空，當然，也就常常不能實現項目預設的民主管理的目標。但是，廣泛而透徹的宣傳發動往往是實施各種參與式方法的基石，做不到這一點，CDD項目就可能無法得到有效實施。（五）對社區主導發展的作用進行評

53、價存在困難CDD的最終目的和作用在于改善社區成員（尤其是貧困社區及其成員）的福利狀況，包括收入增長、賦權和公共服務可獲得性。一般情況下，公共服務可獲得性的改善狀況在項目期間（一般45年）或項目后短期內就可以看到（例如道路建成投入使用），也容易進行評價，但是，收入增長狀況則需要經過較長時間才可能得到穩定的顯現，而影響收入長期增長的因素多種多樣，很難將CDD的影響單獨挑出來進行評價。至于賦權狀況，雖然它在形式上可能很容易看到，例如建立了CDD社區組織，但是，這些組織的實際運行機制正如上述的“黑箱”，外人很難看得清楚。這就是評價CDD的主要困境，也是一個世界性難題。（六）社區主導發展缺乏可持續發展的

54、必要條件CDD制度建立起來之后能否在社區長期運行并發揮作用，雖然取決于多方面的因素，但其中的一個必要條件是資金的持續投入，否則，CDD社區組織在項目結束之后將沒有資源可規劃和利用。目前，中國CDD項目村面臨的正是這樣的局面。盡管有的項目村為建設道路，在項目資金之外組織村民投入了一些勞動和資金，但是，這些資源所占比例極為有限，而且村民還沒有形成或不能接受“為使用公共服務而付費”的觀念，社區發展的長期投資機制還沒有建立起來。正如世界銀行專家Wong（2012）所指出的，從國際上看，社區能否解決這個問題還沒有足夠的證據，需要進行長期的跟蹤觀察和評估。如果沒有資源可規劃和利用，CDD項目下建立的管理組

55、織和運作機制是否能長期存在乃至是否有存在的必要，就成了問題。（七）社區主導發展的外部環境的重要性沒有得到充分重視CDD理論和實踐大多重視社區內部的制度建設，而對社區外的影響因素重視不夠。首先，現有的CDD理論對外部權力的作用少有分析。CDD理論的起點是將外部資源交予社區控制并由社區對其使用進行決策。但是，哪些社區能夠得到這些外部資源呢？CDD理論沒有很好地回答這個問題。筆者實地調查發現，盡管CDD項目是在貧困地區開展的，但是，具體得到項目的村莊不一定是當地貧困的村莊，甚至可能是“貧困中的富裕”村莊。實踐中的這種偏差是在外部資源到達社區內部之前發生的，是由外部資源提供者造成的。因此，在設計CDD項目時必須考慮排除社區外部環境的負面影響。其次，CDD在政府對社會的治理和服務能力很弱的國家可能是比較有效的發展方式，但是，在像中國這樣強勢政府的國家如何實施CDD，卻缺乏理論指導與國外成功經驗的借鑒。中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）仍然堅持政府主導的扶貧方式，在這種情況下，將CDD方式和政府主導方式進行有機結合并實現優勢互補，應該是CDD在中國應用的發展方向。在這方面還需要進行更多的實踐探索和總結。 六、結語國內外社區主導發展的實踐經驗表明，這種發展方式能夠更準確地