1、PAGE PAGE 10城鎮化進程(jnchng)中的農民(nngmn)土地(td)權益保護【提要】目前，在鄉村城鎮化過程中，失地農民的合法權益保護問題，不僅是一個單純的經濟問題，更是一個關系國家穩定的政治問題。我們必須從中國農村的實際出發，積極探索，大膽創新，逐步建立起失地農民權益的長效保障機制，從根本上、制度上確保城鎮化過程中失地農民的合法權益不受侵害。【關鍵詞】城鎮化、失地農民、制度、合法權益2011年，中華人民共和國國民經濟和社會發展的第十二個五年規劃綱要明確指出，要積極穩妥地推進城鎮化，充分尊重農民進城或留鄉的自主選擇權，切實保護農民的合法權益。城鎮化是經濟發展的基本動力和必然趨勢，

2、是現代化的重要標志，也是解決農業、農村、農民問題的重要途徑。在中國現階段，土地收益是最明顯的收益，也是解決城市基礎設施、城鄉一體化的鑰匙。農民要就業、要發展，要受培訓，如果沒有健全的產權、法律體系，農民要發展很難。城市化進程加快，導致大量農民失掉賴以生存的土地，被征地農民的補償安置成為我國目前一個重大的社會問題。如何保障失地農民的合法權益，使之在失掉土地之后能夠更好地生存與發展，這不僅關系到“三農”問題的解決，而且關系到城市化進程能否健康地發展，同時也關系到整個社會的穩定與發展。一、當前城鎮化進程中農民面臨的主要問題農民(nngmn)在城鎮化過程中最關注(gunzh)的還是土地(td)收益問題

3、。城鎮化過程中的失地農民是一個不同于農民也不同于市民的新的過渡性群體，他們徘徊在城市的邊緣，很可能會形成一個新的弱勢群體。失地農民面臨多種選擇和挑戰，一部分人沒把握好身份轉變，成為無土地務農、無就業崗位、無生活保障、無錢創業的“四無”農民，在以后的生存和發展中面臨許多問題：1城鎮化的初衷出現偏離，農民利益受損最大。一是許多地方政府對城鎮化的理解出現偏差，認為城鎮化就是大征地、大拆遷、大造農民新城。在調查中得知，由于國家對人均建設用地有嚴格的指標控制，一些地方政府就在如何突破指標問題上大做文章。特別是在小城鎮規劃上貪大求全，不切實際地提出所謂十至二十年內人口要達到數十萬甚至上百萬，面積達到幾十平

4、方公里的長遠規劃，從而引發了一些地方政府大拆大建的圈地運動。二是一些地方政府的城鎮化取向偏離初衷。有的地方政府他們的出發點首先是為了解決城市擴張和用地不足的問題，卻忽略了農民生活水平的提高和社會保障問題。這種以土地為突破口為價值取向的城鎮化，極易造成對農民利益的極大侵害。 2.土地征用及補償標準問題。一是，目前在土地的征用過程中，很少有征地公告，基本沒有真正向農民征求意見，征地程序不公開不透明不公平，征地程序不規范的現象普遍存在。二是，征地補償費用低。現行土地征用補償標準規定征地按照征用土地的原用途進行補償，除了青苗補償和地上物補償，土地補償和安置費相加最低是被征用土地征用前三年的平均產值的1

5、0倍，最高是30倍，而且在補償過程中往往是就低不就高。如此大的差異，取得較低補償標準的農民倘若沒有其他收入來源，恐怕很難維持失地以后的生活。3.就業(ji y)難、發展空間小的問題普遍存在。失地農民(nngmn)普遍存在就業安置困難，回流人員多，無業農民多，失業問題凸顯的現象。在失地農民(nngmn)中，有相當部分屬于年齡較大、文化水平低、沒一技之長的弱勢群體，他們原來主要是以農業生產為主，從事其它行業沒有技術，做生意沒有經驗，經營無門路，打工沒人要，面臨巨大的就業壓力。就業問題解決不了，收入下降，生活消費支出不斷增加，僅靠征地補償款根本無法解決他們的后顧之憂，面臨住房租購、子女就學、公共衛生

6、和社會保障等一系列的實際問題。4.社會保障機制缺失。目前普遍實行的貨幣補償辦法沒有很好地解決這一問題，大部分失地農民得不到社會保障。土地是農民生存的屏障，“失地”對許多農民來講意味著將永遠失去賴以生存和發展的基礎，而他們又往往被排擠在現代工業大門之外，社會保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農民參加社會保險少，而醫療和失業保險的參保率更低，社會保障已成為失地農民迫切需要解決的社會問題。二、城鎮化過程中農民利益受損的原因分析工業化、城鎮化的快速發展與日益嚴重的失地農民之間的矛盾，從根本上講是由農地征用及補償等制度、政策上的缺陷造成的。我國現行的征地補償制度，帶有明顯的計劃經濟體制的特征，它與現階

7、段市場經濟休制不相適應，這是導致矛盾的根本原因。1我國現行法律規定的征地范圍過寬，為公共利益需要(xyo)征地的目的性難以體現。土地管理法規定(gudng)：“國家為公共利益的需要，可以(ky)依法對集體所有的土地實行征用。”同時又規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”“依法使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。”這就意味著實際上擴大了征地范圍，在投資主體多元化的市場經濟條件下，必然導致征地實踐中出現土地征用權濫用的現象。一些基層政府或是無批文亂征地，或是先征后批，而一些村級組織則無視村民意見強行征地，尤其是一些商業性項目用

8、地則由政府低價統征后高價轉賣給開發商，對村民的合法權益造成了侵害。2農村集體土地產權主體不明確，失地農民維權艱難。在市場經濟條件下，誰是農村集體土地所有者的真正主體，我國法律末能做出明確的規定，這就在實踐中造成農村集體土地所有者的主體缺位，權能不清，從而不可避免地影響了征地中集體土地所有者依法行使權利。尤其是我國農民缺少對集體土地真正意義上的收益和處分權。村民土地主體地位的虛設，使村民對擁有集體土地應享有的權利不清，村民個人又處于被動、弱勢的地位，對自己所擁有的集體土地的權能不明確，因而，農村集體所有土地的用途變更、土地交易、土地補償標準確立等權利都被政府所壟斷，在征地實踐中村集體和農民在很大

9、程度上喪失了缺少必要的知情權、參與權和選擇權，最終使得失地農民的合法權益得不到充分的保障。3我國現行的土地補償制度不適應(shyng)市場經濟規律的要求，失地農民反應強烈。我國法律規定，征地補償按土地原有用途進行補償。這種補償測算方法不盡科學。第一，這種測算方式是基于傳統農業生產基礎之上的，它忽略(hl)了農業產業化、現代化給農民帶來的利益增值預期。第二，征地補償標準末包含用于商業用途的增值部分(b fen)。同時有的基層政府對土地市場實行壟斷，低成本征用高價格轉出，失地農民得不到土地的增值收益。第三，征地補償費用管理使用混亂，有的地方隨意截留、挪用、拖欠土地補償費用的現象比較嚴重。這種補償方

10、式沒有體現土地的潛在收益和利用價值，沒有考慮土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能，更沒有體現土地市場的供需狀況，不符合市場規律的要求。4失地農民安置辦法單一，難以解決被征地農民的長遠之計。就當前失地農民的安置情況來看，大部分地區主要是選擇以貨幣安置為主要形式，即一次性發放安置補助費，讓農民自謀職業，這種補償安置雖說因為操作簡單，能減輕國土部門和用地單位的工作量和安置帶來的壓力，失地農民從眼前利益考慮也宜于采納和接受。但是，它忽略了失地農民的長遠利益，因失地農民的長期就業和生活保障無法保證，終將成為社會不穩定的因素。5主權缺失是導致農民利益受損的直接原因。在城鎮化過程中，一些不尊重客觀規

11、律和違背農民意愿的問題時有發生，而這一切集中表現在新一輪城鎮化浪潮中農民作為城鎮化主體地位的缺失。在調查中，我們面對一些城鎮化發展中利益受侵害的農民，最常聽到的一句話就是“沒辦法！”。在城鎮化過程中，由于一些農民的知情權被漠視，從而導致了農民在城鎮化中的參與權被嚴重弱化。一些地方的村民代表大會和村民征求意見會，往往只針對部分“村民代表”，經常淪為走過場的情況通報會。缺乏預征知情權、批復結果知情權和土地補償知情權的被征收土地的農民，自身的切身利益自然容易受到侵害。三、建立(jinl)有效保障機制，促進失地農民的自身發展失地農民(nngmn)的利益 保護問題，關系社會發展和穩定的大局，我們必須從中

12、國農村的實際出發，大膽創新，逐步建立農地征用規范化、經濟補償有依據、基本生活有保障、農民就業有崗位“一化三有”的權益保護長效機制。這是解決失地農民問題(wnt) 的關鍵。1完善法律、法規，促進農地征用規范化。推行征地制度改革，關鍵在完善有關法律、法規，規范政府征地行為。一是明確界定農地征用的目的性和征地權限。從法律上確保國家利益和社會公共利益的實現，減少和禁止在征地實踐中出現的征地權益亂用現象。在投資主體多多元化的市場經濟條件下，要樹立正確的政績觀和科學的發展觀，嚴格限制征地權的行使范圍，堅決杜絕越權審批、末報先批、邊報邊批以及在地類和權屬上弄虛作假的現象。二是要盡快修改和完善土地管理法，推進

13、集體土地征收制度改革，改革和完善土地征用及補償制度，按照市場化原則，科學、合理地對失地農民給以補償和安置，大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。三是要建立公開、公正的征地程序，通過積極進行農村土地產權制度改革與創新，進一步以法律的形式明確農村集體土地產權主體及各項權能，逐步建立與完善農村土地征用聽證制度，確保村民在農地征用過程中的知情權、參與權和選擇權。2建立失地補償市場機制，確保(qubo)失地農民經濟補償有依據。在市場經濟條件下，土地不但是農民的基本生活保障和重要生產資料，更是具有極大增值潛能的特殊(tsh)資源。征地補償是征地問題的核心，也是征地制度改革的重點和難點，鑒于目前失地農民

14、對土地補償費數額較低、補償費用亂占、土地增值收益分配不合理的現象。征地補償要在進一步確認農民集體土地財產權的基礎上，按照市場經濟原則加以確定。在征地補償標準的計量問題上，既要考慮被征土地的產值、青苗和附著物等因素，更要考驗慮土地區位條件、土地市場供求狀況以及土地潛在價值等綜合因素。尤其是作為工業用地及其它商業用途的征地，在核算征地補償標準時，一定要將被征土地在以后利用中的增值因素考慮(kol)其中，這樣才能做到征地補償費用計算科學、有據，失地農民滿意。因此，在市場經濟條件下，改變過去“一刀切”、一成不變的補償方式，尋找基層政府、投資主體和失地農民三者利益結合點，建立合理的征地補償和土地增值收益

15、分配機制，是最終解決失地農民問題的關鍵。3健全和完善保障機制，力求(lqi)做到失地農民生活有保障。結合實際情況，采取各種安置方式，將失地農民的保障納入社會保障(sh hu bo zhn)體系中來。我國農村土地，具有農業生產資料和農民社會保障的雙重功能(gngnng)。因此，要最終解決失地農民問題，就要改革現有的土地征用補償主要以一次性貨幣補償的做法，建立和完善社會保障體系，以解決失地農民的長遠之計。第一，從政府的土地出讓金、個人征地安置費、村集體土地補償費當中，按不同比例抽取一定資金，為失地農民設立基本生活、基本養老和醫療衛生保證基金。第二，積極探索在有穩定收益的項目中，以土地使用權入股或部

16、分征地補償費入股的方式，對有長期回報的征地項目，實行股分制經營。它既可以減輕政府及投資主體的資金壓力，又能保證失地農民的長遠利益。第三，有條件的地區，在逐步提高征地補償費標準和合理調整土地收益分配關系的情況下，積極籌措失地農民社會保障基金，將失地農民納入社會“低保”范疇。4因地制宜搞好培訓，積極開拓多種安置途徑，確保失地農民就業有崗位。對于失地農民，關鍵是要解決好他們的就業問題，拓寬就業渠道，促進失地農民廣泛就業，保證他們失地不失業，是解決失地農民問題的關鍵之一。首先要建立失地農民就業培訓制度，通過進行文化和勞動技能培訓，提高他們的文化和技能素質，掌握一技之長，增加就業機會。培訓基金可由地方政

17、府、村級組織、土地投資受益單位及失地農民按一定比例籌集。其次，鼓勵自謀職業和創業，對自謀職業從事個體經營者，政府要給予適當的政策扶持，賦予失地農民與城鎮下崗職工同等的就業條件，在工商登記、稅收、信貸等方面給予優惠。再次，在同等條件下，企業用工要優先錄用被征土地的農民，要給予用工單位一定的獎勵。地方政府在與開發企業簽訂項目合同時，必須把吸收當地農民就業作為重要的條件，并且要規定硬性指標，至少要保證被征地農民家庭中有一人就業，防止零就業家庭的出現。當地勞動部門要免費為失地農民提供就業指導，用工引薦等服務。隨著城鎮化進程的不斷加快，失地農民的數量(shling)會大幅度增加，城鎮化與失地農民的權益保護之間的矛盾也會愈來愈突出，但兩者之間的矛盾并不是不可調和的，要堅持以辯證、全面和發展的觀點來看待(kndi)這個問題。堅持(jinch)以“科學發展觀”為指導思想，以發展的觀點和創新的思路，在進一步明析農村集體土地產權主體和權能的基礎上，積極探索