1、海外鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)模式的思考摘 要：在“走出去”戰(zhàn)略背景下，中國(guó)鐵路已逐步走出國(guó)門，如何走得好是問(wèn)題的關(guān)鍵。本文從分析海外鐵路項(xiàng)目的現(xiàn)狀出發(fā)，提出在海外鐵路項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)樹(shù)立“以公共交通為導(dǎo)向”的開(kāi)發(fā)（TOD模式）理念，將現(xiàn)有資源與外部資源重新整合，采用PPP的合作模式協(xié)調(diào)各方利益、凝聚各方力量、統(tǒng)一各方行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)鐵路項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)增值和當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)發(fā)展的“雙贏”，探索海外鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)新模式。關(guān)鍵詞：一帶一路；土地綜合開(kāi)發(fā)；以公共交通為導(dǎo)向（TOD）；公私合營(yíng)模式（PPP）Critical Thoughts about Comprehensive Land Development Mode o

2、f Overseas Railway ProjectAbstract: .Under the strategic background of “Go Global”, Chinese railway has been going abroad gradually, but how to do better is very crucial. Based on the analysis of the current situation of overseas railway projects, this thesis indicates that the development concept o

3、f “public transportation oriented” (TOD) mode should be established in the implementary process of overseas railway projects, and reintegrate the available resources and external ones through adoption of the PPP mode to coordinate the interests, unite powers and harmonize the action of all sides, th

4、erefore to achieve the “win-win” between the economic added value of railway projects and the local construction development, and explore the new modes for land comprehensive development in the overseas railway projects.Key words: the Belt and Road; land comprehensive development; Transportation Ori

5、ented Development (TOD); Public-Private Partnership (PPP)1 海外鐵路項(xiàng)目現(xiàn)狀隨著 “走出去”戰(zhàn)略的推進(jìn)，中國(guó)鐵路企業(yè)已逐步走出國(guó)門。截止2016年；中國(guó)鐵路企業(yè)共收獲十多個(gè)海外項(xiàng)目，總里程逾四千公里。在實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)海外項(xiàng)目一般具有如下三方面特點(diǎn)。1.1 資金籌措額大，融資渠道單一一般采用中國(guó)鐵路總公司牽頭，國(guó)內(nèi)鐵路企業(yè)聯(lián)合體抱團(tuán)出海的模式。建設(shè)資金體量大，融資模式一般為B2B企業(yè)融資、開(kāi)發(fā)貸、財(cái)政投資、國(guó)際援助返還；這在基因上就帶有濃厚的行政色彩，對(duì)兩國(guó)政治環(huán)境和政策(尤其是目標(biāo)國(guó)政府)高度依賴，不確定因素多且可預(yù)測(cè)性低。一旦出現(xiàn)意外

6、即面臨項(xiàng)目暫停甚至終止的境地。1.2 與目標(biāo)國(guó)利益捆綁不緊，對(duì)方毀約成本低目前，海外高鐵項(xiàng)目非常單一，僅圍繞鐵路本身的設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)展開(kāi)；與目標(biāo)國(guó)城市開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)毫無(wú)關(guān)聯(lián)，與目標(biāo)國(guó)政府、利益團(tuán)體、民間媒體、民眾毫無(wú)聯(lián)系。從出問(wèn)題的多個(gè)項(xiàng)目來(lái)看，目標(biāo)國(guó)出于種種因素在簽約后反悔(如墨西哥高鐵，僅賠810萬(wàn)元)、履約過(guò)程中提出苛刻要求(如要求鐵路以零利潤(rùn)運(yùn)營(yíng))等導(dǎo)致項(xiàng)目暫停(甚至終止)后只需賠付較低違約金甚至不賠付違約金，而且不需要給中國(guó)企業(yè)和本國(guó)民眾任何實(shí)質(zhì)交代。1.3 壓倒性亮點(diǎn)少，物美價(jià)廉成雙刃劍李克強(qiáng)總理曾高度概括中國(guó)高鐵競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)“技術(shù)先進(jìn)、安全可靠、物美價(jià)廉”；其中物美價(jià)廉指

7、的是中國(guó)高鐵性價(jià)比極高，建設(shè)成本是他國(guó)的三分之二甚至二分之一。除政治因素亮點(diǎn)外，這成為中國(guó)鐵路企業(yè)海外項(xiàng)目爭(zhēng)奪中的壓倒性亮點(diǎn)和為數(shù)不多的可自控的手段之一，在斬獲眾多項(xiàng)目的同時(shí)也埋下了巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，降低了項(xiàng)目利潤(rùn)和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。2 海外土地綜合開(kāi)發(fā)的難題土地綜合開(kāi)發(fā)從資源上講，目標(biāo)可以是一切資源，既包括自然屬性的也包括社會(huì)屬性的；比如水利水電資源、礦產(chǎn)資源、農(nóng)畜牧業(yè)資源、生態(tài)旅游資源、土地空間資源等。從空間上講可以是地上資源開(kāi)發(fā)、地下資源開(kāi)發(fā)、地上+地下資源聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)。從類型上講可以是一級(jí)土地整理開(kāi)發(fā)，二級(jí)土地附加值開(kāi)發(fā)，如物流倉(cāng)儲(chǔ)園區(qū)、科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商品房等。目前，已經(jīng)有一些大型企業(yè)進(jìn)行了海外土

8、地綜合開(kāi)發(fā)方面的嘗試，取得了不錯(cuò)的成績(jī)，其中不乏一些知名私企。在這一過(guò)程中遇到了下面幾個(gè)方面的難題：(1)、調(diào)研數(shù)據(jù)收集難，不全面、不準(zhǔn)確、時(shí)效性差。一些國(guó)家(如南美洲、非洲)無(wú)專業(yè)咨詢公司代為收集數(shù)據(jù)，亦無(wú)法從當(dāng)?shù)卣@??；(2)、政策風(fēng)險(xiǎn)大，審批時(shí)間長(zhǎng)；(3)、與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合作風(fēng)險(xiǎn)大，不確定因素多；(4)、公共關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)突出。土地開(kāi)發(fā)必然破壞環(huán)境、影響周邊居民生活和出行、與當(dāng)?shù)乩鎴F(tuán)體產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，加之不夠重視與當(dāng)?shù)孛襟w的關(guān)系，常常被投訴、游行、罰款甚至被政府強(qiáng)制終止項(xiàng)目。3 鐵路+TOD綜合開(kāi)發(fā)的優(yōu)勢(shì)鐵路與土地綜合開(kāi)發(fā)聯(lián)合，形成海外鐵路項(xiàng)目土地綜合開(kāi)發(fā)，達(dá)到“以鐵興地，以地建鐵”的雙贏目的；為目

9、標(biāo)國(guó)提供交通+城區(qū)建設(shè)TOD整體解決方案。兩者渠道共享、資源流轉(zhuǎn)，將具有如下幾個(gè)方面的聯(lián)合優(yōu)勢(shì)。(1)、拓寬融資渠道，降低融資成本；利用鐵路政策紅利和TOD整體解決方案亮點(diǎn)獲得更多政策性投資和低利息貸款；(2)、為土地綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；借助其專業(yè)人員和行業(yè)視角的優(yōu)勢(shì)，分析優(yōu)化線路方案。鐵路項(xiàng)目能夠較方便的從目標(biāo)國(guó)政府獲取大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，這是單純的土地綜合開(kāi)發(fā)不具備的優(yōu)勢(shì)；(3)、及時(shí)預(yù)警政策變動(dòng)，加快審批進(jìn)程。鐵路項(xiàng)目是國(guó)與國(guó)之間的，具有極大的政治影響性，直接受到我國(guó)外交、商務(wù)等部委指導(dǎo)和支持，能及時(shí)獲得各方面的預(yù)警信息，在審批上屬于“一事一議、專事專辦”，土地綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目“隨船辦理”必

10、將獲得便利、加快推進(jìn)；(4)、更全面、更深入的與目標(biāo)國(guó)形成利益共同體，緩和公共關(guān)系?；赥OD理念的土地綜合開(kāi)發(fā)，將打造交通樞紐綜合體和“站城一體”大型社區(qū)，將全面解決當(dāng)?shù)孛癖姵鲂?、居住、娛?lè)、工作等方面的需求，將吸引多個(gè)政府部門、不同社會(huì)團(tuán)體的參與，將吸引民間媒體的關(guān)注，將與當(dāng)?shù)孛癖娤⑾⑾嚓P(guān)；(5)、增加壓倒性亮點(diǎn)，成為高鐵項(xiàng)目爭(zhēng)奪的敲門磚和重要抓手。相比單一的交通解決方案，TOD整體解決方案規(guī)模更大，解決民生問(wèn)題更全面，經(jīng)濟(jì)引擎效應(yīng)更顯著，政治影響更深遠(yuǎn)，且通過(guò)PPP模式能夠達(dá)到不激增目標(biāo)國(guó)財(cái)政投資又實(shí)現(xiàn)高鐵修建和城市開(kāi)發(fā)升級(jí)雙目的，可一舉改變壓價(jià)競(jìng)標(biāo)的境況；(6)、路內(nèi)、路外項(xiàng)目互為項(xiàng)目

11、外固定資產(chǎn)，提供更多的抗風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題化解手段；(7)、TOD整體解決方案能夠引導(dǎo)目標(biāo)國(guó)對(duì)城市的規(guī)劃布局，樹(shù)立基于TOD開(kāi)發(fā)理念的城市開(kāi)發(fā)思路，在其自有項(xiàng)目和城市建設(shè)中得到推廣，形成中資企業(yè)海外成績(jī)。4 主流開(kāi)發(fā)模式簡(jiǎn)析4.1 三模式的介紹(1)、日本模式：以私營(yíng)公司為主體，軌道交通+房地產(chǎn)共同發(fā)展的模式。私營(yíng)公司利用軌道交通逐步拓展地產(chǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，拓寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域，最終形成以房地產(chǎn)和各類商業(yè)為主、軌道運(yùn)營(yíng)為輔的收益結(jié)構(gòu)。圖1 日本模式結(jié)構(gòu)示意圖(2)、新加坡模式：政府強(qiáng)力主導(dǎo)項(xiàng)目的綜合開(kāi)發(fā)，從行政角度整體的規(guī)劃和管控，起到了很好的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一實(shí)施、功能互補(bǔ)的效果。圖2 新加坡模式結(jié)構(gòu)示意圖

12、(3)、香港模式：公私合營(yíng)(PPP)“政府引導(dǎo)，企業(yè)推動(dòng)”的雙驅(qū)動(dòng)模式進(jìn)行開(kāi)發(fā)，已經(jīng)獲得較為成功的雙贏局面。目前國(guó)內(nèi)多地軌道交通項(xiàng)目尤其是地鐵、輕軌交通項(xiàng)目均采用該模式。圖3 香港模式結(jié)構(gòu)示意圖4.4 三模式的對(duì)比分析表1 三模式的對(duì)比分析表模式類型特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)共同點(diǎn)日本模式(私營(yíng)主導(dǎo))私營(yíng)公司提前購(gòu)入土地，同時(shí)推進(jìn)軌道+沿線土地綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)為主，政府給予相應(yīng)政策支持私營(yíng)公司自主權(quán)大，市場(chǎng)化充分對(duì)于公司規(guī)劃能力、融資能力、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)能力要求高與政府合作的私營(yíng)公司掌握土地的規(guī)劃?rùn)?quán)、出讓權(quán)和收益權(quán)，利用TOD綜合開(kāi)發(fā)收益支持軌道交通的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)由于TOD綜合開(kāi)發(fā)帶有一定的政策性，因此政府在除土地外

13、，需提供稅收等方面的政策支持都需深度研究當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，采取恰當(dāng)?shù)哪Ｊ杰壍澜煌ǖ某掷m(xù)建設(shè)發(fā)展與沿線綜合開(kāi)發(fā)息息相關(guān)。TOD的開(kāi)發(fā)有效地再推動(dòng)軌道交通的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)新加坡模式(政府主導(dǎo))政府全面主導(dǎo)軌道和沿線土地綜合開(kāi)發(fā)，僅有部分沿線開(kāi)發(fā)對(duì)外承包可以對(duì)城市進(jìn)行整體規(guī)劃和開(kāi)發(fā)管控政府高度集權(quán)，對(duì)政府的專業(yè)技術(shù)和開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)能力要求高香港模式(公私合營(yíng))PPP模式政府給予私營(yíng)公司土地補(bǔ)助，同時(shí)將軌道的開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)委托給私營(yíng)公司，政府購(gòu)買服務(wù)，私營(yíng)公司自負(fù)盈虧雙方合作，可以利用政府優(yōu)勢(shì)+市場(chǎng)化運(yùn)作，達(dá)到共贏合作前需進(jìn)行詳細(xì)洽淡，對(duì)雙方的權(quán)責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)分配清晰界定許多海外國(guó)家土地或私有，或?qū)儆谡腿w公民，甚至規(guī)定

14、外國(guó)企業(yè)不可參加政府土地拍賣。若采用日本模式，就意味著中國(guó)企業(yè)將以外國(guó)私營(yíng)公司的身份逐一從散戶手中購(gòu)地或租地，土地獲取難度極大、獲取成本推高、獲取周期加長(zhǎng)，且私營(yíng)化建設(shè)運(yùn)營(yíng)由于與政府無(wú)利害關(guān)系，一旦遇到戰(zhàn)爭(zhēng)、動(dòng)亂和毀約等有關(guān)政治和非商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)根本無(wú)從抵抗。若采用新加坡模式，很多目標(biāo)國(guó)不具備與項(xiàng)目相適應(yīng)的專業(yè)技術(shù)水平和管理能力，也無(wú)能力籌集建設(shè)需要的資金，項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)極大；一旦失敗卻很可能由中國(guó)企業(yè)買單。采用香港模式(PPP)，政府僅需要提供政策優(yōu)惠和確保特許經(jīng)營(yíng)的效力延續(xù)性，只承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)；建設(shè)資金由實(shí)施主體負(fù)責(zé)籌集，實(shí)施主體自主性極大，需承擔(dān)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；權(quán)利與風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)公平、可控。以埃塞俄

15、比亞為例，該國(guó)政府已加入世界銀行附屬的多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（MIGA）及國(guó)際投資糾紛解決公約(ICSID)；采用PPP模式，一旦遇到政策、政治和非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)將具有更大的追償力度和依據(jù)。因此PPP模式具有更充分利用當(dāng)?shù)卣氋Y源，更多獲取政策紅利，更緊密與政府捆綁，更大違約追償力度的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又具備了較大的項(xiàng)目控制權(quán)，更適合海外高鐵項(xiàng)目。5 以埃塞俄比亞輕軌項(xiàng)目綜合開(kāi)發(fā)為例5.1 項(xiàng)目背景埃塞俄比亞位于非洲、中東和亞洲的交匯點(diǎn)，具有3000年文明史；首都亞的斯亞貝巴是非洲聯(lián)盟（AU）和聯(lián)合國(guó)非洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（UNECA）總部所在地，同時(shí)也是各國(guó)駐埃塞俄比亞大使館的所在地，全國(guó)半數(shù)以上企業(yè)坐落于此，是

16、該國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。該城位于埃塞國(guó)中部，海拔2400米的高原地帶，面積530平方公里，城市人口400萬(wàn)，2014年GDP328億美元，占全國(guó)總量的60%。根據(jù)亞的斯亞貝巴及周邊區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃，亞的斯亞貝巴以輕軌帶動(dòng)城市發(fā)展。全線總長(zhǎng)度31公里，共設(shè)置39座車站，其中27座地面站，9座高架站，3座地下站，2座車站基地，1個(gè)控制中心。目前，一期輕軌已建設(shè)完成并投入運(yùn)營(yíng)，二期正在進(jìn)行規(guī)劃，一、二期結(jié)合可以覆蓋亞的斯亞貝巴東西南北四個(gè)方向。軌道交通與城市融合尚有巨大的發(fā)展空間。5.2 合作模式根據(jù)埃塞俄比亞實(shí)際國(guó)情和輕軌項(xiàng)目的具體情況以及我國(guó)的戰(zhàn)略方針，探索性的將原PPP的1+1合

17、作模式升級(jí)為1+N模式；即埃塞俄比亞鐵路局(ERC)+合資各方(中國(guó)鐵路企業(yè)、中國(guó)房企、埃塞當(dāng)?shù)仄髽I(yè))。以期充分利用ERC官方身份與政府各部門平等對(duì)話和輕軌項(xiàng)目的政策紅利，以及合作各方的資金優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)和運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，從而達(dá)到雙贏效果。圖4 綜合開(kāi)發(fā)組織結(jié)構(gòu)示意圖5.3 合作雙方權(quán)責(zé)分擔(dān)表2 合作雙方權(quán)責(zé)分擔(dān)表5.4 開(kāi)發(fā)策略在充分分析各站點(diǎn)資源優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)水平、居民習(xí)俗的基礎(chǔ)上，圍繞各站點(diǎn)建設(shè)側(cè)重點(diǎn)不同、功能互補(bǔ)的大型站城一體化城市社區(qū)。社區(qū)內(nèi)及社區(qū)與站點(diǎn)以輕便短途交通工具和步行聯(lián)系，社區(qū)間以本輕軌串聯(lián)。圖5 輕軌一期示意圖沿線39個(gè)區(qū)域，資源狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各不相同，合資公司資金體

18、量和管理水平有一定限制，宜進(jìn)行分批分期開(kāi)發(fā)。先期選取了NS15、EW20、NS27、NS24、EW17五個(gè)站區(qū)72.7公頃地(總開(kāi)發(fā)面積超200萬(wàn))進(jìn)行第一批次的開(kāi)發(fā)。這五個(gè)站點(diǎn)各具特點(diǎn)，擁有不同的地理優(yōu)勢(shì)和自然經(jīng)濟(jì)資源，能夠通過(guò)一期鐵路形成一個(gè)互補(bǔ)的、較完整的功能帶。同時(shí)再進(jìn)一步細(xì)化為五期，以ERC自有地塊NS15最為第一期試點(diǎn)項(xiàng)目。NS15地塊區(qū)位突出、交通便利，周邊有1號(hào)、2號(hào)、5號(hào)城市干道，另有Churchill大道、Mauritius路等城市次干道，輕軌1號(hào)線、2號(hào)線交匯于此。東側(cè)有較好資源吸引人流聚集，北側(cè)、東側(cè)商業(yè)氛圍成熟濃厚，同時(shí)項(xiàng)目緊靠總理府、總統(tǒng)府等政治商務(wù)國(guó)際總部，項(xiàng)目周

19、邊商務(wù)、商業(yè)氛圍成熟，優(yōu)勢(shì)明顯。6 結(jié) 語(yǔ)海外土地綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目運(yùn)用TOD+PPP模式具有如下優(yōu)點(diǎn)：1、 響應(yīng)和落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略意圖；2、 引導(dǎo)目標(biāo)國(guó)的城市功能規(guī)劃和交通結(jié)構(gòu)布局，樹(shù)立企業(yè)國(guó)際形象，增強(qiáng)號(hào)召力和影響力；3、 捆綁目標(biāo)國(guó)政府與民眾，促進(jìn)各方對(duì)項(xiàng)目的了解和支持，減少對(duì)立情緒；4、 調(diào)動(dòng)目標(biāo)國(guó)政府與民眾對(duì)項(xiàng)目不確定因素和不可預(yù)見(jiàn)問(wèn)題的反饋、處置積極性；5、 充分利用當(dāng)?shù)刭Y源改進(jìn)和降低項(xiàng)目實(shí)施成本，加快項(xiàng)目進(jìn)度；6、 綜合開(kāi)發(fā)依托鐵路項(xiàng)目資源，連帶享有政策紅利和資金紅利，減少和轉(zhuǎn)移一部分風(fēng)險(xiǎn)。該模式將各方資源融合創(chuàng)新、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?，形成?lián)合體；順利實(shí)現(xiàn)“走出去”戰(zhàn)略，為中國(guó)企業(yè)后續(xù)海外

20、多種經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造有利開(kāi)局。參考文獻(xiàn)1 趙堅(jiān).鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)的相關(guān)問(wèn)題分析及建議J，中國(guó)鐵路，2014，（5）：7-10.1 Zhao Jian. Analysis and suggestions on the problems of comprehensive development of railway land J, China Railways, 2014, (5): 7-10.2 林曉言，王慧云.鐵路站區(qū)土地綜合開(kāi)發(fā)模式及利益分配研究J，鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2015，（1）：1-7.2 Lin Xiaoyan, Wang Huiyun. The research of railway stat

21、ion comprehensive land development mode and benefit distribution J, Railway economic research, 2015, (1): 1-7. 3 劉泉.前TOD時(shí)代的鐵路站點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃布局模式解讀以近代東北鐵路附屬地為例J. 現(xiàn)代城市研究，2016，（11）：52-58.3 Liu Quan. Railway Station Area Planning Pattern in Pre-TOD Era: Case Study on Modern Northeastern Railway Subsidiaries J. Modern city research,