1、林權(quán)抵押?jiǎn)栴}研究   2011-04-19 01:48:20 | 文章來(lái)源： 中國(guó)典當(dāng)聯(lián)盟 編輯：云卿  閱讀次數(shù)： 1729 次一、林權(quán)法律涵義的分析 由于我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)林權(quán)法律含義界定的缺失，學(xué)者對(duì)此問(wèn)題也眾說(shuō)紛紜，大有爭(zhēng)議，概括起來(lái)主要有三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為林權(quán)是以森林資源所有權(quán)為基礎(chǔ)，以對(duì)特定的森林資源的使用，收益為目的的他物權(quán)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為林權(quán)是一種資源性權(quán)利，是非所有人對(duì)森林資源所享有的權(quán)利，目的是通過(guò)使用、經(jīng)營(yíng)資源獲得權(quán)益。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為林權(quán)是劃定的自留山和林地經(jīng)營(yíng)承包中取得的林地使用權(quán)，林木所有權(quán)，林木使用權(quán)的總稱。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為林權(quán)

2、是指森林、林木，林地等森林資源的所有權(quán)和使用權(quán)。 筆者認(rèn)為以上三種觀點(diǎn)均有失妥當(dāng)。首先在林權(quán)的客體方面，第一種觀點(diǎn)與第三種觀點(diǎn)均將其認(rèn)定為森林資源。根據(jù)森林法實(shí)施條例第二條規(guī)定：“森林資源，包括森林，林木，林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動(dòng)物、植物和微生物。”其外延擴(kuò)大至野生動(dòng)物、植物和微生物，而我國(guó)有關(guān)動(dòng)物、微生物有特別法予以調(diào)整，且立法中并未將其權(quán)屬歸入“林權(quán)”范疇。因此筆者認(rèn)為林權(quán)的客體不應(yīng)為森林資源，界定為森林、林木以及林地較為恰當(dāng)。其次在林權(quán)的內(nèi)容方面，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為林權(quán)是一種他物權(quán)，后兩種觀點(diǎn)則認(rèn)為林權(quán)是所有權(quán)和使用權(quán)的集合體，這是筆者所贊同的。林權(quán)的客體是多樣的、

3、復(fù)合的，這也就注定了林權(quán)主體對(duì)林權(quán)不同的客體有各自不同的利益需求，注定了林權(quán)內(nèi)容的多種表現(xiàn)形式，既包括森林、林木和林地的所有權(quán)，又包括森林，林木和林地的使用權(quán)。 最后，在林權(quán)的取得方式方面，第二種觀點(diǎn)將其限制為劃定的自留山和林地經(jīng)營(yíng)承包中兩種方式，而忽略了農(nóng)村土地承包法森林法立法中明確予以規(guī)定的租賃、轉(zhuǎn)讓拍賣(mài)等其它取得方式。 同時(shí)根據(jù)憲法第9條以及森林法第3條以及民法通則的規(guī)定，我國(guó)對(duì)森林，林地，林木等有權(quán)利的主體是廣泛的，包括國(guó)家、集體和個(gè)人。2003年中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定中更是放寬了對(duì)林權(quán)主體的限制，除國(guó)家、集體作為所有者外，鼓勵(lì)各種民事主體通過(guò)承包、租

4、賃，轉(zhuǎn)讓、拍賣(mài)、協(xié)商、劃撥等方式參與森林、林地和林木使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，這表明在立法趨勢(shì)上林權(quán)的主體不限于個(gè)人，而擴(kuò)大至民法意義上的人。因此在對(duì)林權(quán)主體、客體和內(nèi)容分析的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為林權(quán)是國(guó)家集體和人依照法律規(guī)定對(duì)森林、林木和林地享有的所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利束。 二、林權(quán)抵押存在的合法性 林權(quán)抵押是債務(wù)人不轉(zhuǎn)移林權(quán)的占用，將林權(quán)作為債權(quán)擔(dān)保的行為，屬于擔(dān)保物權(quán)的范疇。物權(quán)法定是我國(guó)物權(quán)法奉行的一個(gè)基本原則，要求物權(quán)的種類和內(nèi)容均由法律規(guī)定，當(dāng)事人不能任意創(chuàng)設(shè)。因此我們需要在現(xiàn)行法律中找出林權(quán)可作為抵押物的依據(jù)，以證明其存在的合法性。 1、物權(quán)法作為抵押一般法對(duì)林權(quán)

5、可否抵押的規(guī)定 2007年10月1日生效的物權(quán)法對(duì)抵押物的范圍從正反兩個(gè)方面做了一定的限制，明確規(guī)定了可以設(shè)定抵押以及不得設(shè)定抵押的財(cái)產(chǎn)范圍。從第180條的內(nèi)容來(lái)看，只有以招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確規(guī)定在可抵押財(cái)產(chǎn)列舉的范圍之內(nèi)，但這不意味著除此之外的林權(quán)均不可做為抵押物，該條的兜底條款表明了只要林權(quán)不屬于第183條規(guī)定的財(cái)產(chǎn)，不違反其它法律，行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，均可成為抵押的標(biāo)的。在此需指出一點(diǎn)，楊立新教授認(rèn)為權(quán)利作為抵押物只能在法律有明確規(guī)定的情況下才是允許的，林地使用權(quán)并不在可抵押財(cái)產(chǎn)的范圍之內(nèi)。我認(rèn)為此觀點(diǎn)有待于商榷，作為抵押物財(cái)產(chǎn)可以是有體物

6、，也可為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，物權(quán)法將建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)列舉在可抵押財(cái)產(chǎn)范圍這一條中就是對(duì)此最有力的證明。此外最高人民法院物權(quán)法研究小組在其編寫(xiě)的物權(quán)法條文理解與適用也認(rèn)為“抵押財(cái)產(chǎn)主要是不動(dòng)產(chǎn)，在不動(dòng)產(chǎn)之外，法律規(guī)定可以抵押的動(dòng)產(chǎn)或權(quán)利，也可以設(shè)定抵押權(quán)。” 林權(quán)可抵押當(dāng)然也要符合我國(guó)理論界對(duì)抵押物三個(gè)構(gòu)成要件的通說(shuō)：1.特定性即抵押的財(cái)產(chǎn)必須是某項(xiàng)特定的財(cái)產(chǎn)，或者該財(cái)產(chǎn)具有特定的范圍。2.價(jià)值性與可轉(zhuǎn)讓性。由于抵押的實(shí)現(xiàn)將導(dǎo)致抵押物的拍賣(mài)、變賣(mài)，因此須是可轉(zhuǎn)讓的，且只有具有可轉(zhuǎn)讓性才能體現(xiàn)一定的交換價(jià)值。3.能以登記或其它的方式予以公示。林權(quán)包含了所有權(quán)和使用權(quán)，是可支配的財(cái)產(chǎn)

7、，也承載了一定的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，通過(guò)下文分析我們可以得知林權(quán)也是可以轉(zhuǎn)讓的，因此它也具備作為抵押物的三個(gè)構(gòu)成要件。 2.森林法農(nóng)村土地承包法等對(duì)林權(quán)可否做為抵押物的規(guī)定 由于林權(quán)抵押不僅要受物權(quán)法的規(guī)制，還適用森林法農(nóng)村土地承包法等有關(guān)土地資源法律的調(diào)整，同時(shí)林權(quán)又是多種權(quán)利的集合，因此不能一概而論的認(rèn)為林權(quán)均可作為抵押財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)區(qū)別以下三種情況分別予以分析。 (1).森林、林地的所有權(quán) 我國(guó)法律明文規(guī)定，森林、林地的所有權(quán)主體只能是國(guó)家和集體，并且禁止買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓，故森林、林地的所有權(quán)是不能成為抵押物。 (2)森林、林地的

8、使用權(quán) 森林、林地使用權(quán)是指人們依法對(duì)國(guó)有和集體所有的森林、林地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，利用的權(quán)利，是從森林、林地所有權(quán)分離出來(lái)的具有相對(duì)獨(dú)立性的一頂權(quán)利，包括占有權(quán)，使用權(quán)，收益權(quán)和一定條件下的處分權(quán)。林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上是林地使用權(quán)利的一種典型形式10，它在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法第49條中規(guī)定為可以設(shè)定抵押。 根據(jù)森林法第4條以及第15條的規(guī)定，除用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的林地使用權(quán)，用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的采伐跡地的林地使用權(quán)以及國(guó)務(wù)院規(guī)定的能轉(zhuǎn)讓森林、林地使用權(quán)以外，其它森林、林地使用權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的。抵押并非林權(quán)流轉(zhuǎn)的方式之一，不管其可能導(dǎo)致林權(quán)流轉(zhuǎn)的后果，但它只是一種擔(dān)保方式、融資

9、手段，當(dāng)然林權(quán)抵押必須以法律允許林權(quán)流轉(zhuǎn)為前提條件，不允許流轉(zhuǎn)自然也就無(wú)林權(quán)抵押，因此以上所說(shuō)的森林、林地使用權(quán)是不能抵押的。 3.林木所有權(quán) 按照憲法民法通則等法律的規(guī)定，建立在林木之上的林權(quán)只能是林木的所有權(quán)。擔(dān)保法第42條第3項(xiàng)規(guī)定“以林木抵押的，為縣級(jí)以上林木主管部門(mén)”，森林法第15條也規(guī)定用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林可以轉(zhuǎn)讓。這說(shuō)明了用材林，經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的林木所有權(quán)是可以抵押的。以林木所有權(quán)做抵押涉及到一個(gè)問(wèn)題，即抵押的效力是否及于抵押林木占有范圍內(nèi)的林地使用權(quán)，作者認(rèn)為若不及于林地使用權(quán)，在抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)林木就必須拍賣(mài)、變賣(mài)，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值隨著與土地的分離而消減，增加了抵押

10、權(quán)人無(wú)法完全受償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，因此以林木所有權(quán)設(shè)定抵押時(shí)，供其生長(zhǎng)林木的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)同時(shí)抵押。 三、全國(guó)林權(quán)抵押的現(xiàn)狀 目前林權(quán)抵押作為一種融資手段是隨著集體林權(quán)改革應(yīng)運(yùn)而生的，主要存在于林權(quán)抵押貸款中。林權(quán)抵押貸款是在集體林權(quán)改革中，林農(nóng)“四權(quán)”落實(shí)后，在金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，政府為解決林農(nóng)融資難而扶持、引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)以“林權(quán)證”為突破口為林農(nóng)發(fā)放的貸款。 福建省永安市率先拉開(kāi)了以林權(quán)抵押貸款為核心的金融服務(wù)創(chuàng)新，繼而在全國(guó)范圍內(nèi)推展開(kāi)來(lái)。江西省的林權(quán)抵押貸款在2007年度已達(dá)到5億余元，浙江省麗水市發(fā)放的也超過(guò)1.4億元。截止到08年8月，遼寧省的廣大林農(nóng)從金融

11、機(jī)構(gòu)得到的林權(quán)抵押貸款超過(guò)1.6億元，云南省已發(fā)放2.1億元人民幣，抵押貸款涉及十八個(gè)縣的275宗林地。 在這些提供貸款的金融機(jī)構(gòu)大都為政策性的金融機(jī)構(gòu)，比如農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社，缺乏商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的參與。對(duì)于森權(quán)證抵押貸款的規(guī)則，大部分省市出臺(tái)了一系列的實(shí)施細(xì)則，管理辦法，比如遼寧省農(nóng)聯(lián)社丹東辦事處制定的林權(quán)證抵押貸款實(shí)施細(xì)則，浙江麗水市出臺(tái)的麗水森林資源資產(chǎn)抵押貸款實(shí)施細(xì)則等等。 縱觀全國(guó)金融機(jī)構(gòu)在以林權(quán)抵押貸款的實(shí)踐中，主要有以下兩種模式：1.林木直接抵押貸款。指林權(quán)所有者以其林森所有權(quán)的林權(quán)證上記載的權(quán)利為抵押物，將林權(quán)證直接抵押給金融機(jī)構(gòu)的貸款模式，這種模式減少

12、了林農(nóng)申請(qǐng)貸款的成本。2.林權(quán)反擔(dān)保貸款。由金融機(jī)構(gòu)在擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保下向貸款人發(fā)放貸款，而借款人以林權(quán)證向擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供反擔(dān)保的一種貸款模式。提供擔(dān)保的單位又可分為以下三種，一是政府出資組建的擔(dān)保中心，二是按商業(yè)原則組建的擔(dān)保公司，三是信用建設(shè)促進(jìn)會(huì)，農(nóng)村黨員信用擔(dān)保會(huì)等中介組織。 四、林權(quán)抵押的重大現(xiàn)實(shí)意義 1.解決了林農(nóng)生產(chǎn)資金不足，融資難、貸款難的問(wèn)題，增加了林農(nóng)收入，促進(jìn)了林產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民缺乏有效的財(cái)產(chǎn)做為抵押，造成急需生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金而無(wú)法解決，林權(quán)抵押貸款的出現(xiàn)，有效的緩解了這一問(wèn)題，拓寬了林農(nóng)的融資渠道，激發(fā)了農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)林業(yè)的積極性，甚至很多荒廢

13、的山壟田都成為農(nóng)戶攬包、投標(biāo)的熱點(diǎn)，大幅增加了林農(nóng)的收入。同時(shí)隨著林農(nóng)資金實(shí)力的加強(qiáng)，帶來(lái)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的加大，檔次的提高和質(zhì)量的增強(qiáng)，形成許多林業(yè)企業(yè)，提高了林業(yè)集約的經(jīng)營(yíng)水平，促進(jìn)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)發(fā)展。 2.使林權(quán)證成為名符其實(shí)的產(chǎn)權(quán)證，深化了集體林權(quán)制度改革，鞏固了林改成果，搭建了林改的融資平臺(tái)。 林權(quán)改革的主要內(nèi)容就是在保持集體林地所有權(quán)不變的前提下，明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，保障經(jīng)營(yíng)權(quán)，林權(quán)可以抵押也就是林農(nóng)擁有一定程度的處置權(quán)的表現(xiàn)。林權(quán)證可用于抵押貸款就意味著林權(quán)證成了名符其實(shí)的產(chǎn)權(quán)證，也具有了像房產(chǎn)證一樣的功能。林權(quán)抵押貸款作為林

14、權(quán)改革的一個(gè)配套措施，為林改搭筑起一個(gè)良好的融資平臺(tái)，有效的推進(jìn)了林權(quán)制度的改革，打通林業(yè)發(fā)展體制的瓶頸，為深化林改注入的活力，踐行了“還權(quán)與民”的林改理念，鞏固了林改的成果。 3.促進(jìn)林權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，推動(dòng)林業(yè)各項(xiàng)要素的整合，促進(jìn)森林資源配置市場(chǎng)化。 林權(quán)抵押貸款需要一系列的程序，這些程序中又包含了林木資產(chǎn)的評(píng)估、林權(quán)證登記管理及林權(quán)流轉(zhuǎn)等多個(gè)環(huán)節(jié),涉及林業(yè)資源產(chǎn)權(quán)、中介服務(wù)、技術(shù)、資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素,整合了林業(yè)中的各項(xiàng)資源，有助于林業(yè)要素市場(chǎng)的建立，加快森林資源配置市場(chǎng)化，吸引大量生產(chǎn)要素向林業(yè)流動(dòng)。 五、我國(guó)林權(quán)抵押存在的問(wèn)題及對(duì)策 1.規(guī)制林權(quán)

15、抵押具體實(shí)施細(xì)則的法律法規(guī)的缺失。 根據(jù)上文的分析，我國(guó)森林法物權(quán)法等法律對(duì)林權(quán)抵押也有一原則性的規(guī)定，但缺少具體的操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則作支撐。在林權(quán)改革這個(gè)大背景下，雖各省市在各自范圍內(nèi)制定了有關(guān)抵押貸款的管理辦法，但在借款人條件及借款用途、抵押物等方面的規(guī)定各有差異，并不統(tǒng)一，或?qū)捇驀?yán)，不科學(xué)合理。而且這些規(guī)定大多停留在政策層面，尚未上升至法律法規(guī)，較大的影響了林權(quán)抵押存在的穩(wěn)定性和實(shí)際效力。作者認(rèn)為為了促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)的活躍發(fā)展，深化林林權(quán)體制的改革，有必要盡快制定和實(shí)施有關(guān)林權(quán)抵押的法律法規(guī)，進(jìn)一步補(bǔ)充完善林權(quán)標(biāo)的物等現(xiàn)行法律規(guī)定尚有遺漏的問(wèn)題，落實(shí)林權(quán)的可抵押性。 2.

16、林權(quán)抵押的抵押權(quán)人多為金融機(jī)構(gòu)，且政策性金融機(jī)構(gòu)尤為甚多。 政策性金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)先政府深厚的資金實(shí)力，遵循政府的導(dǎo)向，宏觀調(diào)控資金供需極不平衡的林業(yè)信貸市場(chǎng)，因此，在林權(quán)抵押貸款這個(gè)舞臺(tái)上，我們看到的大都是這些金融機(jī)構(gòu)的身姿，難覓與農(nóng)業(yè)導(dǎo)向性牽連不大的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的影蹤。林權(quán)抵押貸款本為林權(quán)權(quán)利人與金融機(jī)構(gòu)之間的民事行為，應(yīng)以市場(chǎng)化模式大規(guī)模推廣開(kāi)來(lái)，然而運(yùn)行至今，商業(yè)銀行的廣泛介入仍存在于理想狀態(tài)。因此，我們應(yīng)當(dāng)逐步以政策性金融機(jī)構(gòu)帶動(dòng)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的積極參與，使其看到林業(yè)信貸有利可圖的一面，當(dāng)然這種參與也需要整個(gè)林權(quán)大市場(chǎng)的建設(shè)和完善。 同時(shí)，作者也注意到在物權(quán)制度下的抵押

17、權(quán)人是廣泛的，一般沒(méi)有限制，金融機(jī)構(gòu)只是其中的一種。從理論角度來(lái)看，林權(quán)可作為抵押物擔(dān)保向所有人借款融資，這也是林權(quán)作為物權(quán)，擁有物權(quán)效力的一個(gè)體現(xiàn)，然而在現(xiàn)實(shí)中林權(quán)抵押權(quán)人為金融機(jī)構(gòu)以外的人的情況幾乎沒(méi)有發(fā)生。在林權(quán)改革尚未完成的情況下，根本沒(méi)有林權(quán)抵押權(quán)人普遍廣泛存在的土壤，但這并不排除在未來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)，林家抵押融資還只能信賴金融機(jī)構(gòu)，界時(shí)林農(nóng)的融資渠道將突破現(xiàn)有的林權(quán)抵押貸款，俞加寬廣。 3.大量縣市抵押登記評(píng)估機(jī)構(gòu)未成立，或雖成立卻缺乏監(jiān)管，且評(píng)估、登記費(fèi)用較高 林權(quán)抵押的順利進(jìn)行還信賴于一個(gè)可靠的評(píng)估體系，包括林木資產(chǎn)評(píng)估的專業(yè)隊(duì)伍，中介及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等等，由于資金、

18、專業(yè)技術(shù)人員缺乏等原因，一些縣市抵押登記機(jī)構(gòu)尚未籌建，或盡管已成立，卻缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制，減弱了林權(quán)評(píng)估的公正性和權(quán)威性，現(xiàn)實(shí)中低值高估，高值低估的現(xiàn)實(shí)屢見(jiàn)不鮮。而抵押登記部門(mén)卻極不統(tǒng)一，手續(xù)也不夠規(guī)范，制度化、標(biāo)準(zhǔn)化有待于改善。收費(fèi)較高是二者均存在的問(wèn)題，致使林權(quán)抵押的評(píng)估和登記工作無(wú)法達(dá)到應(yīng)有的效果，在一定程度上影響了林權(quán)抵押登記的推展。縣級(jí)以上的林業(yè)部門(mén)應(yīng)盡快自己建立專業(yè)的林權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)或者鼓勵(lì)、指引社會(huì)中介機(jī)構(gòu)建立林權(quán)評(píng)估中心，同時(shí)林權(quán)抵押登記部門(mén)的設(shè)立也刻不容緩，這有利于保證抵押登記的公示效力，保障抵押權(quán)人的利益。而且在費(fèi)用方面，政府自己組建和設(shè)立的登記部門(mén)應(yīng)適當(dāng)予以減免，以減輕林農(nóng)負(fù)

19、擔(dān)。 4.風(fēng)險(xiǎn)保障、轉(zhuǎn)移機(jī)制的缺乏 根據(jù)物權(quán)法的原理，抵押權(quán)人對(duì)抵押物滅失而得的賠償金有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利，而在林權(quán)作為抵押物的情形下，林權(quán)的滅失很多是由于自然原因，除了辦理相關(guān)保險(xiǎn)外，權(quán)利人往往得不到任何賠償，因此林權(quán)是否辦理了保險(xiǎn)，尤其是否辦理了森林火險(xiǎn)、病蟲(chóng)害險(xiǎn)等對(duì)林農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)較高的險(xiǎn)種，在抵押權(quán)人決策借款與否時(shí)就顯得尤為重要，目前林業(yè)保險(xiǎn)還處于萌芽狀態(tài)，許多保險(xiǎn)公司不愿涉足貌似沒(méi)有利潤(rùn)的林業(yè)，造成林權(quán)抵押貸款一道有利風(fēng)險(xiǎn)保障的缺失，這也為影響林權(quán)抵押推廣的因素之一。因此政府應(yīng)加大宣傳，向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)展示林業(yè)保險(xiǎn)中隱藏的經(jīng)濟(jì)利益，促使其積極探索森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，為林農(nóng)申請(qǐng)林權(quán)抵押提供有力后盾。 5.