1、戰后日本文化外交民間化的努力及其阻礙國際交流基金的設立過程為中心牟倫海推動文化外交的民間化成為戰后日本文化外交改革的一個基本理念。然而對于文化外交的民間化可能導致文化外交領域二元外交現象的顧慮，又限制了戰后日本推動文化外交民間化的深度。1972年國際交流基金的設立，是戰后日本推動文化外交民間化的標志性事件，其設立過程集中反映了上述戰后日本在推動文化外交民間化問題上的矛盾心理。一、戰后日本文化外交民間化的早期嘗試1952年4月日本恢復了占領下被剝奪的外交權。借此契機，外務省恢復了名為“國際文化交流費”的文化外交預算，特別是在1953年恢復了日本核心國際文化交流團體國際文化振興會（以下簡稱“振興會

2、”）的年度政府補助金，標志著戰后日本文化外交的正式展開。但整體上占領結束后初期日本的文化外交活動十分有限?！皬团d日本的國際文化事業是當前日本外交重中之重”。1957年2月，岸信介內閣成立，開始高揚“國民外交”的旗幟，岸主張凸顯民間力量的主導地位，認為政府的作用應該轉向幕后，亦即文化外交的民間化。推動文化外交的民間化，被確立為岸內閣強化文化外交的基本理念。在岸的支持下，1958年，以岡部長景為理事長的振興會領導層提出了國際文化交流基金構想案。推動文化外交的民間化，是戰后各國文化外交政策的普遍趨勢，振興會提出的基金構想案正是順應這一歷史潮流的產物。財務省以及國會方面以財政緊張為由，沒有接納一次性出

3、資30億日元設立基金的方案。第一次國際文化交流基金構想最終以失敗告終。1962年2月，前首相岸信介出任振興會新任會長。新領導層以第一次國際文化交流基金構想案為藍本，再次提出了設立國際文化交流基金構想。第二次基金構想案采取了較為現實可行的分期出資方式。亦即，從1963年度開始，政府每年出資6億日元，截止到1967年度共累積30億日元。在設立基金的理由問題上，振興會方面明確指出：現行政府補助金的制度缺陷，是限制振興會有效開展長期、大規模文化事業的根本障礙。財務省并不同意設立基金構想案。20世紀60年代末，岸信介再次試圖把基金構想編入1968年度的相關預算之中，但最終也不了了之。相比于旨在推動文化外

4、交民間化的基金構想案屢屢受挫，戰后日本推動文化外交的政府部門卻得到了穩步增強。戰后早期日本文化外交基本上延續了戰前政府主導模式，文化外交的民間化沒有取得實質性進展。綜上所述，以兩次國際文化交流基金構想的提出為象征，戰后日本開始嘗試推動文化外交民間化，然而兩次國際文化交流基金構想均未能成形。整體上，日本政府本身希望強化文化外交，但又擔憂民間色彩濃厚的基金偏離國家的外交大政方針，從而導致在文化外交領域出現二元外交現象。日本政府擔心在文化外交領域出現二元外交，刻意阻礙文化外交民間化的意圖。而日本國家政策決定過程中官僚比政治家有更大影響力，亦即官僚優位體制，是限制文化外交民間化的重要因素。以財務省為首

5、的官僚體系固守政府主導文化外交的傳統。這也是下述福田赳夫倡導的對外文化交流團體群構想受挫的重要原因。在顧慮文化外交領域出現二元外交現象問題上，外務省與財務省是一致的，只是在具體方式方法以及擔憂程度存在差異。二者間存在的這種差異也反映了戰后日本政府內部對于多大程度上，以及用什么方式推動文化外交民間化問題上存在著不同認識。二、國際交流基金設立過程中的努力及其阻礙1971年7月5日，福田赳夫出任日本外相（1971.7-1972.7）。在出任外相后的一個月里接連發生兩次尼克松沖擊，大都有留美經歷的戰后日本政界、財界、學界精英紛紛進言，要求強化日美文化交流以增進日美互信。在福田外相的支持下，外務省內的文

6、化事業部開始著手起草設立大型對外文化團體的具體方案。整體而言，無論是政府層面還是民間層面，推動文化外交的民間化，是1970年代初日本強化文化外交的基本理念。然而1970年代初期以前的日本民間財團并不發達，基本處于未開發狀態。依靠政府資金，設立相對獨立于政府的大型對外文化團體是唯一可行途徑。在綜合性地考慮日本國內現實環境，以及權衡政府主導與民間化利害關系基礎上，作為折中方案提出了以英國、加拿大、德國為例，以特殊法人的形式設立新的對外文化團體。其核心理念在于，“作為特殊法人的新團體形式上依然帶有濃厚政府色彩的同時，對于民間參與也表示出濃厚興趣，希望在（新團體）開始活動之初，加深其民間色彩的傾向”。

7、綜上，日本國內民間財團力量薄弱這一客觀因素，與日本外務省對過度民間化的擔憂這一主觀因素，注定了新團體醞釀之初其民間化的阻礙。在上述理念下編成的新團體設立方案中，文化事業部提議：由政府出資30億日元產生的利息，以及政府相關的委托費來推動文化外交。對此，福田外相表示了不滿。在福田外相的支持下，文化事業部開始起草一個更為龐大的對外文化團體（群）的新方案。經過一系列的籌備，文化事業部擬出了一個有機的對外文化團體群方案，由負責具體文化外交活動的實施機關，與保障文化外交事業所需資金的三個基金，共兩部分構成。其中，作為主要實施機關的國際文化交流事業團（簡稱：事業團）構想，繼承振興會的人員構成與組織機構的基礎

8、上，設立一個全面承擔具體文化外交活動的實施機關，其基本思路就是對振興會的擴充。另一方面，為了向事業團提供穩定充足的資金，計劃另設三個基金。第一，為全面確保文化外交事業順利推行，設立日本國際交流基金（JapanFund簡稱：JF）。該基金以促進“心與心的交流”為宗旨，全面推動日本國際文化交流事業。其中，特別強調促進民間力量的參與，為此提出設立由民間文化人士構成的運營審議會負責監督基金的運營。第二，為增進日美互信，專門設立促進日美文化事業的日美文化學術交流基金。第三，為促進與東南亞為首欠發達地區之間的文化交流，設立文化交流東京基金（簡稱：東京基金）。由該四機構組成的對外文化團體群構想，勾勒出了一個

9、規模宏大且民間色彩濃厚的文化外交體制。首先，無論是作為事業實施機構的事業團，還是作為提供資金源的基金，都以獨立的“民間”形式設立，其活動與政府保持距離。其次，體制上事業實施與資金供給的并立，能夠促進對外文化活動的專業化、高效化。最后，基金形式能夠有效防止政府干預，為文化外交活動提供持續穩定的資金源，奠定了文化外交民間化的體制基礎。然而財務省方面對于上述對外文化團體群構想態度消極，強烈反對解散振興會另設基金。迫于財務省的壓力，外務省方面不得不壓縮上述對外文化團體群構想方案。首先，制度上將上述四個機構壓縮為一個基金構想案。其次，規模上將要求預算縮減為1000億日元（年利息約70億日元）。整體上來看

10、，整合后的新方案就是之前國際文化交流基金構想案的擴充，標志著福田不得不放棄文化事業部提出的上述對外文化團體群構想。然而1000億日元的政府出資依然沒有得到財務省的采納。迫于財務省的壓力，結果外務省不得不把構想案規模壓縮到100億日元提出預算案。并最終以國際交流基金法案的形式于1972年2月29日提交國會審議。1972年10月2日，戰后日本開展文化外交的代表性機構一一國際交流基金正式成立。如上所述，雖然最終財務省同意出資設立基金以改善日本文化外交體制，但是卻大幅度壓縮了基金的規模。日本特有的官僚優位體制，與財務省為首的官僚體系對于二元外交的擔憂，是導致規模宏大的對外文化團體群構想失敗的根本原因。

11、另一方面，日本民間財力的薄弱也是重要原因。最終，基金的設立不得不依靠政府出資。推動文化外交的民間化，這既是戰后國際社會的大勢所趨，也是提高文化外交效率的前提。但作為日本外交的核心機關，外務省本質上提防過度民間化導致二元外交的擔憂，比財務省有過之而無不及。如果說財務省主要是通過政府預算的財政手段，限制文化外交體制過度民間化，那么外務省則主要是通過基金體制內部的制度設計，來防止文化外交領域二元外交的出現。這一理念集中體現在新設立的國際交流基金體制上的不徹底性。三、國際交流基金體制的不徹底性與進步性戰后日本政府主導的文化外交，淪為了促進日本經濟復興的工具而飽受抨擊。因此，政府在淡化文化外交政府色彩，

12、以及推動新組織民間化體制變革問題上的決心飽受質疑。基金體制上的不徹底性具體體現在基金運營體制上政府色彩濃厚、人事構成上的官僚色彩濃厚兩個方面。一方面，運營體制上政府色彩依然十分濃厚。為了淡化政府色彩與強化民間色彩，基金引入了由民間文化人士構成的運營審議會制度。其主要功能在于向基金理事長提供咨詢意見，陳述對于基金運營的建議，以及對于基金相關重要事項的審議。但是“運營審議會對于基金的運營沒有任何實質性權限，另外也無任何拘束力可言”，本質上只是一個關于基金運營的咨詢機構。對此，外務省方面也毫不掩飾把基金置于外務大臣監督之下的本質。關于將基金置于外務大臣監督之下的理由，外務省提出了以下三點：文化外交本

13、質上屬于外交活動；貫徹官民一致的實施體制；協調各個機構以提高文化外交效率。從中不難看出外務省方面在提防“二元外交”在文化外交領域重演的意圖。另一方面，人事構成上的不徹底性。作為慣例，推動日本文化外交主要團體的人事構成，歷來都是由退役政府官員充任?；饦嬒朐诎l布之初，日本輿論就積極呼吁改善這一體制上的弊病。改善振興會時代的不徹底人事構成，是基金設立過程中的一個重要考量。但這并沒能改變基金領導層整體上依然主要由退役政府官僚充任的現實?；鹑耸聵嫵缮系牟粡氐仔蕴卣饕廊皇置黠@。去除傳統文化外交中濃厚的政府色彩基礎上，推進文化外交的民間化，是推動基金設立的重要原動力。外務省通過基金的制度設計，牢牢地掌

14、控著基金的運作。這也成為了限制基金深度推進文化外交民間化的重要障礙。雖然如此，相比于國際文化振興會，基金體制上體現出來的進步性意義也不容忽視。首先，體制方面基金的設立實現了對日本文化外交一元化管理宿愿的同時，“基金”這一相對獨立于政府機構運營體制的確立，使得日本文化外交規模的擴大以及持久化成為可能。基金的設立實現了日本文化外交一元化管理。在運營體制上比振興會有了更大的自主權，提高了文化外交的效率。這一民間色彩濃厚的特殊體制，使得長期的大規模的對外文化事業成為了可能。其次，基金事業理念方面的進步性意義體現在以下三個方面：第一，去除文化外交中的權力政治因素；第二，摒除文化外交中的文化進化論思想；第

15、三，糾正文化外交中的文化功利主義傾向。去除權力政治因素強調弱化政府對于文化外交的直接干預。整體上，基金的設立“弱化了傳統的政府主導色彩，推進了日本對外文化事業的民間化、多元化”。摒除日本文化外交中文化進化論思想，強調拋棄日本政府文化外交因地域、民族以及發達程度而區別對待的做法。主張在民間層面推動“國民間心與心的交流”的宗旨之下，展開平等的雙向文化交流。基金的設立象征著日本對外文化事業中“文化相對論”的確立。糾正文化功利主義傾向，否定了政府把文化外交作為對外政策工具的傳統做法?；鹈鞔_將戰后日本為推動經濟進軍東南亞而開展的“文化協力”從其文化事業中剔除，強調純文化交流的重要性。綜合考察基金的進步

16、性意義，其核心還在于弱化政府色彩與強化文化外交民間化。正是反思國際文化振興會時代（政府主導）文化外交的基礎上，基金嘗試從制度上樹立日本的文化外交脫離特定國家利益謀求，由民間自發推動的和平形象。四、結論傳統外交幾乎無一例外都是由國家政府（主要由外交部門）統籌策劃與負責具體實施，以防止出現二元外交的混亂局面。但這一傳統外交理念卻并不適用于文化外交領域：國家政府希望從政策的制定到實施牢牢地控制文化外交，然而文化外交自身的獨特特征使得其需要民間力量參與，并排斥過多政府干預。主要表現在以下兩方面。其一，日漸頻繁廣泛的國際文化交流正日漸超出各國政府的財力、物力承擔與控制能力，政府不得不尋求民間力量參與分擔

17、。其二，文化外交自身非強力的、和平性特征，排斥過多政府因素的參與，過多政府因素參與的文化外交不僅效率低下，還往往被理解為文化帝國主義而受到排斥。雖然戰后各國普遍都開始意識到推動文化外交民間化的必要性，但傳統根深蒂固的“一元外交”思想又使得各國難以真正放手文化外交的民間化。上述戰后日本國際交流基金的設立過程，集中體現了日本政府在確保文化外交符合（至少不違背）國家基本外交方針，與推動文化外交民間化并行問題上的矛盾心理。具體可歸納為以下兩個方面。第一，日漸頻繁廣泛的對外文化事業與傳統政府主導型文化外交的諸多弊端，使得日本政府不得不淡化文化外交的政府色彩，并推動文化外交的民間化。基金的設立，標志著日本

18、政府開始了在文化外交領域從臺前走向幕后的自我定位的實質性轉變。第二，日本政府為了在文化外交領域貫徹國家外交的大政方針，又通過巧妙的制度設計，將基金的實際控制權牢牢地控制在自己手中。從上述基金體制的不徹底性可知，基金實質上被定位為文化外交的實施機關，而其背后的決策權依然掌握在外務省手中。整體而言，日本外務省在設立基金的過程中，對于多大程度上推動民間化問題上的基本態度是：“不能將日本的國際文化交流事業完全托付給民間，而是通過政府機關引導（民間）沿著（國家的）國際文化政策的方向前進”。對外文化事業中外務省這種半進半退的態度，使得基金在表現出進步性意義的同時，也蘊含了其不徹底性的一面。雖然如此，基金的設立無疑是戰后日本文化外交體制，由政府主導向民間化轉變的歷史性轉折點，標志著日本文化外交的民間化邁出了歷史性的一步。從基金日后的發展來看，其大的趨勢依然是強化民間色彩。其中，2003年基金從政府主管的特殊法人向獨立行政法人的轉變為標志，基金在民間化的道路上又向前邁出了一大步。上述日本國際交流基金設立過程中，日本政府在推動文化外交民間化問題上之所以顧慮頗多，究其根源在于擔心戰前二元外交的噩夢在戰后文化外交領域重演。而之所以未能打消這種顧慮，直接原因在于日本政府沒有認識到文化外交的獨特特征，錯誤地將文化外交等同于傳統政治外交，從而固守所謂的“一元外交