1、環境教育立法初探周珂、史嵩宇環境問題是20世紀以來人類面臨的重大問題之一。資源短缺、環境惡化、污染嚴重，對人類的健康和生存構成嚴重威脅。要解決復雜的環境問題，除了依靠技術革新、科技進步外，更要依靠全人類環境意識提高和采取自覺的環境保護行動。當前，在世界范圍內環境教育已成為環境保護和教育的重大課題,它在加強環境教育,增強人們的環境保護意識,促進人類、自然和社會的可持續發展等方面發揮著不可替代的作用。環境教育立法也成為法學領域迫切需要研究的重要課題。1 國際環境教育立法概況“環境教育”(Environmental Education)一詞最早見于1970年美國環境教育法，“環境教育是指圍繞人們的自

2、然環境和人為環境與人之間關系的理解過程。其中包括人口、污染、資源的分配和枯竭、自然保護、運輸、技術、城市及鄉村的開發計劃等與人類環境具有怎樣的關系。 1” 2003年日本增進環保熱情及推進環境教育法將環境教育定義為：“環境教育是指為加深理解環保而進行的有關環保的教育及學習。”國際自然保護同盟(IUC)將環境教育定義為：“環境教育是人們為了解和認識人類、文化與環境的相互關系而必須接受的技能的認識方面的教育。環境教育是一個認識環境價值和澄清人類與環境關系概念的過程，它必須貫穿于人們制定環境政策和形成環境行為準則的過程之中。”20世紀70年代以來，國際環境教育運動空前高漲。1972年，“世界人類環境

3、會議”在瑞典首都斯德哥爾摩如開，聯合國教科文組織和聯合國環境規劃署發起擬定了國際環境教育方案并正式將“環境教育”的名稱確定下來。1975年聯合國教科文組織和聯合國環境規劃署在貝爾格萊德召開了國際環境教育研討會，通過了貝爾格萊德憲章，提出了環境教育的目標，即促進全人類去認識、關心環境及其有關問題，并促使其個人或集體具有解決當前問題和預防新問題的知識、技能、態度、動機和義務。1977年首屆政府間環境教育會議在前蘇聯格魯吉亞共和國的第比利斯召開，能過了第比利斯政府間環境教育大會宣言和建議，指出了各國環境教育的努力方向和指導思想。1987年，國際環境教育和培訓會議在蘇聯莫斯科召開，1992年，國際環境

4、教育和環境發展會議在加拿大多倫多召開。隨著對環境教育認識的深入，一些國家先后進行環境教育立法并建立有關機構。1970年美國率先制定了環境教育法，規定聯邦政府應該援助那些向公眾進行有關環境質量和生態平衡教育的事業，并在聯邦政府教育署設置了環境教育司。1990年，美國出臺了國家環境教育法，依據該法，在環境保護署下設環境教育處、國家環境教育咨詢委員會、聯邦環境教育工作委員會，并成立了非營利性的國家環境教育與培訓基金會。2003年日本政府制定并頒布了增進環保熱情及推進環境教育法，表明了日本環境教育的基本理念、方針和措施。世界上許多國家雖未單獨制定環境教育法，但在環境保護法中對環境教育都有專門的條款。如

5、前蘇聯1960年自然保護法規定，自然保護基礎課程的教學應列入普通學校和中等專業學校的教學計劃，自然保護和自然資源再生應成為學校的必修課。除制定環境教育法外，各國還紛紛成立國家機構推進環境教育的發展。如英國的環境教育委員會，法國的環境教育設備委員會，澳大利亞的環境教育協會、泰國環保局下設環境教育處等。2 美國、日本環境教育法的特點與啟示2.1 美國國家環境教育法1990年，美國頒布國家環境教育法( The National Environment Act )，對環境教育的政策及措施，做出了詳細規定。該法共11條，突出和強調政府、國家在推進環境教育方面的責任，具有鮮明的特點。第一，突出政府在推進環

6、境教育方面的主導地位，對環境教育的機構設置和職責做出明確規定。該法的主要條款圍繞著環境教育機構及其職責展開，規定在環境保護署下設環境教育處(Office of Environment Education)，并規定其具有制定和發展環境教育計劃、管理環境教育撥款計劃、管理環境實習獎金(internship)和獎學金(fellowship)計劃、管理環境獎金(environment awards) 計劃等職責。第二，保障財政投入，鼓勵社會參與。該法要求政府和有關機構通過環境教育撥款、設立環境實習獎金、環境教育獎金等，鼓勵和引導社會成員積極參與環境教育。根據該法，環境保護署可采用合同、契約和撥款的形式

7、，資助有關環境教育和培訓的設計、演示傳播的實施方法和技術;每年要為250名大學生提供實習獎金，并為50名在職教師提供獎學金，使他們有機會在與環境相關的聯邦各機關中進行學習和研究，以培養環境教育指導者;政府設立環境教育獎金，表彰和獎勵對環境教育做出卓越貢獻的人士，主要有羅斯福獎金(教學或行政領域)、梭羅獎金(文學創作方面)、卡遜獎(出版、電影和新聞媒介方面)、班卓獎(森林和自然資源教育與管理方面)、總統環境青年獎(參與促進地方環境意識成績卓越的青少年)等。第三，設立咨詢機構，對環境教育政策及措施的實施情況進行監督，并提供意見和建議。根據該法，環境保護署設置國家環境教育咨詢委員會(National

8、 Environmental Education Advisory Council)和聯邦環境教育工作委員會(Federal Task Force on Environmental Education)。國家環境咨詢委員會由11位委員組成，委員由環境保護署署長與教育部長商議后任命，分別代表中小學、大學、非營利組織、教育部、自然資源部、工商界及年長美國人等。委員任期三年，但首屆委員會委員任期一至三年，具體由環境保護署署長決定。該委員會的主要任務：一是就環境保護署的活動、職能和政策，向署長提出建議的忠告;二是每兩年向國會提交報告，就國家環境教育發展程度和質量、改善環境面臨的主要障礙、美國年長公民環

9、境教育計劃、解決環境問題所需人員技能、教育和訓練等做出評價和建議。聯邦環境工作委員會由來自教育部、內政部、農業部、環境保護署、國家海洋與大氣總署等機構的成員組成，由環境保護署代表任主席，該委員會可對國家環境教育咨詢委員會提交給國會的報告(草案)發表評論。第四，頒布國家環境教育法的目的不僅是要增強國民對環境問題的了解和認識，而且要培訓環境教育專業人才;該法規定的環境教育范圍不僅限于學生的學校環境教育，更包括對成年公民的環境教育。2.2 日本增進環保熱情及推進環境教育法日本增進環保熱情及推進環境教育法于2003年頒布，由28條內容及附則組成。與美國國家環境教育法相比，該法同樣強調國家和政府推動環境

10、教育的責任，規定政府必須制定增進環保熱情及推進環境教育的基本方針;國家要完善在擔當增進環保熱情基地機制的體制，收集環保相關信息與資料、為國民及民間團體間信息交換與交流提供機會并給予便利、開展其他增進環保熱情的活動;國家要采取必要的財政或稅制等措施推進環境教育等內容。同時，它突出強調了協調發展的理念。第一，在基本理念上，強調環境教育與其他公共利益、其他領域和地區住民生活之間的協調。該法規定，在開展環保活動、增進環保熱情及環境教育時，“要留意與國土保全等其他公共利益之間的調整，以及與農林水產業等其他領域產業之間的調和，同時還要注意維持與提高地區住民生活的穩定與福利，以及繼承地區環保的相關文化與歷史

11、。”該法意在推進環境教育，但不把環境教育當成惟一的、至上的目標，而是要實現環境教育與其他利益和領域之間的協調發展。第二，在對各主體的責任和義務的設定上，突出了配合與協調。該法不僅規定了國家、地方政府推進環境教育的責任和義務，而且規定了國民及民間團體的責任和義務。這些責任和義務不盡相同，但彼此密切關聯，需要配合與協調。在國家和政府制定環境教育基本方針方面，該法要求，除環境部門和教育部門外，其他相關部門要積極配合，強調了政府內部的配合與協調。另外，該法專條規定了協同工作的內容，“所謂協同工作是指兩個以上國民及民間團體等主體，在切實任務分擔且立場對等下，相互協力開展增進環保熱情等環保工作”，強調國民

12、及民間團體之間的協調配合。2.3 幾點啟示美國和日本環境教育法各有側重、各有所長，給我們提供了幾點啟示：第一，明確國家和政府推進環境教育的職責，使其充分發揮主導作用。進行環境教育，提高公民的環境意識，是環境保護的重要環節，是國家和政府的應有職責。環境教育不能只靠社會成員自發的行為，更要由國家和政府發揮主導作用。設置專門機構、提供財政保障并通過立法予以規范等，使其成為一項經常性而非臨時性的工作，非常必要。第二，通過各種手段，鼓勵和引導社會參與。增進社會公眾的環保熱情，使全社會共同保護環境，是環境教育的目的，也是環境教育立法要達到的目標。美國環境教育法，通過環境撥款、環境實習獎金、環境資金等方式，

13、鼓勵社會參與環境教育。日本環境教育法要求政府采取財政和稅制等方式推動環境教育、為公民和社會團體參與提供便利等。這些規定，通過各種直接或間接的手段，鼓勵和引導社會公眾參與環境教育，收到了較好的效果。第三，突出了環境教育與經濟、社會協調發展的理念。保護環境是社會和諧發展的重要組成部分，但并不是社會進步的惟一指標。環境保護要與經濟、社會協調發展。日本環境教育法要求推進環境教育要考慮與其他公共利益、其他產業的關系，值得借鑒。第四，確定了面向全社會、多層次的環境教育范圍。從美國和日本的經驗看，環境教育法規范的范圍較寬，不僅規定了中小學生的學校環境教育，更著重對公民的環境教育。不僅要求采取措施促進公民環境

14、意識的提高，而且要求培訓專門的環境教育人才。3 對我國環境教育立法的幾點思考3.1 我國應逐步推進環境教育立法當前，應對日益復雜的環境問題，加強環境教育、提高國民環境意識是解決環境問題的重要一環，也是國家和政府在環境保護方面的重要職責。我國環境保護法第五條規定，“國家鼓勵環境保護科學教育事業的發展，加強環境保護科學技術的研究和開發，提高環境保護科學技術水平，普及環境保護的科學知識。”但目前我國并無專門的環境教育法，地方性法規、規章中也鮮有這方面的內容。由于環境教育缺乏確定的法律地位、無專門機構和人員、無確定的目標和評價標準，環境教育未引起足夠的重視，處于可有可無、操作“彈性”過大的狀態。環境教

15、育被“虛化”和弱化，不利于國民環境意識的培養和提高，長此以往，將對我國的環境保護工作產生不良影響。因此，當前進行環境教育立法，強化國家、政府在環境教育方面的責任，推動環境教育制度化、法制化、體制化，非常必要。現階段我國環境教育立法實踐空白，環境教育法方面的學術研究很少，要制定全國性的法律有一定難度。當前，要加強環境教育法制建設研究，通過系統、深入、有針對性的研究，確定我國環境教育立法的目標、宗旨及主要內容。在此基礎上，可嘗試在部分地區進行試點，制定環境教育的地方性法規，為全國環境教育法制建設探索路徑，提供經驗。3.2 我國環境教育立法應確定政府主導、社會參與的環境教育模式從歷史傳統看，中國是有

16、著悠久的行政主導傳統的國家，中國的改革開放、市場經濟體制改革也是政府推進，自上而下進行的。這種模式在調整經濟生活時有抑制自主性等弊端，但事實證明，在中國現實條件下，有其可取之處。從環境教育的現狀看，我國環境教育起步較晚，目前存在著環境教育地區發展不平衡，環境教育投入不夠，環境教育普及不平衡(重學校環境教育，而在職環境教育和社會環境教育相對薄弱)，公民環境意識較低等問題。 2而這些問題，只有在政府充分重視環境教育，統籌考慮規劃的前提下才可能解決。確定政府主導的環境教育模式，明確政府環境教育的職責，要求其發揮主導作用，可以使環境教育擺脫目前被“虛化”和“弱化”的尷尬地位，成為政府一項經常性而非臨時

17、性的工作，從而明確環境教育的目標和宗旨，制定規劃，保障環境教育的有效推進。同時，由政府主導推進環境教育，也有利于從全局上、整體上把握環境與經濟的協調發展，處理好各方面關系。環境教育離不開公眾參與。環境保護是公益事業，環境教育的目的在于提高全社會的環境意識。公眾自覺、自發地投身環境事業的熱情，是環境教育最終要達到的目標，也是做好環境教育的基礎。我國人口眾多，地域廣闊，只靠政府推進，離開公眾參與，就無法充分調動全社會的積極性，環境教育難以取得好的效果。因此，我國環境教育立法要確定政府主導、社會參與的環境教育模式，強化政府責任，鼓勵社會參與，舉全社會之力共同推進環境教育。3.3 我國環境教育法內容的具體構想首先，確定環境教育的專門機構，并明確其職責。根據我國國情，目前宜在環境保護部門下設環境教育機構，該機構主要負有以下職責：一、制定環境教育方針和計劃;二、管理環境教育撥款;三、指導各地環境教育;四、為公民和民間團體從事環境教育提供信息交流等便利條件。該機構應就環境教育實施方案和情況與教育部門及時溝通、交流。其次，設立環境教育撥款，專項用于資助環境教育，由專門環境教育機構管理，并規定使用范圍和申請程序。同時，還可設立資金，鼓勵在環境教育方面做出杰出貢獻的人士。再次，重點規范公民環境教育和政府工作人員環境教育。我國環境教育不僅是要加強對中小學生的學校教