1、中 國 石 油 大 學China University of Petroleum借鑒歐美經驗發展中國天然氣產業借鑒歐美經驗發展中國天然氣產業 構建中國天然氣法律和監管框架研究 中國石油大學工商管理學院中國石油大學工商管理學院 羅東坤羅東坤主 要 內 容第一部分第一部分 中國天然氣立法和監管現狀分析中國天然氣立法和監管現狀分析第二部分第二部分 歐美天然氣立法和監管經驗分析歐美天然氣立法和監管經驗分析第三部分第三部分 中國天然氣立法和監管建議中國天然氣立法和監管建議第一部分第一部分 中國天然氣立法和監管現狀分析中國天然氣立法和監管現狀分析中國天然氣管理體系變革進程中國天然氣管理體系變革進程中國天然

2、氣法律體系發展過程中國天然氣法律體系發展過程中國現行天然氣法律體系分析中國現行天然氣法律體系分析中國現行天然氣管理體系分析中國現行天然氣管理體系分析中國天然氣立法的必要性中國天然氣立法的必要性 中國天然氣管理體系變革進程時間時間主管部門主管部門其他管理部門其他管理部門1949燃料工業部1955石油工業部地質部1970燃油和化學工業部國家計委地質局1975石油和化學工業部國家地質總局1978石油部地質部1982地質礦產部1988能源部 中國天然氣管理體系變革進程時間時間主管部門主管部門其他管理部門其他管理部門1993國家計委1998國家石油化工局國土資源部2000國家經貿委國家發展計劃委員會國土

3、資源部外經貿部2003國家發改委國土資源部商務部國家安全生產監督管理總局 中國天然氣法律體系發展進程天然氣上游天然氣上游礦權管理礦權管理1986礦產資源法1994礦產資源補償費征收管理規定1996修定礦產資源法1998礦產資源勘查區塊登記管理辦法礦產資源開采登記管理辦法探礦權和采礦權轉讓管理辦法 中國天然氣法律體系發展進程天然氣上游天然氣上游對外開放對外開放1982對外合作開采海上石油資源條例1993對外合作開采陸上石油資源條例2001根據世界貿易組織對商品和服務貿易及采購的規定，修定了兩個條例 中國天然氣法律體系發展進程天然氣中下游天然氣中下游城市配氣城市配氣1996城市燃氣和集中供熱企業資

4、質管理規定1997城市燃氣管理辦法2000燃氣燃燒器具安裝維修管理規定2002開展行政審批改革，公布第一批取消的行政審批項目2003行政審批改革深入，公布第二批取消的行政審批項目2004廢止城市燃氣和集中供熱企業資質管理規定 中國天然氣法律體系發展進程天然氣稅收制度天然氣稅收制度1949-1957創立期，5%的貨物稅1958-1977發展期，稅率5%1978-1993改革期，“利改稅”，稅負達到幾十種1989開采海洋石油資源繳納礦區使用費的規定1990中外合作開采陸上石油資源繳納礦區使用費的規定1993中華人民共和國資源稅暫行條例 中國天然氣法律體系發展進程天然氣稅收制度天然氣稅收制度1994

5、全面推行新稅制1994國務院關于外商投資企業和外國企業適用增值稅、消費稅、營業稅等稅收暫行條例有關問題的通知1995修訂中外合作開采陸上石油資源繳納礦區使用費的規定2000減免探礦權使用費或礦區使用費的辦法2005調整資源稅稅率 中國天然氣法律體系發展進程天然氣天然氣HSE員工健康員工健康1988女職工勞動保護規定1994中華人民共和國勞動法1997職業性健康檢查管理規定2001職業病防治法天然氣天然氣HSE安全生產安全生產1987化學危險品安全管理條例1989石油、天然氣管道保護條例1991城市燃氣安全管理規定1992礦山安全法2000石油天然氣管道安全監督與管理暫行規定2001石油天然氣管

6、道保護條例2002危險化學品安全管理條例2002安全生產法 中國天然氣法律體系發展進程 中國天然氣法律體系發展進程天然氣天然氣HSE環境保護環境保護1979環境保護法（試行草案）1987大氣污染防治法1989環境保護法1995大氣污染防治法（1995修訂本）2000大氣污染防治法（2000修訂本） 中國現行天然氣法律體系分析中國現行天然氣上游法律體系分析中國現行天然氣中游法律體系分析中國現行天然氣下游法律體系分析中國現行天然氣稅收制度分析中國現行天然氣HSE法律體系分析中國現行天然氣法律體系綜合分析 中國現行天然氣上游法律體系分析19861986年以后，中國陸續頒布實施了年以后，中國陸續頒布實

7、施了礦產礦產資源法資源法、礦產資源法實施細則礦產資源法實施細則、對對 外合作開采海洋石油條例外合作開采海洋石油條例、對外合作開對外合作開采陸上石油條例采陸上石油條例、礦產資源補償費征收礦產資源補償費征收管理規定管理規定、礦產資源勘查區塊登記管理礦產資源勘查區塊登記管理辦法辦法、礦產資源開采登記管理辦法礦產資源開采登記管理辦法、探礦權和采礦權轉讓管理辦法探礦權和采礦權轉讓管理辦法等項法律等項法律法規。此外，國土資源部還制定了一些專門法規。此外，國土資源部還制定了一些專門針對油氣管理的部門規章。針對油氣管理的部門規章。 中國現行天然氣上游法律體系分析礦權管理v礦產資源法是資源管理的基本大法。明確礦

8、產資源屬于國家所有，礦權管理實行國家登記制度；建立了礦權有償取得和依法轉讓的法律制度。v礦產資源補償費征收管理規定，健全了礦產資源的有償使用制度 。v勘查區塊登記管理辦法、開采登記管理辦法和探礦權和采礦權轉讓管理辦法，進一步明確了礦權有償取得和依法轉讓制度。 中國現行天然氣上游法律體系分析對外合作v 1982年對外合作開采海上石油條例，首先允許外國企業參與合作開采中國的海洋石油資源，標志著中國油氣產業開始對外開放。v 1993年對外合作開采陸上石油條例，進一步加大了利用國外資金和技術合作勘探開發油氣資源的力度，合作范圍逐步擴大。v 2001年中國政府為了履行加入世界貿易組織的承諾，參照世界貿易

9、組織對商品和服務貿易及采購的規定對這兩個條例進行修改。 中國現行天然氣上游法律體系分析存在問題v礦權管理過于依賴法規和部門規章。v礦權取得和轉讓不完全以競爭的方式進行。v缺少市場化運轉的礦權轉讓市場。v上游經營者的市場準入不規范。v上游領域仍然存在行政壟斷經營。v許可證內容模糊不清。 v缺少公正解決爭議和仲裁的內容。 中國現行天然氣中游法律體系分析大多數關鍵內容存在空白“西氣東輸”管道建設項目的優惠政策v進口設備免稅v外商貸款進口設備免增值稅和關稅v特殊項目特殊處理v允許外商成為控股方v允許擴大業務范圍v國家給予“西部大開發”的其他政策 中國現行天然氣中游法律體系分析存在問題v法律體系存在空白

10、影響了投資者的信心。v“個案處理”存在問題 。v審批標準和程序模糊，缺乏透明度。v管輸費用確定的標準不明確。v法律體系中缺少監管的內容。v跨國管道項目缺少相關法律內容。 中國現行天然氣下游法律體系分析城市配氣管理v國家層面管理依據1991年城市燃氣安全管理規定和1997 年城市燃氣管理辦法。v城市層面管理依據各地制定的城市燃氣管理條例或城市燃氣管理辦法。配氣企業市場化改革v2002年關于推進市政公用事業市場化進程的通知 v2004年市政公用事業特許經營管理辦法 中國現行天然氣下游法律體系分析對外開放v2002年外商投資產業指導目錄將城市配氣系統的建設和經營列入了限制類，并且要求中方持有主要的股

11、份，這在以前是屬于禁止類的項目，這表明了中國開放下游配送業務的態度。 中國現行天然氣下游法律體系分析存在問題存在問題v許多關鍵問題存在法律空白。許多關鍵問題存在法律空白。v不同城市配氣的特許經營權實施和協議內不同城市配氣的特許經營權實施和協議內容存在很大差異。容存在很大差異。 v法律體系中缺少監管的內容。法律體系中缺少監管的內容。v定價的制度不透明、不合理。定價的制度不透明、不合理。v下游產業準入的資質標準不明確。下游產業準入的資質標準不明確。v天然氣產品質量和服務質量的標準不明確天然氣產品質量和服務質量的標準不明確。 中國現行天然氣稅收制度分析天然氣上游國內陸上企業v勘查和開采的許可證費 v

12、資源補償費 v資源稅 v增值稅 v所得稅 v其它稅種 國內海上企業和外國公司v礦區使用費。 v增值稅 v所得稅 中國現行天然氣稅收制度分析天然氣中、下游天然氣運輸v營業稅v所得稅v其他稅種天然氣配送v增值稅v其他稅種 中國現行天然氣稅收制度分析優惠政策 流轉稅，具體包括：進口海洋石油設備免稅、進口陸地石油設備免稅、進口開采石油設備免稅。所得稅，具體包括：能源交通項目減稅、能源交通港口建設減稅、石油企業資產折舊、勘探費用扣除。財產稅、行為稅，具體包括：石油、天然氣生產用地免稅、工礦區用地免稅、海洋石油企業用地免稅。 中國現行天然氣稅收制度分析存在問題v現行稅制不符合油氣開發的經濟特點。v資源稅的

13、征收機制不合理。v生產型的增值稅制度對天然氣產業的投資有抑制作用。 中國現行天然氣HSE法律體系分析員工健康法律體系v許多一般性的法律法規都適用于天然氣產業，包括： 1988年女職工勞動保護規定 1994年中華人民共和國勞動法 1997年職業性健康檢查管理規定 2001年職業病防治法 中國現行天然氣HSE法律體系分析存在問題v 女職工勞動保護規定制定時間久遠不能適應目前的實際需要。v勞動法對于如何有效平衡勞動者與用人單位的力量差距缺乏制度設計。v關于健康方面的法律爭議處理程序環節過多，仲裁強制前置，不方便操作。v此外，多數條文內容原則化，操作性不強，導致實施效果不佳。 中國現行天然氣HSE法律

14、體系分析安全生產法律體系v安全生產適用的法律法規主要包括： 1992年礦山安全法 2002年中華人民共和國安全生產法 2001年石油天然氣管道保護條例 1991年城市燃氣安全管理規定 中國現行天然氣HSE法律體系分析存在問題存在問題v礦山安全法礦山安全法主要針對固態礦產資源主要針對固態礦產資源開采，很難適用于油氣開采企業的生產經開采，很難適用于油氣開采企業的生產經營活動營活動。v安全生產法安全生產法懲處力度不夠懲處力度不夠。v安全生產法安全生產法對監管部門表述不明確。對監管部門表述不明確。v安全生產法安全生產法對安全生產監督管理部對安全生產監督管理部門的管理的職責、程序規定不明確。門的管理的職

15、責、程序規定不明確。 中國現行天然氣HSE法律體系分析存在問題存在問題v石油天然氣管道保護條例石油天然氣管道保護條例執法主體發生變化。執法主體發生變化。v條例條例規定管道企業對其使用的經依法征用的土規定管道企業對其使用的經依法征用的土地而油氣企業認為沒有必要采取征用土地的辦法。地而油氣企業認為沒有必要采取征用土地的辦法。v條例條例有關法律責任方面的規定偏輕。有關法律責任方面的規定偏輕。v條例條例對處理占壓管道的問題未做具體規定。對處理占壓管道的問題未做具體規定。v城市燃氣安全管理規定城市燃氣安全管理規定缺少對一些關鍵問題的缺少對一些關鍵問題的具體說明。具體說明。v規定規定缺少事前避免安全隱患措

16、施的規定。缺少事前避免安全隱患措施的規定。 中國現行天然氣HSE法律體系分析環境保護法律體系v環境保護法和大氣污染防治法v 以及國家環保總局依法制定的環境質量標準、污染物排放標準等 中國現行天然氣HSE法律體系分析存在問題存在問題v一些制度的具體做法、要求、程序、措一些制度的具體做法、要求、程序、措施等不適應現實的需要。施等不適應現實的需要。 v制度適用范圍不夠明確統一。制度適用范圍不夠明確統一。v制度內容比較原則，缺乏配套法規。制度內容比較原則，缺乏配套法規。v監管的授權不明確，造成執法不力。監管的授權不明確，造成執法不力。v排放制度不完善。排放制度不完善。 中國現行天然氣法律體系綜合分析法

17、律體系的建立基于國有壟斷，不能滿足市場經濟的要求。法律體系中的法律層次普遍較低，約束性不強，容易造成產業混亂。法律體系中存在空白，產生無法可依的情況。 中國現行天然氣管理體系分析目前，中國制定天然氣產業政策和產業監管的職能分散在多個不同的政府部門之中，主要包括：國家發展和改革委員會、國土資源部、建設部、商務部。此外勞動部、公安部和國家安全生產監督管理總局也對天然氣產業具有監管職能。 中國現行天然氣管理體系分析政策制定和監管職能分散在多個部門，缺少協調。 制定政策和實施監管的職能沒有分開。 現行監管不適應市場經濟的要求。 現行監管在某些領域存在空白。 中國天然氣立法的必要性加強資源保護需要天然氣

18、立法建立現代監管框架需要天然氣立法 健全完善法律體系需要天然氣立法 v立法不健全，沒有形成完整的法律體系 v有關天然氣輸送、配送、液化石油氣進口、監管等方面，主要是大量的政策性文件，相關立法基本上還是空白 v現行立法已經不適應天然氣產業的發展 v立法自身存在缺陷 第二部分第二部分 歐美天然氣立法和監管經驗分析歐美天然氣立法和監管經驗分析 歐美四國天然氣立法和監管分析歐美四國天然氣立法和監管分析 歐美四國天然氣立法和監管比較歐美四國天然氣立法和監管比較 歐盟天然氣指令分析歐盟天然氣指令分析 歐美天然氣立法和監管經驗歐美天然氣立法和監管經驗 歐美四國天然氣立法和監管分析美 國立法和監管v法律體系完

19、善，監管機構法令有重要作用v上游由內政部負責，中下游由聯邦能源委員會監管立法和監管原則v保護公眾利益、公平合理、公開透明、鼓勵競爭、市場機制、獨立監管立法和監管制度設計v專門的州級管道商務監管機構、政策制定職能和監管職能分離、分級監管、強制性非歧視第三方準入 歐美四國天然氣立法和監管分析美國天然氣立法和監管發展美國天然氣立法和監管發展1938天然氣法，設立聯邦電力委員會1954菲利普斯決議1978天然氣政策法，設立聯邦能源管理委員會1985聯邦能源管理委員會436號法令1989放開天然氣井口價格法1992聯邦能源管理委員會636號法令2000聯邦能源管理委員會637號法令2003聯邦能源管理委

20、員會644號法令 歐美四國天然氣立法和監管分析英 國立法和監管v法律體系完善，也有大量的指導性說明和經營公告v監管機構：天然氣與電力市場辦公室立法和監管原則v公平合理、公開透明、鼓勵競爭、獨立監管、慎重穩妥立法和監管制度設計v管網所有權和天然氣所有權分離、允許全部用戶自由選擇供應商、放開交易價格管制、監管輸送服務價格和質量、強制第三方準入、獨立監管 歐美四國天然氣立法和監管分析英國天然氣立法和監管發展英國天然氣立法和監管發展1948天然氣法，建立燃氣理事會1964大陸架法1972天然氣法，成立英國天然氣總公司1986天然氣法，設立天然氣供應辦公室1986-1994陸續采取措施遏制英國天然氣公司

21、的壟斷勢力1995天然氣法1996管網規范2000公用事業法，設立天然氣與電力市場辦公室 歐美四國天然氣立法和監管分析荷 蘭立法和監管v上游適用礦業法，中下游適用天然氣法v監管機構：Electricity Act Administration and Supervision Department立法和監管原則v維護國家利益、公平合理、公開透明、鼓勵競爭、獨立監管、穩妥謹慎立法和監管制度設計v分階段建立競爭性天然氣市場、監管輸送服務價格和質量、第三方準入、無歧視定價和準入、能源安全 歐美四國天然氣立法和監管分析荷蘭天然氣立法和監管發展荷蘭天然氣立法和監管發展上 游1973“小區塊政策”1995-

22、1996實施系列財稅優惠政策，促進勘探和開發20世紀90年代修改礦業法，旨在減輕企業財務負擔中 下 游19951995/1996能源白皮書2000遵照歐盟天然氣指令，制定天然氣法2004遵照歐盟天然氣指令，修訂天然氣法 歐美四國天然氣立法和監管分析西 班 牙立法和監管v上中下游一體化的油氣法v監管機構：國家能源委員會立法和監管原則v國家能源安全、市場準入、管網準入、獨立監管立法和監管制度設計v強制最低供應保證、供應商多樣化、輸送業務與供應業務分離、放開用戶管制、監管自然壟斷領域、強制第三方準入 歐美四國天然氣立法和監管分析西班牙天然氣立法和監管發展西班牙天然氣立法和監管發展1998油氣法，設立

23、國家能源委員會2000建立“輸送系統運營商”2000.6制定放開用戶管制時間表2001.1削弱壟斷輸送公司GN的壟斷勢力2001.9公布詳細的產業監管框架2001.10引入新的供應商，結束GN的壟斷地位 歐美四國天然氣立法和監管比較項目美國英國荷蘭西班牙資源量生產大國生產大國生產大國產量很小需求供給自給率84%少量進口大量出口大量進口市場成熟度批發層面完全競爭完全開放完全競爭正在開放批發層面批發零售完全開放立法原則市場準入、公平合理、鼓勵競爭、公開透明 、 獨立監管、穩妥謹慎、供應安全 立法模式特定領域專門立法特定領域專門立法上游和中下游分別立法全產業統一立法 歐美四國天然氣立法和監管比較項目

24、美國英國荷蘭西班牙管網的第三方準入強制準入強制準入強制準入強制準入供應安全確保基礎設施和供應的充足確保管輸能力和供應的充足供應商負有法定供應義務供 應多元化運輸方式托運人有長期承諾合同運輸預測需求建設管網承擔普遍服務義務市場開放大型用戶有選擇權所有用戶有選擇權大型用戶有選擇權所有用戶有選擇權 歐美四國天然氣立法和監管比較項目美國英國荷蘭西班牙監管機構設置比較獨立比較獨立政府主管部門管轄比較獨立獨立程度參考政策獨立決策參考政策獨立決策主管部門有影響力參考政策獨立決策監管力量較強較強不如美英監管范圍更多依賴市場競爭監管范圍不斷縮小市場競爭還不夠充分監管范圍較大 歐盟天然氣指令分析項目1998年歐盟

25、天然氣指令2003年歐盟天然氣指令合格消費者和市場開放分3個階段實現規定的市場最低開放程度2004年7月所有非家庭用戶自由選擇供應商2007年7月所有用戶自由選擇供應商第三方準入管網、LNG設施自由選擇準入形式管網、LNG設施實行強制第三方準入天然氣儲存設施實行強制第三方準入項目1998年歐盟天然氣指令2003年歐盟天然氣指令業務分離各種業務的賬目分離2007年7月輸送企業剝離與輸送無關的業務監管設立獨立的監管機構其他增加監管機構的權利成立歐洲能源監管委員會協調各國監管 歐盟天然氣指令分析 歐盟天然氣指令分析歐盟天然氣指令對成員國產生了很大的影響。1998年英國已經建立了完全競爭的天然氣市場，

26、成為了歐盟天然氣市場改革的榜樣。西班牙v所有消費者可以自由選擇供應商v管網、LNG設施實行強制第三方準入v消減大規模供應商的市場份額荷蘭v在天然氣指令規定的時間內逐步實現市場開放 歐美天然氣立法和監管經驗加強國內天然氣資源開發加強國內天然氣資源開發v市場準入市場準入v井口價放開井口價放開v鼓勵政策鼓勵政策建立競爭性天然氣市場v供應商多元化鼓勵新的供應商進入市場限制或減小大規模供應商的市場份額進口天然氣多源化v縮減對天然氣用戶管制 逐步放開對天然氣用戶的管制放開價格管制保護受管制用戶 歐美天然氣立法和監管經驗建立競爭性天然氣市場v對自然壟斷領域進行監管第三方準入加強基礎設施建設運輸管道之間引入競

27、爭運輸業務和銷售業務分離v供應安全安全監管最低安全存量供應多源化 歐美天然氣立法和監管經驗 歐美天然氣立法和監管經驗監管v政策制定職能和監管職能分離v監管原則：公開、透明、一致、獨立、專業 v監管框架決策層的確定 人員配備 經費來源 對其他職業和投資活動的限制 建立績效評估體系 公眾參與 第三部分第三部分 中國天然氣立法和監管建議中國天然氣立法和監管建議中國天然氣立法建議中國天然氣立法建議中國天然氣監管建議中國天然氣監管建議中國天然氣立法和監管發展完善路線中國天然氣立法和監管發展完善路線 中國天然氣立法建議基本原則 引入競爭原則、市場化原則和公司化原則、建立現代監管框架原則、獨立監管原則、科學發展原則、國家和地方利益兼顧原則、促進天然氣產業發展原則 中國天然氣立法建議基本原則 引入競爭原則、市場化原則和公司化原則、優化產業結構原則、建立現代監管框架原則、獨立監管原則、科學發展原則、國家和地方利益兼顧原則、發展天然氣產業原則 中國天然氣立法建議法律體系v縱向法律體系基本法律、國務院條例、國務院部門規章和地方性法規以及各種行業標準、技術規范建議先制定國務院條例，成熟后上升為法律v橫向法律體系上游采用油氣一體立法模式，中下游采用天然氣單獨立法模式完善上游法律體系，