1、PPP項目操作五個階段.專業.專注.20XX年年什么最火？PPP成為當之無愧的火爆詞之一。然而，PPP概念再火，也只是詞上的火爆，卻并非本身成效好而帶來的火爆。從項目的落地率低，形成“叫好不叫座”的尷尬局面，便可見一斑。其原因究竟出在什么地方，有很多關鍵問題值得深思。財政部發布的政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財金20XX年113號）（簡稱操作指南）將PPP模式的操作程序分為5個階段：項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交。五個階段按照PPP項目操作邏輯前后連接，形成完整的PPP項目采購流程，其中任何一個階段出現問題，都可能導致PPP項目失敗。項目識別階段項目識別階段的主要功

2、能是挑選適合采用PPP模式的項目，包括項目發起、項目篩選、物有所值評價和財政承受能力論證4個步驟。項目識別環節的各項工作主要由政府負責，其關鍵問題包括以下幾個方面：第一，明確項目篩選責任主體目前，在國家層面上PPP牽頭機構有兩家，分別是財政部和國家發改委。在執行階段，要明確項目篩選責任主體，這是成功采用PPP模式的前提。第二，明確項目篩選標準根據操作指南的篩選原則，“投資規模較大，需求長期穩定，價格調整機制靈活，市場化程度較高的基礎設施和公共服務類項目”.word可編輯.專業.專注.適宜采用PPP模式。但是這個原則屬于定性描述，篩選標準并不明確，在實際操作中很難落實。第三，PPP政策缺乏操作細

3、則目前從國家到地方，出臺的政策比較多，但都缺乏操作細則。財政部的承受能力論證細則（政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金20XX年21號）剛出臺不久，物有所值評價細則還遲遲沒有推出這種情況下每個地方在做PPP項目時，根據自己的理解來進行物有所值評價和財政承受能力論證，這就會導致評價和論證方法混亂，給人為干預論證結果留下空間。第四，如何界定社會資本國務院辦公廳最新發布的關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見（國辦發20XX年42號）中對“社會資本”進行了定義，指出“對已經建立現代企業制度實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今

4、后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目。”但是，對于其他控股國有企業，還是沒有清晰的闡述。第五，如何界定公共產品的范圍公共產品和公共服務首先強調的是一個公共性，政府對社會資本提供的服務的質量、數量或價格應有一定程度的制約。然而，部分地.word可編輯.專業.專注.方政府為快速推動項目、增加政績，將PPP模式應用于商業地產、園區開發等純競爭性領域的項目，與PPP模式的本意不相符。項目準備階段項目準備階段是為項目實施做好準備工作，包括項目實施方案、項目實施機構、人員等，其中最主要的工作是編制項目實施方案。項目實施方案的編制需要關注以下問題：第一，合理分

5、配項目風險風險分配基本框架是按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本之間合理分配項目風險。原則上，項目設計、建造、財務、運營維護等商業風險由社會資本承擔;法律、政策和最低需求等風險由政府承擔;不可抗力風險由政府和社會資本合理共擔。第二，選擇合適的項目運作方式模式的運作方式是根據項目各個環節在政府和社會資本之間進行分配組合。通過考察項目各個環節是政府來做，還是社會資本做更合適、更有效率對項目設計、建造、融資、運營、維護等各個方面的職能進行劃分。不同的劃分方法就會得到不同的組合，從而產生不同的PPP運作方式。財政部

6、發布的操作指南中列示了委托運營(OMC)、管理合同word可編輯.專業.專注.(MC)、建設運營移交(BOT)、建設擁有運營(BOO)、轉讓運營移交(TOT)和改建運營移交(ROT)等6種PPP項目運作方式，但這肯定是遠遠不夠的。根據項目各個階段的不同組合，應該會產生幾十種運作方式。究竟選擇哪種運作方式，根據項目具體情況，會有不同的選擇。目前，國內選擇PPP運作方式的主要依據是為了項目融資，但是當經濟發展到一定階段時，政府推出PPP項目的主要目的將不再是融資，而是由政府負責融資，社會資本只負責設計、建造、運營維護等職責。因為政府的信用高于企業，相應的，政府的融資成本比企業低，采用這種模式才更加

7、物有所值因此，項目實施機構需要根據經濟發展水平與項目特點選擇合理的項目運作方式。第三，選擇合適的采購方式按照財政部的要求，PPP項目采購應該遵守政府采購法，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、競爭性磋商以及政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。從實際情況看，公開招標是目前各地PPP項目最常使用的采購方式，因為這對于政府來說，公開招標的政治風險最少。然而，公開招標并不總是最適合PPP項目的采購方式。公開招標方式程序復雜、規定僵化，不但需要較長時間進行資格預審，同時還需滿足“投標人超過3家”等為傳統簡單政府采購而設計的規定。公開招標適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整，且采購.word可編輯.專業.專注.中不做更改的項目。而大量PPP項目邊界條件模糊、采購需求復雜，簡單套用公開招標程序，通常會導致項目流標，增加項目采購的失敗率。目前來看，比較適合PPP項目的采購方式是競爭性談判和競爭性磋商，通過政府與潛在投資人的談判和磋商，可以幫助政府明確項目邊界條件，從而設置合理的采購條件，提高項目采購效率