1、從“五位一體”的高度把握生態(tài)建設與經(jīng)濟發(fā)展的關系環(huán)境保護部宣傳教育司、中國行政管理學會聯(lián)合課題組編者按為學習領會貫徹黨的十八大精神，環(huán)境保護部宣傳教育司與中國行政管理學會聯(lián)合組成課題組，就“五位一體”的中國特色社會主義事業(yè)總體布局中生態(tài)建設與經(jīng)濟發(fā)展的關系進行了專題調研和文獻研究，形成了從“五位一體”的高度把握生態(tài)建設與經(jīng)濟發(fā)展的關系課題成果。今日特刊發(fā)這篇文章，以饗讀者。黨的十八大將生態(tài)文明建設與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設和社會建設并列，明確了“五位一體”的中國特色社會主義事業(yè)總體布局，并將生態(tài)文明建設寫進了黨章。生態(tài)文明建設，上升到黨和國家的戰(zhàn)略層面，需要我們對生態(tài)建設與經(jīng)濟發(fā)展的關系作

2、進一步深入的研究，使生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟建設和各方面工作，全方位建設美麗中國。一、把握生態(tài)建設與經(jīng)濟發(fā)展關系需要克服模糊認識新世紀以來的十多年，我國的環(huán)境保護工作從認識到實踐都發(fā)生了深刻變化，取得了顯著成效。黨的十六大報告提出，在全面建設小康社會的進程中，可持續(xù)發(fā)展能力要不斷增強，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。黨的十七大第一次正式提出“建設生態(tài)文明”，要求在全面建設小康社會進程中基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產業(yè)結構、增長方式、消費模式。這些戰(zhàn)略部署落實到具體的環(huán)保工作中，產生了巨大的經(jīng)濟效益和社會

3、成效，為經(jīng)濟較快增長、應對國際金融危機和新興產業(yè)發(fā)展提供了必要支撐和保障。但也要看到，我國正處于工業(yè)化中后期和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段，發(fā)達國家一兩百年間逐步出現(xiàn)的環(huán)境問題在我國集中顯現(xiàn)，呈現(xiàn)明顯的結構型、壓縮型、復合型特點，環(huán)境總體惡化的趨勢尚未根本改變，壓力還在加大。例如，在資源的可持續(xù)性上，中國向世界貢獻了7左右的GDP總量，卻消耗了15左右的世界能源。在大氣污染上面，我國大氣污染物排放負荷巨大，二氧化硫和氮氧化物排放量為2267.8萬噸、2273.6萬噸，均居世界第一，工業(yè)粉塵排放量為1277.8萬噸，已遠超環(huán)境承載能力。其中，京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、遼寧中部城市群、山東半島城

4、市群、武漢城市群、長株潭城市群、成渝城市群、海峽西岸城市群等已經(jīng)成為我國大氣污染突出的12個重點區(qū)域。我們對形勢的嚴峻性必須有充分認識，進一步增強緊迫感和責任意識，繼續(xù)為保護和改善環(huán)境做出不懈努力。制約環(huán)保工作發(fā)展以及生態(tài)文明建設，既有主觀問題也有客觀問題，既有思想因素也有機制因素。表現(xiàn)在部分黨政領導干部中還存在一些認識誤區(qū)和不當思維模式，缺乏對發(fā)展與環(huán)保這兩者之間關系的科學把握，以致產生一些模糊甚至錯誤的認識:一是將發(fā)展與環(huán)保視為對立關系。這表現(xiàn)為一種典型的代價論思維，認為在一個時期內，為了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展必然要犧牲自然資源和環(huán)境保護，環(huán)境破壞和生態(tài)失衡是一種必要的代價，沒有這些代價，就沒有經(jīng)濟

5、的跨越式發(fā)展。因此，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中沒有必要過多重視資源節(jié)約和環(huán)境保護，過于重視反而會損害經(jīng)濟發(fā)展速度和質量。如果從成本的角度來看，任何發(fā)展都會有成本，資源消耗和環(huán)境變化也是一種成本。但將成本簡單視為代價，就混淆了兩者之間的性質。事實上，成本是一個動態(tài)的概念，在經(jīng)濟學中，隨著技術創(chuàng)新和管理優(yōu)化，成本往往會不斷下降。在某種意義上說，成本的下降，正是經(jīng)濟效益不斷提高的重要途徑。因此，很難簡單說經(jīng)濟發(fā)展一定存在某種絕對意義上的“成本”和“代價”。將發(fā)展和環(huán)保視為對立關系，恰恰犯了靜止、孤立看問題的毛病，最終陷入以資源換發(fā)展，以環(huán)境換政績的窠臼。二是將發(fā)展與環(huán)保視為時間上的先后關系。“先污染

6、后治理”、“先發(fā)展后環(huán)保”思維的核心是將發(fā)展和環(huán)保視為一種時間上的先后、承接關系，而不是平行關系、結合關系。在這種觀點看來，在生產力水平較低的社會階段中，我們的主要精力都要放在經(jīng)濟發(fā)展和提高生產力上，以達到快速提高全社會財富總量的目標，因此資源投入就是重要基礎，環(huán)境保護也顯得不那么重要。只有當我們的生產力水平達到現(xiàn)代化水平，開始向后現(xiàn)代社會轉型時，才能真正重視和從事環(huán)保工作，開始資源節(jié)約。這種觀點的重要依據(jù)是西方社會也經(jīng)歷了一個先污染、后治理的道路。但就我國的具體國情來說，絕不能走這條老路。從資源儲備量來說，目前我國消耗的資源僅次于美國，比日本、德國、英國、法國加起來的總和還大。按照現(xiàn)有的粗放

7、型發(fā)展方式，如果我國要達到美國同等發(fā)達程度，縱使集全世界的資源也不夠用。目前，我國石油消費量已超過4億噸，其中兩億多噸依靠進口。煤炭是我國的優(yōu)勢能源資源，但近年已經(jīng)呈現(xiàn)凈進口的局面。再按照這種拼資源、拼消耗的模式發(fā)展下去，資源就難以支撐，經(jīng)濟難以持續(xù)。從環(huán)境保護來說，簡單鋪攤子式的城鎮(zhèn)化已經(jīng)引發(fā)土地資源緊張、城市化病等問題越來越嚴重，甚至造成部分社會群體利益受損、生活質量下降。況且環(huán)境安全直接關系到人民群眾的基本身心健康，關系到千家萬戶的生活質量，水體、空氣、土壤等污染事件無不牽動著社會的敏感神經(jīng)。在這種情況下，還要走“犧牲環(huán)境換發(fā)展”、“先發(fā)展后治理”的老路，就會不斷挑戰(zhàn)社會的“承受底線”，

8、甚至引發(fā)更多的社會矛盾和問題。這種思路顯然不是真正的科學的、現(xiàn)實的和可持續(xù)性的發(fā)展路徑。三是將發(fā)展與環(huán)保視為程度上的輕重關系。還有一部分領導干部承認環(huán)境保護的重要性，也認同兩者都要兼顧的看法，但認為實踐中總要有個側重點。當前的主要精力是經(jīng)濟發(fā)展，次要關注才是環(huán)境保護。這種說法看起來有點道理，符合“主要矛盾次要矛盾”的分析方法，但其實是對辯證法的膚淺和庸俗理解，必然帶來實踐的失敗。就工作總體而言，確實有一個“中心”、“主要”的問題，這是為了扭轉中心工作偏移所造成的危害，尤其是改革開放前“以階級斗爭為綱”的錯誤指導思想。但并不意味著每項具體的工作中都要絕對和片面地強調主次、輕重。在每項重大工程項目

9、中，嚴格的環(huán)境影響評價是必須的、法定的程序，它與項目是否上馬、產生多大的經(jīng)濟效益沒有直接的“主次關系”和“輕重關系”。在每個具體問題上都強調輕和重、急和緩，必然造成“一手硬一手軟”的結果，往往是兩手都沒抓好。從表面上看，這3種觀點各自不同、各具差異。其實，它們內含一種共同的思維模式，就是將發(fā)展和環(huán)保割裂開來，靜態(tài)、機械、孤立地看待問題和分析問題。這3種誤區(qū)的思維慣性將直接影響中央生態(tài)文明建設戰(zhàn)略部署的實施效果，也不利于科學發(fā)展觀的貫徹落實。進一步落實科學發(fā)展觀，真正把科學發(fā)展觀轉化為推動經(jīng)濟社會又快又好發(fā)展的強大動力，就必須要科學、辯證地把握好、處理好發(fā)展與環(huán)保兩者的關系，找到契合點，找到包容

10、點，真正實現(xiàn)在發(fā)展中保護和在保護中發(fā)展。二、科學認識和把握發(fā)展與保護之間的辯證關系黨的十八大報告高屋建瓴、提綱挈領地歸納和概括了建設中國特色社會主義的總依據(jù)、總布局和總任務。其中，總布局就是“五位一體”，即堅持以經(jīng)濟建設為中心，在經(jīng)濟不斷發(fā)展的基礎上，協(xié)調推進政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設以及其他各方面建設。這個總體布局是對中國特色社會主義事業(yè)的全面闡述和科學表達，也是我們黨對社會主義建設規(guī)律在實踐和認識上不斷深化的重要成果。總體布局的思路內在閃爍著辯證、科學把握環(huán)保與發(fā)展關系的光輝。唯物辯證法告訴我們，整個世界是一個普遍聯(lián)系的有機整體，事物之間以及事物內部諸要素之間是相互影響、相

11、互制約和相互作用的。用聯(lián)系的觀點、全面的觀點看生態(tài)文明建設與經(jīng)濟發(fā)展、政治發(fā)展、文化發(fā)展和社會發(fā)展息息相關、密不可分，它們之間相互作用、相互影響，構成了一個有機整體。在這個整體中，經(jīng)濟建設是根本，政治建設是保證，文化建設是靈魂，社會建設是條件，生態(tài)文明建設是基礎。生態(tài)文明的基礎地位就在于它為其他的建設提供了物質基礎和環(huán)境條件，是其他各項建設的基本載體和支撐。但同時也要看到，單方面強調人類對自然的征服和改造、粗放型的社會生產和浪費，往往造成自然資源的透支性消耗和生態(tài)環(huán)境的永久性破壞，這不僅直接影響到當代人的生存環(huán)境和質量，而且直接威脅到子孫后代的持續(xù)發(fā)展和美好生活，甚至使已經(jīng)取得的發(fā)展成果毀于一

12、旦。也就是說，在不重視保護自然的前提下片面和追求發(fā)展，即使短期內取得了“勝利”，這個勝利還是會被“消除”。離開環(huán)保談發(fā)展經(jīng)濟是涸澤而漁。這就要求我們在發(fā)展的目標、方式、路徑上綜合考慮、統(tǒng)籌兼顧多種因素和變量:歷史的和現(xiàn)實的、短期和長期的、自然的和社會的。總體布局說明，發(fā)展與環(huán)保之間并不是對立、先后和主次的關系，只要我們統(tǒng)籌兼顧、整體把握，可以實現(xiàn)兩者之間的良性互動、持續(xù)共生、協(xié)調融合的關系。生態(tài)文明建設也是提升經(jīng)濟質量、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展方式的重要抓手和著力點。長期以來，我國的工業(yè)增長主要是依靠資源、資金和廉價勞動力推動的外延式、粗放式的增長。這種增長方式在工業(yè)化起步階段發(fā)揮了重要作用，具有一定的歷

13、史客觀性和階段性，但總體特點是能耗高、污染重、創(chuàng)新低，可持續(xù)性較差。我國的經(jīng)濟建設和工業(yè)化進程，對資源和能源的需求量巨大，而資源有限、耗能單位眾多是我國發(fā)展工業(yè)化所面臨的現(xiàn)實。隨著工業(yè)化水平不斷提升，全社會對能源需求和環(huán)境承載能力的壓力也會與日俱增。因此，合理利用資源，降低能耗，減少污染，走出一條科技含量高、經(jīng)濟效益好、可持續(xù)性發(fā)展道路是中國實現(xiàn)新型工業(yè)化的必然選擇。在現(xiàn)階段突出環(huán)保工作，推進生態(tài)文明建設，一方面能倒逼經(jīng)濟轉型，引導轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，也成為檢驗轉方式成效的重要標志，可以促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。另一方面，在生態(tài)文明建設進程中，逐漸形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式和

14、生活方式，本身就能創(chuàng)造大量新的需求，促進技術進步，催生新的產業(yè)，為經(jīng)濟發(fā)展增添新的動力。預計“十二五”期間，僅節(jié)能環(huán)保產業(yè)一項的產值就將達到十幾萬億元，體量巨大。而且，當前國際競爭已經(jīng)從傳統(tǒng)領域延伸到環(huán)境領域。加強這方面工作，有利于我們參與國際合作與競爭，拓展發(fā)展空間。生態(tài)文明建設還是推進社會建設、促進社會和諧的重要途徑。在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，某些地方破壞環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)退化，人與自然的關系逐漸惡化。這種嚴峻形勢影響了人民群眾的正常生產生活環(huán)境，也直接威脅了國家的生態(tài)安全，往往是引發(fā)一些社會矛盾的直接誘因和導火索。近年來因為環(huán)境污染等問題引發(fā)的群體性事件日益增長，充分說明環(huán)境保護和生態(tài)文明建

15、設與群眾的生產生活切身相關，是人民群眾關注的焦點和重點，環(huán)境保護的相關問題正進入敏感時期。只有切實推進生態(tài)文明建設，把環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調起來，才能滿足人民群眾日益增長的環(huán)境優(yōu)化需求，也才能解決人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，讓人民群眾真正分享到經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，真正感受到不斷實現(xiàn)中的美麗中國。可以說，這是從源頭上治理部分社會矛盾，提升重大決策科學化、民主化水平的重要途徑和保證，對于維護廣大人民群眾根本利益、推進社會主義和諧社會建設具有重大的現(xiàn)實意義。除此之外，生態(tài)文明建設的深入推進，有利于形成全社會性的環(huán)保、節(jié)能文化，與社會主義核心價值觀的形成和培育找到契合點、生長點；有利于凝

16、聚環(huán)境保護和資源節(jié)約的社會共識，引導全社會共同參與、一起動手，在政府與社會之間形成良性互動和溝通，對于深化行政體制改革、建設責任政府、服務政府具有重要意義。因此，生態(tài)文明建設是社會主義事業(yè)總體布局、落實科學發(fā)展觀的重要內容和內在要求。環(huán)保與發(fā)展、人類與自然之間，不是對立、對抗的關系，而是可以融合、共建、共贏和互助的關系。三、保護和發(fā)展相互促進的實現(xiàn)機制與政策建議對保護與發(fā)展之間關系的辯證把握，需要我們統(tǒng)籌考慮發(fā)展、轉型和環(huán)保，努力實現(xiàn)相互協(xié)調、相互促進。需要我們立足服務發(fā)展、服務轉型、服務民生的需要，用全局視野和戰(zhàn)略思維考慮生態(tài)文明建設。也就是說，必須把生態(tài)文明建設的理念、原則、目標等融入和全

17、面貫穿到我國經(jīng)濟、政治、文化、社會建設的各方面和全過程，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，按照生態(tài)文明的要求，通過建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，達到經(jīng)濟繁榮、生態(tài)良好、人民幸福的目標，積極探索有中國特色的環(huán)保新道路，實現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展。在社會主義初級階段推進美麗中國建設，要注意把握以下幾個問題。第一，在戰(zhàn)略層面，立足基本國情，按照五位一體要求，制定生態(tài)文明建設規(guī)劃，搞好頂層設計。生態(tài)文明建設是一個系統(tǒng)工程。這種系統(tǒng)性表現(xiàn)在兩個方面:一是科學、合理處理好生態(tài)文明建設與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及其他建設之間的關系，找好這幾對關系中的結合點和生長點，找到實現(xiàn)共贏、雙贏的現(xiàn)實路徑

18、和方法，將生態(tài)文明建設的理念貫穿到其他各項建設中去；另一方面是整體規(guī)劃環(huán)境保護和資源節(jié)約，梳理、編排各種要素，構筑生態(tài)文明建設的科學理論、基本框架和完整體系。因此，在“十二五”期間，要立足基本國情，特別是我國還處于社會主義初級階段的總特點，按照五位一體的總體布局，制定國家生態(tài)文明建設總體規(guī)劃，為生態(tài)文明建設做好頂層設計。總體規(guī)劃重在優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強度，調整空間結構，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴格按照主體功能定位發(fā)展，構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局、“七

19、區(qū)二十三帶”為主體的農業(yè)戰(zhàn)略格局、“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。在不同的主體功能區(qū)，堅持因地制宜、分類指導，實行差別化的產業(yè)政策，同時必須嚴格執(zhí)行環(huán)境準入標準。編制國家環(huán)境功能區(qū)劃，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，履行好環(huán)境管理職責。中央財政繼續(xù)完善激勵約束機制，加大獎補力度，引導并幫助地方建立基本財力保障制度，增強限制開發(fā)區(qū)域基層政府實施公共管理、提供公共服務和落實各項民生政策的能力，加大對重點生態(tài)功能區(qū)特別是中西部重點生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉移支付力度。第二，在制度層面，根據(jù)生態(tài)文明建設規(guī)劃要求，建立完善各項制度、體制，為生態(tài)文明建設提供堅實保證。首

20、先是責任制度。環(huán)境保護實行的是統(tǒng)一監(jiān)管、分工負責，地方政府對本行政區(qū)域主要污染物總量削減、環(huán)境質量和環(huán)境安全負總責的管理制度。要制定生態(tài)文明建設的目標指標體系，包括節(jié)能減排指標、生態(tài)修復指標等，并納入地方各級政府績效考核，嚴格實行責任制。對未完成目標任務的地方，追究有關領導的責任。進一步完善領導干部政績綜合評價體系，引導地方各級人民政府把環(huán)境保護放在全局工作的突出位置，及時研究解決本地區(qū)環(huán)境保護重大問題。其次是嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度。大力推進戰(zhàn)略環(huán)評，突出抓好化工石化等高環(huán)境風險產業(yè)園區(qū)、流域梯級開發(fā)、重要航道建設等規(guī)劃環(huán)評，加大環(huán)保重點城市規(guī)劃環(huán)評試點力度，健全規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動機制

21、。把主要污染物排放總量控制指標作為新改擴建項目環(huán)評審批的前置條件，加強對石化、鋼鐵等行業(yè)項目環(huán)評管理，建立健全建設項目環(huán)境風險評價體系。完善建設項目環(huán)境影響評價機構資質管理政策。探索建立建設項目“三同時”執(zhí)行單和責任狀制度，對于沒有認真兌現(xiàn)環(huán)評承諾，造成較大環(huán)境風險和環(huán)境影響的地區(qū)和企業(yè)集團，堅決實行限批措施。全面推進建設項目環(huán)境監(jiān)理，繼續(xù)強化環(huán)評全過程監(jiān)管，制定環(huán)境影響后評價辦法。再次是推進環(huán)境監(jiān)測和評估制度建設。定期形成環(huán)境監(jiān)測以及環(huán)保績效狀況的評估報告，及時向社會發(fā)布，對于未完成任務和達到標準的責任主體，下達整改要求，落實整改意見，并追究相應的行政責任；對于超額完成任務和達到標準的責任主

22、體，積極進行表彰和獎勵。第三，在產業(yè)層面，大力推進產業(yè)升級，大力發(fā)展環(huán)保產業(yè)，將產業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護有機結合起來。一方面，不斷推進產業(yè)升級，推動服務業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，跳出高投入、高消耗、低效益的發(fā)展老路。把優(yōu)化產業(yè)結構與推進節(jié)能減排結合起來。調整優(yōu)化產業(yè)結構，既可以提高發(fā)展的質量，又是從源頭上節(jié)能減排的治本之策。要大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)、高技術產業(yè)、先進制造業(yè)等產業(yè)，繼續(xù)淘汰高污染高排放的落后產能。需要強調的是，服務業(yè)特別是現(xiàn)代服務業(yè)具有市場需求廣、就業(yè)容量大、科技含量高、帶動作用強等優(yōu)勢，能耗強度平均只有工業(yè)的1/5，污染排放更低，要加快發(fā)展步伐，努力提高服務業(yè)增加值在國內生產總值

23、中的比重。另一方面，大力發(fā)展環(huán)保產業(yè)，推進環(huán)保科技攻關，實施一批國家重點生態(tài)環(huán)保工程。要大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產業(yè)。當前和今后一個時期，要抓住機遇、統(tǒng)籌規(guī)劃、明確方向、重點推進，加快培育和發(fā)展節(jié)能環(huán)保產業(yè)等戰(zhàn)略性新興產業(yè)，重點發(fā)展高效節(jié)能、先進環(huán)保、資源循環(huán)利用的關鍵技術裝備、產品和服務，切實加大工作力度，把加強科技創(chuàng)新與實現(xiàn)產業(yè)化結合起來，提升節(jié)能環(huán)保產業(yè)核心競爭力，為促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展做出貢獻。第四，在政策層面，完善環(huán)保法規(guī)體系和激勵約束并舉的經(jīng)濟政策體系，用政策手段調節(jié)經(jīng)濟行為，引導環(huán)保措施的普及和推廣。首先，要把環(huán)保投入列入年度預算，并保持合理增長幅度。國家財政資金和預算內投資都要增加環(huán)保能力建設投入，保障必要的運行和維護經(jīng)費。進一步擴大“以獎促治”、“以獎代補”資金規(guī)模，有條件的地區(qū)也要加大這方面的投入，調動環(huán)境整治的動力和積極性。其次，抓緊環(huán)境保護稅的立法和試點工作，及時總結經(jīng)驗，加強理論研究，發(fā)揮環(huán)保稅促進企業(yè)強化環(huán)保舉措的積極效應，強化企業(yè)在環(huán)境保護和資源節(jié)約方面的意識和責任。再次，試點和實行節(jié)能量、碳排放權、排污權、水權交易政策，不僅可以使排污多的企業(yè)增加成本