1、三大新區管理體制分析(上海浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區2009年2月5日,國務院發布關于推進重慶統籌城鄉改革發展的若干意見(國發3號文件,在國家戰略層面正式研究設立“兩江新區”。隨后國務院于2010年5月7日正式批復了重慶“兩江新區”總體方案,將其納入國家發展戰略。規劃的“兩江新區”,位于重慶主城區長江以北,嘉陵江以東區域,規劃總控制范圍1200平方公里,其中建成區150余平方公里,可供開發建設用地400平方公里左右。大致的地理位置位于重慶北部新區和重慶兩路寸灘保稅港區,規劃的范圍包括江北區的江北中心區、江溉片區、唐家沱-寸灘片區與魚嘴-復勝片區;渝北區的北部新區、龍溪片區、兩路地區、

2、木耳-古路片區以及龍興-石船片區;北碚區的蔡家片區與水土-復興片區。“兩江新區”計劃到2020年,主要經濟指標要達到地區生產總值5000億元以上,占全市總量的1/4;實現工業總產值10000億元以上。據測算,“兩江新區”成立后,對西部的帶動作用主要體現為,拉動“成渝經濟帶”制造業等配套產業年均增長10個百分點,工業經濟年均增長提高5個百分點;云南和貴州水電和礦產等能源產業發展年均增長提高5個百分點,同時,可促使湖南、湖北、陜西、廣西等與西部市場協作加強,50%左右的制造業和交通運輸業通過“兩江新區”走向西部市場,預計年均增長提高5個百分點。這一系列的數據表明,兩江新區將對進一步深化西部大開發,

3、將重慶建設為中國西部地區重要增長極甚至于國家戰略層面的經濟第四極發揮至關重要的作用。如今的兩江新區一切準備工作業已就緒,唯獨行政管理體制久未敲定,然而這股東風卻面臨重重困難久久沒有到來,原因有多方面的:有利于發展為出發點的考量、利益關系調整的思考、行政區域劃分的考慮甚至于對原有干部的去向安排等等。因此筆者認為非常有必要對之前的兩個新區管理體制的設計和沿革發展進行對比分析,吸取他們的優點和長處,以便在新區發展的關鍵節點上少走彎路。一、上海浦東新區浦東新區位于黃浦江以東、長江口以西的一塊三角形地區,地處長江入海口的交匯處,浦東新區面積1210平方公里,常住人口240萬。1990年4月,中國政府提出

4、開發開放浦東,經過近二十年開發開放,浦東已成為上海新興高科技產業和現代工業基地,成為上海乃至中國新的經濟增長極,成為中國九十年代改革開放的重點和標志。所謂通過現象看實質,在這一過程中,浦東讓世界震驚的經濟發展奇跡不過是一種外在表現,其內在實質卻是管理體制的科學設計、行政的高效以及自身體系的創新變革,浦東的管理體制通過不斷自適應性的改變優化為經濟高速發展提供了重要保證。(一浦東新區管理體制歷史沿革行政管理體制演變大致經歷了三個階段。1990年至1992年底,是全市性開發體制階段,設立了浦東開發辦進行協調;1993年建區,設立黨工委、管委會; 2000年8月建政,完善了區委、區政府、區人大、區政協

5、四套班子。(二浦東新區現行管理體制1、率先探索按職能模塊化綜合設置政府機構,建立精干的組織機構。目前,浦東新區區委共有工作部門9個(包括合署辦公的5個部門,政府部門19個,功能區7個(含川沙新鎮,鄉鎮街道37個,整個政府內設機構設置不到其它區的一半,工作人員數量約為其它城區的三分之一。2、建立高效的行政運行機制。一是創新政府管理體制的改革,建立健全了功能區域管理體制。二是探索城市管理綜合執法,組建了城市管理綜合執法局,相對集中行使過去分屬不同機構的綠化、水務、環保、市政等領域的行政執法權。同時,新區推進城市管理重心下移,在六個功能區域成立城管執法大隊,全面啟動了城市管理網絡化建設,初步形成了城

6、市管理的快速發現和處理機制。三是推進“區鎮合一、鎮管社區”的管理模式改革試點。四是推進建立四項制度。出臺了浦東新區行政效能投訴暫行辦法、浦東新區行政效能評估暫行辦法、浦東新區行政首長問責暫行辦法和浦東新區行政審批電子監察暫行辦法,探索建立體制內的監察制、體制外的投訴制、自上而下的問責制及社會化的評估制。五是進行財政績效預算改革。3、強化社會管理和公共服務職能的改革。一是建立簡便快捷的“一門式”行政審批服務方式,并率先成立了第一家區級市民中心。二是大力推進社會事業領域的改革。三是著力推進政府與社會中介組織在主體、機構、職能、資產、住所、人員方面的“六分開”,大力培育和發展行業協會。四是在街道探索

7、剝離經濟管理職能的改革。長期以來,街道作為基層政府派出機構,承擔了較多的招商引資等經濟職能,導致社區的公共服務和社會管理職能較弱。針對這個問題,浦東在兩個街道進行剝離經濟管理職能試點。街道剝離招商引資職能后,實行“部門預算管理,功能區域統籌”的財政保障機制,使街道集中精力做好社區管理和公共服務。二、天津濱海新區天津濱海新區規劃面積2270平方公里,海岸線153公里,常住人口202萬。2008年3月13日,國務院批復天津濱海新區綜合配套改革試驗總體方案,支持天津濱海新區在行政管理體制等十個方面先行試驗。濱海新區在近幾年時間內通過實施“一核雙港、九區支撐、龍頭帶動”的發展策略,在加快天津發展,促進

8、環渤海地區經濟振興,推動全國區域協調發展中發揮了更大作用,凸顯了作為新的經濟增長極的龍頭帶動作用。然而,濱海新區在探索行政體制改革突破的過程中也不是一帆風順,一蹴而就的。(一濱海新區管理體制歷史沿革1994年,設立濱海新區領導小組并成立專職辦公室;2000年,成立了濱海新區工委和管委會,作為天津市市委、市政府的派出機構。2006年,納入國家整體發展戰略。2007年成立了加快濱海新區開發開放領導小組。2009年11月,濱海新區人民政府建政。(二濱海新區現行管理體制一是建立了統一的行政架構,撤銷了濱海新區工委、管委會以及塘沽、漢沽、大港現行建制,建立濱海新區行政區,轄區包括塘沽區、漢沽區、大港區全

9、境。東麗區和津南區的部分區域,不劃入濱海新區行政區范圍,仍為濱海新區產業規劃區域。二是構建了精簡高效的管理機構,建立了濱海新區區委、區人大、區政府、區政協,同級機構比原有三個行政區大幅度精簡。三是組建了兩類區委、區政府的派出機構。一類是城區管理機構,成立塘沽、漢沽、大港三個工委和管委會,主要行使社會管理職能,保留經濟管理職能;一類是功能區管理機構,成立九個功能區黨組和管委會,主要行使經濟發展職能。四是形成了新區的事在新區辦的運行機制,賦予新區更大的自主發展權、自主改革權、自主創新權。三、重慶兩江新區管理體制設計兩江新區目前面臨的問題及困難:行政體制復雜,大區夾小區,行政區夾功能區。新區既包括傳

10、統行政區,也包括寸灘內陸首個水港加空港保稅港區、北部新區、江北嘴金融核心區等以經濟形態為主的功能區;既有經濟高度發達的江北中心商圈,也有大量經濟欠發達地區。至今,雖然兩江新區行政管理體制仍未確定公布,很多方面的關系也正在理順過程中,但筆者認為體制改革基本框架的方向應是:政府職責由社會、經濟管理到提供公共服務進行轉變;政府管理范圍和方式向全面正確履行政府職能進行轉變;政府組織結構按照“小政府、大部制”與權力制衡進行優化和“小政府、大社會”的模式運行,特點是組織機構高度濃縮,管理權限高度集中,機構設置突出經濟管理職能為主。1、對管理體制模式選擇的簡要分析兩江新區行政管理體制改革的模式,近來各方面人

11、士都曾提出過種種設想和建議,大體上有以下幾種方案:第一,以新區規劃范圍為基礎,整合相關行政、部門和資源,組建新區區委和新區人民政府,統籌管理轄區內所屬行政區域及各功能區。第二,以新區核心區即原江北區、渝北區兩個行政區域和原北部新區、保稅港區等功能區為基礎,整合相關部門和資源,組建新區人民政府,屬北碚區的蔡家片區與水土-復興片區,不劃入兩江新區行政區范圍,但仍為新區產業規劃區域。第三,沿用原有行政區,在此基礎上成立新區管委會居中協調聯系,并成立市級層次的新區領導小組,由市主要領導兼任組長。第四,成立黨政合一的管理機構。2、職能部門設置本著體現黨的十七大關于“加快行政管理體制改革,建設服務型政府”

12、,“加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制,健全部門間協調配合機制”等要求,切實轉變職能、減少層次、提高效能,解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題,形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的管理體制。可以考慮設置以下綜合部門:發展規劃和改革委員會、城鄉建設管理委員會、教科衛委員會、文化廣播與體育委員會、經濟信息與商務委員會、人力資源與勞動社會保障委員會等。四、新區管理體制比較分析及啟示相同點:一是現實社會經濟發展決定管理體制變遷。隨著新區開發開放的逐步推進,行政體制與現實發展之間產生了諸多矛盾和問題。例如新區內部行政效率低,規劃缺乏統一協調;下轄的功能區和行政區相對獨

13、立,各自為政,在一定程度上存在重復建設;資源不能得到合理有效配置,土地、資金、人才流動不暢等。二是發展路徑類似。兩大新區管理體制大體上都經歷了3次變革和創新,第一次是以原有行政區域為基礎,設立綜合協調部門;第二次是建立新區管委會;第三次也是最核心的一次就是建立一個行政性和政策性合一的實體化新區,即一級人民政府。三是功能區應運而生。隨著城市化進程的不斷加快,為整合開發小區與周邊區域的資源,推動城鄉一體化發展,兩大新區都先后組建了特色鮮明的功能區域,各功能區域在新區總體規劃指導下,統籌考慮區域內的產業布局、土地資源配置、市政設施以及社會事業發展等等,有利于最大限度提高資源配置的效率,逐步消除城鄉差

14、別,推進了整體城市化的進程。不同點:一是各自所處的歷史階段和改革側重點不同。浦東新區經過幾次體制改革,在行政管理體制改革領域進行了一些探索和嘗試,促進經濟功能區的開發建設功能向行政區延伸,行政區的社會管理和公共服務職能按屬地管理原則向經濟功能區延伸,其具代表性的是在以建立健全功能區域管理體制為重點的改革創新上取得了不錯的效果,主要內容是川沙功能區域和川沙新鎮實行合署辦公,統籌區域經濟社會發展。而濱海新區雖然在整體體制上實現了突破,但由于成立時日尚短,其體制改革的步伐還處于浦東新區的前一階段,即整合原有行政資源和各種要素,以新的行政性實體(區委區政府推進經濟社會的改革發展;二是基于客觀條件的不同,各自的行政層級存有差異。浦東新區區劃面積較小,人口相對也較少,因此在管理體制設計上區政府一竿子插到底,直接管理到鄉鎮街道。而濱海新區由于行政區劃面積大,原行政區多且分布廣,整合起來較復雜,因此在新區政府與鄉鎮街道之間設立了塘沽、漢沽、大港三個工委和管委會,進行聯系協調管理。啟示:1.實踐證明,在新區緊密圍繞工作任務和發展目標來進行相應的管理體制創新,對推動新區的開發建設,實現“一年一個樣、三年大變樣”的目標起到了重要的保障作用。 2.任何體制都不會是一成不變的，組織形式要適應政治經濟任務的需要，應 隨著形勢的變化和時間的推移而變化和創新。兩大新區均經歷了基礎開發、基礎 開發