1、BOT項目實施中的主要問題           利用BOT方式開發基礎設施項目在發達國家已經獲得了成功，并且在過去十年里受到了發展中國家越來越多的重視。一般來說，政府實施BOT項目和主要過程如下：    項目得出：由國營機構或私營機構根據需要提出用BOT方式建設某基礎設施項目。    招標準備：委托咨詢公司確定技術參數并編制招標文件。    邀請投標：邀請35名通過資

2、格預審的投標人準備詳細的項目建議書。    開標評標：按招標文件規定的準則評標，對評標結果進行排序。    合同談判：邀請第一標進行合同談判，若談判成功則簽約。否則轉第二標直致談判成功，根據需要可以反復談判。    履約管理：承包商負責對項目進行設計、融資、建設并運營。政府對承包商履約情況進行監督，合同期滿后按合同約定接管項目。    在我國，協商方式選擇承包商的情況較多，確定技術參數后直接進入合同談判。與招標方式相比，協商方式成功率較

3、低、成本較大，但有時速度較快。     雖然BOT在國已有十多年的歷史但BOT概念在廣泛傳播是最近兩年的事，由于我國很多領域未與國際接軌，各地在BOT項目運作過程中遇到了一些問題。本文介紹BOT動作過程中的一些做法和我國部分地區BOT項目運作的基本情況，供有關方面借鑒和參考。    1項目準備    根據市場需求提出一個特定項目后，政府需委托咨詢公司進行預可行性研究，確定項目技術參數和進行實施方案比較。是否采用BOT方式，主要取決于項目的經濟效益，尤其是產品價格，確

4、定采用BOT方式后，政府需要全權委托一家國營公司代表政府運作項目。國營公司的首要任務是項目的前期準備，第一按基本建設程序完成立項和制定規劃條件；第二選擇承包商，如果采取招標方式選擇，則應委托國內咨詢公司與一家國際知名咨詢公司聯合編制招標文件。    2承包商的選擇    承包商的選擇有兩種方式，即協商方式和招標方式。我國現有BOT項目基本都是采用協商方式，國外應用較多是招標方式。由于BOT方式需要談判的條件很多，協商方式成功率很低，即使成功，由于缺乏競爭，項目成本往往較高。   

5、60;采用招標方式選擇承包商的主要過程是發表招標廣告、進行資格預審、發售招標文件、投標者準備標書、進行資格預審、發售招標文件、投標者準備標書、開標與評標、合同談判與簽約。由于BOT項目前期費用較高，一般初審后選定35家正式準備投標。BOT項目標書準備時間較長，一般要6個月以上，政府代理機構要隨時解答投標者提出的問題，開標評標后，要對評標結果進行排序，選擇23家進行合同談判。首先與第一標進行談判，若成功則簽約，否則轉向第二標進行談判，有時需要進行循環談判才能簽約。    3特許合同談判    特許合同是BOT項目的核

6、心，它明確了在特許期內政府和承包商的權利與義務，反映了雙方的風險與回報。特許合同的內容涉及項目和產品性能和質量、建設投資與資產壽命、竣工日期及合作期限、產品價格及價格調整公式、資本結構和資本回報、原料供應與產品收購、外匯安排、不可抗力、維修計劃、移交條件、獎懲以及仲裁等事項。合同談判往往集中在經濟條款上，如產品價格、價格調整公式、資本結構、產品收購、資本回報、外匯安排等。    制定價格的基礎是回收投資、償還借款、支付運行維護費用和賺取利潤。當回報率一定時，價格與項目利用率成反比，因此價格都與項目利用率有關，如電力項目在一定負荷以內確定一個價格，超過該負

7、荷電價要降低；交通項目超過最低通行量確定一個價格，若實際運量低于最低通告量則要提價或延長特許期。項目的市場狀況且項目的主要風險之一，通常承包商和貸款方都要求對最低項目利用率擔保，這種擔保政府要承擔一定風險，但同時可以降低產品或服務的價格。在壽命期內，項目產品價格不可避免地要受通貨膨脹、匯率和利率因素影響，調整價格時，對于以本國貨幣支付的價款一般按本國消費指數作相應調整以外幣支付的要隨匯率變化進行調整。    BOT方式的突出特點是負債比例高，一般為7090%，因此，BOT方式也叫項目融資方式。BOT融資是有限追索的，償還債務只能靠項目的現金流量，貸方為降

8、低風險，總希望股本比例高一些。一般來說，借債成本要低于股本回報10%左右，因此政府的愿望是股本比例低一些，不能超過30%。為了獲得理想的資本結構，政府南需要承擔一定的風險，除為購買協議擔保外，在項目遇到困難時可向承包商提供甚至幾十家金融機構組成的財團，各機構的借款成本是不同的，如出口信貸機構成本較低，商業銀行則成本較高，各機構的借款條件也不一樣，在可行條件下選擇成本較低的借款結構是很重要的。    BOT項目回報分投資回報和股本回報，投資回報反映整個項目的成本，是政府應該考察的指標，股本回報與項目資本結構有關。回報與效率有直接關系，與價格相比，回報率屬于

9、次要指標，因此過分限制回報率會影響投資積極性。采用協商方式選擇承包商通過對回報率作適當限制以降低成本是可以理解的，采用招標方式選擇承包商時回報率不作為評標標準，評標考慮最多的是產品價格。一般政府不作最低回報率擔保，一般政府不作最低回報率擔保，但我國有的地區急于促成BOT項目也作了這方面擔保。    BOT項目的用戶都在當地，而境外投資者償還債務、回收成本和賺取利潤一般都要匯往國外，BOT項目的外匯安排十分重要，在實行外匯管制的國家，BOT項目的外匯兌換需要中央銀行或其分行作擔保，對于信用等級較低的國家，有時需要設立境外契約帳戶；項目收入首遷進入契約帳號，

10、該帳號上存款應能保證六個月的還款需求。有的項目在購買協議中規定一定比例的產品用外匯支付，減少承包商外匯兌換困難。為減少外匯流出，政府可以為項目提供部分本國傾向貸款，尤其是外匯需求較少的公路項目等。    4項目管理    BOT項目的實施是由承包商完成的，承包商一般不歡迎政府干涉項目，但項目成本的最終承擔者是用戶，項目的最終擁有者的政府，為保證質量、降低成本，政府對項目實施進行監督并適當參與項目部分工作的必要的。    在沒有BOT立法的國家，BOT特許合同簽定以后，政府應頒

11、布項目特許條例，將政府代理機構和合同雙方的主要權力和義務以法律形式落實下來。項目設計方案直接關系到項目造價、壽命、先進程度和產品質量，盡管設計工作由承包商組織完成，但對于設計方案政府一定要參加審定方可實施。設備選購對成本影響很大，政府應該監督承包商設備招標的公正性，保證以合理的價格買到可靠的設備，政府應派人進行施工監理，一方面保證工期，尤其是高速公路等可分階段運行的項目。BOT項目最終要移交給政府，在運行階段，政府應監督承包商的維修工作，保證項目在移交時處于良好狀態。BOT項目壽命期較長，承包商要求調整價格是常見的事，為使價格談判時有據可依，政府應該保留檢查項目公司財務帳目的權力。BOT基礎設

12、施項目與國家宏觀經濟關系很大，對于承包商違約一定要嚴格執行懲罰條款，維護合同的嚴肅性，減少國家的損失和風險。總之，政府對BOT項目的管理主要是監督特許合同的執行。    5我國部分地區運作BOT項目的情況    國內普遍采用協商方式選擇承包商，有些部門正在準備采用招標方式。    有的省BOT項目較多，除省級政府出面洽談項目外，有些市政府也開始洽談。這樣，一方面加快了基礎設施建設，另一方面造成了一不定期混亂，有的項目給國家造成了損失，有的項目履約沒有保證。 

13、0;  BOT項目合同較簡單，造成了很多遺留問題，如某BOT電廠的職工宿舍、煤碼頭和灰場等問題由于合同沒有明確的約定，到現在還沒有解決。    由于急于成交，BOT項目合同缺少對承包商的入資約束，資金不到位現象嚴重，造成承包商違約退出，因政府沒有處罰措施，浪費很大。    BOT合同中應約定政府對承包商建設運營項目的監督，如沙角B電廠設備招標，由于政府參加了監督，價格降低了5億港元。    有的地區BOT項目運作比較正規。在項目準備階段，首先由國內咨詢公司

14、進行預可行性研究，然后再委托國際知名咨詢公司進行項目包裝。政府法制辦參加合同談判，合同簽定的同時，政府頒布項目特許條例，使特許條件具有法律效力。    內資BOT項目已經出現，廣東省東莞郵電局、上海兩橋一路都準備由國內公司作承包商。    由于BOT項目是無追索或有限追索的，貸款方的要求也是較高的，如某BOT電廠貸款方的要求包括項目可研批復、項目合同、購電協議及擔保、建設總承包合同、以招標方式選擇運營單位、設備保險、電廠產權抵押、向項目公司提供財務顧問等。    有的地區近年

15、車輛增加較多，高速公路效益較好，交通主干線不再采用BOT方式，這也與承包商拿到項目不開工有關。    有的地區同于前幾年小電廠建設較多，近年大電廠紛紛投產，電力已供大于求，以至現有BOT電廠電力購買協議履約出現了困難。    6幾點建議    BOT方式不是萬能的，它只是基礎設施建設的一種方式。對于一個特定的項目，采取哪種方式。應該進行多種方式經濟效益的分析論證。    考慮利用外資建設BOT項目的同時，應該注意內資BOT項目的開發。國內機構了解國情，容易交流，因此可縮短開發周期，而且不需外匯兌換和流出。    創造良好的投資環境，降低項目成本，投資回報與投資風險是緊密相關的，承包商一般認為我國投資環境不太好，投資風險較大。因此回報要求較高。投資環境