1、民政局城鄉低保工作調研報告 城鄉居民最低生活保障制度是社會救助體系的一個重要組成部分，是傳統的救濟制度的改革與深化，是國家為保障城鄉困難群眾的基本生活，幫助解決他們生活中遇到的特殊困難而建立的一項制度。自1996年和1997年分別建立城市和農村居民最低生活保障制度以來，我們堅持整體規劃、精心實施、多途并舉、相互配套、規范管理的原則，不斷加快城鄉最低生活保障制度的建設步伐,城鄉困難群眾的基本生活得到了有效的保障，促進了社會穩定和經濟發展。特別是去年以來，各級民政部門按照摸清底數，擴大范圍，提高標準，加強管理，逐步實現應保盡保的工作思路，狠抓落實，扎實推進，城鄉低保工作取得了明顯成效，但在實際操作

2、過程中也遇到一些問題，亟待我們在今后工作中加以改進和完善。現就當前我市城鄉低保工作現狀、存在問題、原因分析及下步對策建議，作簡要闡述。 一、城鄉低保現狀 我市于1996年和1997年分別建立了城市和農村最低生活保障制度。城鄉最低生活保障制度建立之初，我市城市和農村保障標準分別為每人每月120元和每人每年600元。之后，城市低保先后四次提標，分別是1999年7月調整為每人每月220元，2005年1月調整為280元，2007年1月調整為300元（其中環翠區、高區、經區和榮成市城市低保標準為每人每月300元，文登、乳山兩市為280元），2009年1月調整為330元（其中乳山市為300元）。農村低保三

3、次提標，2003年8月調整為每人每年800元，2007年1月調整為1000元，2009年1月調整為1200元。截止2008年底，全市累計保障城鄉低保家庭19312戶、34078人，其中城市低保869戶、1808人，農村低保18443戶，32270人。累計發放資金2535.2萬元，其中城市低保發放保障金512.7萬元月人均補差約236.3元；農村低保發放保障金2022.5萬元，月人均補差約52.2元。 二、存在問題及原因分析 （一）城市低保保障比例低。目前，我市城市低保對象869戶，計1808人。按2007年非農業人口119萬計算，城市低保保障比例僅為0.15%，遠遠低于同期省內其他城市的水平，

4、列全省末位。原因有以下幾個方面：一是城市最低生活保障的保障比例與一個地區的經濟社會發展水平密切相關。一般而言，一個地區經濟越發達，社會事業發展越均衡，則需要最低生活保障的群體就越小，保障比例就越低。從省民政廳公布的2007年底全省17地市城市低保保障比例看，、煙臺、青島、濰坊、東營等經濟較為發達地區，分別排在倒數第一至第五。二是我市目前勞動力短缺，就業充分。我市現行的最低工資標準是每月760元，在一個人充分就業的前提下，一個家庭只要再有很少一部分收入，就能超過低保線。因而目前我市保障的低保對象大多是失去勞動能力的殘疾人、病人和老年人等，有勞動能力的人員很少被納入低保范圍，這也是我市低保比例低的

5、另一個原因。三是我市結構性失業問題不突出。從全省低保比例排在前面幾個城市的情況看，都面臨著產業結構調整帶來的結構性失業問題。以棗莊為例，該市以煤炭產業為主，隨著資源的減少，很多煤炭企業面臨轉產，因而造成的結構性失業問題突出，失業人員一時難以找到合適的就業崗位，只能依靠最低生活保障解決其生活困難。因而該市的低保比例達到了5.17%，為全省最高。與棗莊相比，我市這方面的壓力就很小。四是我市確有一些因素影響低保保障比例的提高。這主要表現在以下幾個方面：1、低保資金分擔比例不合理。目前，市級財政只負擔環翠區城市低保保障資金的40%，其他市區由所在市區自行解決，考慮到財政負擔問題，各市區在標準的掌握上一

6、般從嚴。2、跨市區低保對象申請難。由于低保資金基本由各市區自行負擔，所以對部分戶口與常住戶口不統一的對象申請低保，各市區往往互相推諉，不愿意承擔相應的負擔。3、部分應納入城市低保范圍的居民至今未被納入。主要包括城市建成區內的原居民，土地被征用的庫區村居民等。 （二）城鄉低保標準差距大。目前，我市城市居民最低生活保障標準為每人每月330元，農村居民最低生活保障標準為每人每年不低于1200元，兩者之比為3.3：1，遠低于城鄉收入之比2：1。 （三）城鄉低保制度具有先天不足性。城鄉低保政策的基本原則是“有救無類”和“差額補助”，即執行收入一元化標準，不論身份如何，只要家庭月人均收入低于當地城鄉低保標

7、準，就可以申請享受低保待遇，反之則不行，以此來保障低保對象生活水平的一致性。這一政策表面上是絕對公平的，但實踐中卻帶來一系列難題：一是部分特別困難的家庭被排除在低保范圍之外。在實際工作中，我們經常遇到類似這樣家庭，雖然人均收入高于低保標準，卻因偶遇大病、大災、人身意外傷害和支付子女高額學費等，造成收不抵支，實際生活水平遠低于低保水平。由于城鄉低保在申請、審核、審批過程中執行收入一元化標準，只考慮家庭收入，不考慮家庭實際支出，致使這部分特別困難的家庭被排除在低保范圍之外。二是家庭收入難以準確核算。準確核算家庭收入，是搞好城鄉低保工作的關鍵環節，也一直是困擾基層低保工作人員的老大難問題。在具體工作

8、中，城市居民家庭的顯性收入和固定收入容易計算，但隱性收入和彈性收入卻難以計算。農村居民家庭由于收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中，存在較大的隨意性，收入難以貨幣化。除農作物收成的季節性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加，也增大了收入的不穩定性。再加上核算家庭收入需要耗費很多時間和精力，工作成本較高。所以很多情況下，只能在工作人員和申請人都可接受的區間內估算一個“模糊收入”或者簡單地以社區居民公認的貧困戶、困難戶作為衡量申請低保對象的標準，致使部分符合低保條件的家庭未被納入低保范圍。三是“差額補助”無法做到精準化。按照“差額補助”政策，理論上能夠保證每個低保家庭收入

9、的均等化，但操作起來難度很大。比如，在城市低保標準每月330元，人均家庭收入329元的情況下，每人每月應享受1元的低保補助，但實際工作中無法做到這一點。對人均收入略低于低保標準的家庭來說，可能出現兩種結果：要么沾光，被納入低保，實際補助水平高于低保標準與家庭人均收入之間的差額；要么吃虧，被排除在低保之外。 （四）落實鎮級配套資金困難較大。按照我市現行的保障資金負擔方法和比例（市級財政只負擔環翠區城市低保保障資金的40%，農村低保負擔全市低保保障資金的20%，其余由各市區負擔），市、縣兩級低保資金落實困難不大，但到鎮級卻有較大困難。主要因為費稅改革后，農業稅、農村特產稅和“三提五統”都被取消，鎮

10、級財政收入大幅下降，30%的低保配套資金成為鎮級財政巨大的負擔。這種狀況一方面造成低保資金難以足額發放，影響保障對象的生活；另一方面也使鎮、村兩級人為地提高農村低保“門檻”，使應該享受低保的家庭難以進入低保范圍。 （五）配套政策滯后。我市于2004開展了醫療、教育、住房“三項救助”工作，但救助對象局限于城鄉低保對象，政策不夠規范完善，有些甚至不夠合理。2006年以后，我們在實施大病救助、慈善助學活動時，將人均收入低于當地最低生活保障標準的120%的家庭納入救助范圍，有效地緩解了部分城鄉低收入家庭的生活困難。但社會救助應以政府為主導，慈善為補充，大病救助、慈善助學是純粹的慈善救助，活動的開展受制

11、于善款的募集，不能形成長效機制。與低保制度相配套的分類施保和邊緣家庭臨時救助等政策尚待出臺。 （六）無專門機構和經費保障。根據民政部全國基層低保規范化建設暫行評估標準的要求，各級必須有專門的低保工作機構和辦公場所，市區低保工作經費不低于每名低保對象20元，鎮（街）不低于10元，社區（村）不低于15元。以上共計每名低保對象年工作經費為45元。目前，市級剛成立了城鄉居民最低生活保障管理中心，但未正式開展工作。各市區無專門的低保工作機構，更無專門的工作經費，特別是基層工作力量薄弱，目前我市鎮（街道）級民政僅設民政助理員崗位，配備1-2人，而且是兼職。需負責城鄉低保、農村五保、城鄉醫療救助、教育救助、

12、大病救助以及其他配套社會救助等民政工作。由于政策性強、對象多、覆蓋范圍廣的社會救助全面實施以后，鎮（街）、村（居）兩級的民政社會救助工作量和工作難度空前加大，嚴重制約了城鄉低保工作的進一步規范管理和長遠發展。 三、對策與建議 （一）擴大城市低保范圍。近期政府將出臺文件把失地農民納入城市低保范圍，這樣一方面可以體現社會公平，另一方面也提高了城市低保的比例。同時我們也取消“人戶分離”的限制，申請人可以向戶籍所在地的居（村）民委員后提出申請。 （二）科學地確定保障標準。城鄉低保標準應依據城鄉居民基本生活（包括吃、穿、住、醫、教等）必需品的實際需求及各級政府財政實際承受能力等因素確定，并結合本地經濟發

13、展水平和生活水平及物價指數的變化不斷調整，由當地政府予以公布。保障標準既不宜過低也不宜過高，確定過低保障不了貧困群眾的基本生活，確定過高政府財力又難以承受，也易助長人的隋性和不勞而獲的思想。同時，在低保提標時，我們應適當加大農村低保提標幅度，逐步縮小城鄉居民最低生活保障的差距，使農村低保在城鄉居民最低生活保障標準中比例更加合理。 （三）科學測算收入、準確界定低保對象。城市居民家庭收入應從工資性收入、經營凈收入、財產性收入和轉移性收入等方面進行核算，對隱性收入和彈性收入通過調查評估確認，對不能確定的行業收入，可以調查制定全市主要行業最低工資評估標準參照執行。農村居民家庭收入的類別應為種植、養殖、

14、加工、勞務等純收入和接受或應該接受的扶（撫、贍）養費等。由于農村家庭經營收入類別繁雜，價格按地域高低不一，因此在家庭收入的具體計算上，應本著宜粗不宜細的原則，制定一個科學的量化標準（比如農作物的地域畝產量、扶養費支出比例等），根據當地的實際情況分類進行匡算，但必須計算純收入。如種植、養殖、加工等收入的計算，應以總收入減去種養加過程的投入費用，才能計算出實際收入。另外，可以建立城鄉居民收入核算評估組織機構，或者采取政府購買服務的方式完成低收入居民家庭收入核算任務。 （四）合理調整財政支出結構。建議較大幅度地提高市、縣兩級的負擔比例，壓縮鄉鎮財政的負擔比例。具體是城市低保由市財政負擔環翠區城市低保資金的60%，負擔其他市區的20%；農村低保市財政負擔全市低保資金的30%，將鎮級負擔比例壓縮到10%以內，并由各市區財政轉移支付，進一步調動各市區做好城鄉低保工作的積極性。 （五）完善低保配套政策。近期政府將出臺關于進一步加強城鄉生活困難居民救助的意見，對城市低保分類施保的對象、標準、資金來源、工作程序等作出明確規定，在全市范圍內建立并實行分類施保制度。對城鄉低保邊緣家庭的救助，在原有的“三項救助”基礎上擴大救助對象范圍，增加救助項目，從生活、醫療、教育、農村危房改造等多個方面對城鄉生活困難居民實施救