1、電信立法和管制政策         隨著電信競爭全球化的到來，各國又重新放棄這種分割市場的做法，允許各電信經營者全方位參與競爭。這種回歸顯然又對未來的競爭立法提出了挑戰。  國際電信聯盟（ITU）在世界電信發展報告中把普及電信服務分成了五個發展階段：電信網絡初建階段、電信網絡成長階段、擴大市場階段、電信網絡建成階段和提供個人服務階段。   從電信發展的歷史看，又可以分為三個大階段：第一階段是電信發展的初級階段，也是電信行業的原始積累階段，包括電信網絡初建階段和電信網絡成長階段

2、。世界上大部分國家都在這一階段完成了電信基礎骨干網的建設，但行業整體的規模經濟尚未形成。第二階段是電信的發展階段，包括擴大市場階段和電信網絡建成階段。在這一階段，電話用戶容量和電信建設的投資規模迅速擴大，電信網絡迅速覆蓋到全國，電信用戶迅速增長。第三階段是電信的發達階段，即提供個人服務階段。若從電信市場、法律制度上來看，電信的發展歷史可以劃分為獨家壟斷、有限競爭（或寡頭壟斷）和自由競爭三個階段。不同的發展階段各有自己的特點，需要有不同的法律環境與之相適應。  從壟斷到競爭的法律環境  從世界范圍來看，電信業的壟斷時代一直持續到20世紀80年代，幾乎所有國

3、家的電信業都經歷過壟斷時期。電信業的壟斷源于其始發時期，其重要標志就是獨家壟斷經營體制。獨家壟斷是指市場上不存在競爭，只有一個產品供應者的市場結構。電信業的獨家壟斷與各國政治、經濟體制無關，在西方發達的資本主義市場經濟國家，電信業也持續了幾十乃至上百年的國家壟斷或企業壟斷經營模式。如日本從1890年開始電話事業時就采用了國家壟斷經營的體制。在電信業壟斷經營的階段，各國主要采取國有化或嚴格管制政策來應對電信業自然壟斷特性。歐洲和大多數發展中國家主要采取國有化措施，而美國則以管制為主。   1980年代初，技術的進步，市場需求的變化以及電信壟斷體制自身的弱點，最終促使電信市場開

4、始從壟斷到競爭的變革。由于原有的電信市場法律制度和管制政策傾向于維護壟斷經營體制，所以改革電信經營體制首先要對相應的法律制度和管制政策進行改革。這種改革是以放松電信市場管制為主線。   90年代以來，技術進步、多樣化需求和競爭的相互促進，使通信網與計算機網、有線電視網三網逐漸融合，成為信息業發展的大趨勢。電信業的競爭給消費者帶來了更多的選擇，同時也促進了電信需求向多層次多樣化發展。從90年代中期開始，經濟的全球化使電信業也進入了全球化的市場環境。新的電信技術所帶來的新業務極大地刺激了市場需求，同時也對以往的以市場分割為主線的管制制度提出了挑戰。   新技

5、術所觸發的“無國界”的因特網、電子商務、移動通信業務迅速增長。電信成本不斷下降，電信市場中需要管制的、具有規模經濟性的產品比重不斷下降，原有壟斷者對市場的支配力不斷下降，電信市場的門檻也不斷地下降。同時，全球性業務的增長和國內逐漸趨于飽和的傳統業務市場促使經營者急于改變現有的管制框架，打破業務領域和國界的限制。為了適應電信市場的變化，同時為了提高本國企業的國際競爭力，為本國企業進軍國際電信市場創造法律和政策條件，主要發達國家掀起了第二次電信改革的浪潮。這次電信改革是以進一步放松電信進入管制為核心，旨在全面推進競爭，創造全球統一大市場。1996年2月美國推出新的電信法，率先開始了放松管制的電信改

6、革。  立法與管制政策的關系  從上述分析我們可以看到，規制電信市場的法律制度主要由兩部分組成：一部分是電信立法；另一部分是電信管理機構的管制政策。通常立法具有相對較高的穩定性，而管制政策則應具有較好靈活性。由于電信市場隨時處在變化之中（特別是當前電信技術日新月異的時期），電信立法不可能制定得很具體，而只能是原則性的，往往將很大的自由裁量權留給電信管理機構，如美國1934年通信法，這就要求電信管理機構能夠針對電信市場的變化隨時制定相應的有效的電信管制政策。因此，一個公正、高效的監管機構往往能夠根據本國的國情，較好地應對電信市場的發展變化，并促進電信市場的

7、健康、有序發展。            在這方面，英國根據1984年電信法設立的獨立電信管制機構OFTEL是一個成功的典范。OFTEL以“保證消費者利益前提下實施最少量的管制”為方針，采取以鼓勵發揮企業自身能動性為主、出現問題事后補救的最低限度管制。同時，OFTEL每年公開當年管制政策和制度的執行情況，并將有關信息公開。每當有重大政策變化時，OFTEL將通過發表征求意見書召開聽證會發表意見書再次召開聽證會確定最終文稿的過程做出最后決定，這提高了電信政策的透明度，并保證了其客觀公正性。事

8、實證明，OFTEL的管制政策不但極大地節約了管制成本，而且獲得了很好的效益，值得我國借鑒。   管制與效率電信業由一個自然壟斷行業逐步走向競爭，整個過程都是在政府的監管政策主導之下進行的。可以說，沒有政府的監管，就沒有今天的電信競爭。這也說明，在市場失靈的地方，政府就不能袖手旁觀，而應主動干預。但是監管也會帶來非效率，即存在政府“失靈”的問題。   在電信市場開放過程中，各國政府對電信市場采取了較嚴格的管制，包括市場進入、普遍服務、資費、互聯互通、交叉補貼、電信資源和投資（外資）的管制等方面，幾乎涉及到電信企業經營的各個主要方面。由于管制在時間上不可避免

9、地存在時滯以及政府對市場信息的掌握不完整，甚至出現管制俘虜現象，完全可能會導致效率的損失，使管制的預期效益無法完全實現。因此，西方國家在實施市場管制的過程中，始終貫徹了逐步放松管制以及最小管制的思想，使管制所帶來的效率損失降低到最小。  管制與市場分割  各國在引進電信競爭時，基本上是通過將電信市場進行業務分割和企業分割的方式來創造競爭環境，原有的一個壟斷經營者被分割成幾個獨立的經營者（如ATT），原有的統一電信市場被分割成長途、本地、國際、移動、增值等多個專業市場。   這種分割雖然對提高企業經營效率、降低電信服務價格起了關鍵性的作

10、用，消費者因此也獲益，但當競爭使各公司的價格和服務質量差距越來越小時，消費者開始不滿這種由多個公司來提供服務的局面，而是希望由一個公司提供一攬子服務。因此，隨著電信競爭全球化的到來，各國又重新放棄這種分割市場的做法，允許各電信經營者全方位參與競爭。這種回歸顯然又對未來的競爭立法提出了挑戰。  本地電信的競爭  不論管制者如何考慮，最終是由技術和市場來決定電信市場上的勝利者和失敗者。本地電信的競爭從反面反映了這一規律。雖然電信競爭在電信的其他領域取得了很好的效益，但本地電信的競爭一直未能得到較好的解決，盡管一些國家也在管制上做了很多努力，但本地壟斷依舊存在。   本地電信的壟斷使本地電信網成為整個電信網絡發展的瓶頸。美國試圖通過1996年電信法來解決這一問題，但兩年過后，FCC主席在報告中承認，美國